社會(huì)動(dòng)員與國(guó)家治理：基于國(guó)家能力的視角

周凱

（上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海200240）

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社會(huì)動(dòng)員與國(guó)家治理：基于國(guó)家能力的視角

周凱

（上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海200240）

摘要：社會(huì)動(dòng)員是在中國(guó)革命和社會(huì)主義建設(shè)中形成的政治傳統(tǒng)和重要法寶。在改革開(kāi)放時(shí)代，國(guó)家對(duì)社會(huì)動(dòng)員的“路徑依賴”表現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式治理”。從國(guó)家能力角度來(lái)看，社會(huì)運(yùn)動(dòng)不僅是國(guó)家應(yīng)對(duì)績(jī)效壓力、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的一種手段，更是國(guó)家治理能力的關(guān)鍵維度和重要體現(xiàn)。動(dòng)員及引導(dǎo)社會(huì)力量貫徹政治決策是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。對(duì)現(xiàn)代國(guó)家而言，社會(huì)動(dòng)員能力的構(gòu)建需要圍繞國(guó)家引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同和“互聯(lián)網(wǎng)＋”思維三個(gè)維度展開(kāi)，同時(shí)必須克服社會(huì)動(dòng)員與國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在張力。

關(guān)鍵詞：社會(huì)動(dòng)員；運(yùn)動(dòng)式治理；國(guó)家治理；國(guó)家能力

任何一個(gè)國(guó)家的治理模式不是任意選擇的結(jié)果，而是與其歷史發(fā)展過(guò)程有著深刻的邏輯關(guān)系，具有鮮明的路徑依賴特征。在中國(guó)革命和社會(huì)主義建設(shè)的歷史進(jìn)程中，社會(huì)動(dòng)員一直被視為重要的政治傳統(tǒng)和執(zhí)政方式。哈佛燕京學(xué)社社長(zhǎng)裴宜理指出，“與大多數(shù)前共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會(huì)主義國(guó)家不同，中國(guó)共產(chǎn)黨是通過(guò)經(jīng)年累月、貫穿始終地對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)行動(dòng)員而取得革命成功的。這一豐富的革命歷史在社會(huì)組織與社會(huì)管控方面使黨獲得了豐富而珍貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也使得黨獲取了能經(jīng)受住時(shí)間考驗(yàn)的重要政治優(yōu)勢(shì)?！盵1]雖然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國(guó)社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的自上而下命令式的社會(huì)動(dòng)員模式日漸式微，但在國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，社會(huì)動(dòng)員不僅是國(guó)家建設(shè)的寶貴政治資源，更是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。

一、社會(huì)動(dòng)員的內(nèi)涵之辨

“社會(huì)動(dòng)員”（social mobilization）這一概念最早由美國(guó)學(xué)者卡爾·多伊奇提出，特指“人們所承擔(dān)的絕大多數(shù)舊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、心理義務(wù)受到侵蝕而崩潰的過(guò)程”，[2](p501)即社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對(duì)個(gè)人思想和行為方式的全面影響及深刻轉(zhuǎn)變。亨廷頓對(duì)社會(huì)動(dòng)員的界定與多伊奇的觀點(diǎn)極為一致：社會(huì)動(dòng)員是“一連串舊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和心理信條全部受到侵蝕或被放棄，人民轉(zhuǎn)而選擇新的社交格局和行為方式……它意味著人們?cè)趹B(tài)度、價(jià)值觀和期望等方面與傳統(tǒng)社會(huì)的人們分道揚(yáng)鑣，并向現(xiàn)代社會(huì)的人們看齊”。[3](p26)布萊克則將社會(huì)動(dòng)員現(xiàn)象的產(chǎn)生歸結(jié)為“現(xiàn)代社會(huì)中大批人口從其傳統(tǒng)的農(nóng)村住所自然遷居的必然結(jié)果，也是人們通過(guò)通訊手段的大大擴(kuò)展而提高了對(duì)國(guó)家利益方面以及外部更廣大世界的認(rèn)識(shí)的必然結(jié)果”。[4](p33)由此可見(jiàn)，西方學(xué)者主要側(cè)重于從社會(huì)轉(zhuǎn)型的角度將社會(huì)動(dòng)員視為一種社會(huì)發(fā)展的必要過(guò)程，即宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷深刻作用于微觀的個(gè)人意識(shí)形態(tài)及行為模式的歷程——“它是消除前現(xiàn)代社會(huì)的壓抑機(jī)制和內(nèi)耗效應(yīng)，創(chuàng)立新的價(jià)值觀念和行為模式的過(guò)程”。[5](p20-21)

與西方學(xué)界的宏觀視角不同，中國(guó)學(xué)者對(duì)“社會(huì)動(dòng)員”的理解注重動(dòng)員主體的工具性目的。林尚立認(rèn)為社會(huì)動(dòng)員的本質(zhì)是政治團(tuán)體利用所擁有的政治資源，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)而充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與的政治行動(dòng)。[6](p271)甘泉、駱郁廷指出，“社會(huì)動(dòng)員本質(zhì)上是國(guó)家、政黨或社會(huì)團(tuán)體，通過(guò)思想發(fā)動(dòng)充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，廣泛參與社會(huì)實(shí)踐，共同完成社會(huì)任務(wù)的活動(dòng)?！盵7](p24)吳忠民、龍?zhí)葘W(xué)者也認(rèn)為，社會(huì)動(dòng)員是黨和政府為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而進(jìn)行鼓動(dòng)、組織和引導(dǎo)社會(huì)成員積極參與的行動(dòng)。由此可見(jiàn)，中國(guó)學(xué)者傾向于將社會(huì)動(dòng)員視為一種國(guó)家治理手段，即政治性組織實(shí)體運(yùn)用特定策略或通過(guò)某種渠道對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行宣傳、說(shuō)服、激勵(lì)和影響，以促進(jìn)動(dòng)員客體在思想上對(duì)動(dòng)員主體的方針、政策、目標(biāo)等產(chǎn)生認(rèn)同和在行動(dòng)上產(chǎn)生主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)員主體既定目標(biāo)的行為。

為何中外學(xué)者對(duì)“社會(huì)動(dòng)員”的內(nèi)涵界定如此不同？產(chǎn)生這種差異性的原因何在？從中西方學(xué)術(shù)交流的角度來(lái)看，這一現(xiàn)象或與中文譯著中對(duì)“social mobilization”的理解偏差有關(guān)：在西方現(xiàn)代化理論及社會(huì)轉(zhuǎn)型研究中，“mobilization”一詞通常強(qiáng)調(diào)“社會(huì)流動(dòng)性”及其對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治發(fā)展和生活方式的影響。亨廷頓曾列舉了多項(xiàng)指標(biāo)以衡量西方社會(huì)中“社會(huì)動(dòng)員”的有效程度，例如，人口中多少比例已接觸現(xiàn)代事務(wù)、大眾媒體受眾的比例、居住地發(fā)生改變的人口所占比例、都市化的人口比例、非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例以及識(shí)字率等。[3](p36-45)顯然，上述指標(biāo)主要體現(xiàn)的是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)發(fā)展、人口流動(dòng)及個(gè)人生活的直接影響，而非大多數(shù)中國(guó)學(xué)者所定義的帶有工具理性的政治手段或治理方式。[8]因此，西方宏觀視角之下的“social mobilization”與中文語(yǔ)境下的“社會(huì)動(dòng)員”理論涵義大相徑庭。這一差異性決定了“社會(huì)動(dòng)員”研究不能照搬西方理論，必須立足于中國(guó)革命及社會(huì)主義建設(shè)的政治傳統(tǒng)以及國(guó)家治理的具體實(shí)踐。

二、社會(huì)動(dòng)員的路徑依賴

長(zhǎng)久以來(lái)，社會(huì)動(dòng)員被視為基于中國(guó)共產(chǎn)黨革命傳統(tǒng)的一種治理方式。畢仰高認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期，依靠其出色的組織動(dòng)員能力獲得了廣泛的外部支持而不斷壯大，最終取得國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利并建立新中國(guó)。[9]新中國(guó)成立以后，社會(huì)動(dòng)員這一革命傳統(tǒng)被全面應(yīng)用于新政權(quán)革故鼎新的舉措之中。毛澤東把社會(huì)動(dòng)員視為貫徹其政治意志的有效手段——“什么工作都要搞群眾運(yùn)動(dòng)，沒(méi)有群眾運(yùn)動(dòng)是不行的”。[10](p433)由此，社會(huì)動(dòng)員成為“黨和國(guó)家的意志”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢罕姷淖杂X(jué)行動(dòng)”的重要手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1949年至1978年的近三十年間，國(guó)家發(fā)起的全國(guó)性群眾運(yùn)動(dòng)達(dá)70余次，幾乎涉及國(guó)家建設(shè)（state building）的方方面面，其中政權(quán)鞏固、抗美援朝、生產(chǎn)發(fā)展和階級(jí)斗爭(zhēng)等領(lǐng)域尤為突出。例如，“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)、“大煉鋼鐵運(yùn)動(dòng)”、“人民公社化運(yùn)動(dòng)”、“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運(yùn)動(dòng)”等。[11]在實(shí)際的動(dòng)員過(guò)程中，國(guó)家比較注重社會(huì)的廣泛參與性，而非參與者的專(zhuān)業(yè)能力和職業(yè)分工，因此，這些國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)運(yùn)動(dòng)常稱(chēng)之為“群眾運(yùn)動(dòng)”（mass movements）。

客觀而言，群眾運(yùn)動(dòng)基本沿襲了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的戰(zhàn)役型集中突擊式的動(dòng)員方式。在黨和國(guó)家的主導(dǎo)下，社會(huì)動(dòng)員成為壓倒一切的中心任務(wù)，因而其本質(zhì)上是一種政治動(dòng)員——所有社會(huì)群體在政治壓力下強(qiáng)迫性地參與到社會(huì)動(dòng)員過(guò)程之中。在新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家通過(guò)非常手段將社會(huì)資源和分散的人力資源強(qiáng)力整合，充分發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員效率高和見(jiàn)效快的特點(diǎn)，達(dá)到了“集中力量辦大事”的目的。當(dāng)然，頻繁的社會(huì)動(dòng)員也帶來(lái)了一系列負(fù)面影響：從法治化角度而言，社會(huì)動(dòng)員擾亂了法治秩序，削弱法律規(guī)范的權(quán)威性，并對(duì)司法系統(tǒng)形成沖擊，不利于國(guó)家法治化建設(shè)。從行政管理的角度而言，社會(huì)動(dòng)員破壞原有的行政運(yùn)行機(jī)制，在短期內(nèi)強(qiáng)制整合各種人力、物力、財(cái)力，形成臨時(shí)性、非專(zhuān)業(yè)化的行政運(yùn)轉(zhuǎn)，違背社會(huì)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律。從動(dòng)員客體的角度而言，由于參與群眾欠缺專(zhuān)業(yè)知識(shí)和必要技能，臨時(shí)拼湊起來(lái)的“人山人?！蔽幢啬苡行Ы鉀Q國(guó)家發(fā)展和社會(huì)建設(shè)中的專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題，反而可能造成嚴(yán)重的效率折損和資源浪費(fèi)（如“大煉鋼鐵運(yùn)動(dòng)”造成的后果等）。對(duì)于社會(huì)成員個(gè)體而言，其響應(yīng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性隨著社會(huì)動(dòng)員的頻次上升而不斷下降，甚至出現(xiàn)麻木或厭惡的情緒，最終導(dǎo)致動(dòng)員效果欠佳和社會(huì)活力透支，難以保證長(zhǎng)久地、持續(xù)地推進(jìn)政治意圖的貫徹落實(shí)和公共政策的有效執(zhí)行。最后，在追求目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，社會(huì)動(dòng)員的具體操作亦存在“不擇手段”和欺上瞞下的不良行為。例如，在“大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)”中，各地浮夸風(fēng)盛行，虛報(bào)夸大宣傳糧食產(chǎn)量，最終釀成了重大災(zāi)難。因此，社會(huì)動(dòng)員頻繁上演的代價(jià)是使國(guó)家法律法規(guī)、行政運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)發(fā)展活力、社會(huì)道德準(zhǔn)則等受到嚴(yán)重侵蝕。

由于上述弊端的存在，鄧小平主政伊始便一針見(jiàn)血地指出，“人民需要安定團(tuán)結(jié)的政治局面，對(duì)大規(guī)模運(yùn)動(dòng)厭煩了”，“經(jīng)常搞運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上就安不下心來(lái)搞建設(shè)”。[12](p349)改革開(kāi)放以來(lái)，大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)從國(guó)家治理中逐漸消失。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的嚴(yán)格管治開(kāi)始放松，行政力量在資源配置中的壟斷地位也逐漸改變。隨著人民公社和單位體制逐步瓦解，“單位人”轉(zhuǎn)變成“社會(huì)人”，個(gè)體對(duì)體制的依賴程度不斷降低。此外，市場(chǎng)機(jī)制在配置社會(huì)資源中發(fā)揮著愈加重要的作用，原有的“強(qiáng)國(guó)家－弱社會(huì)”格局發(fā)生了重要變化，社會(huì)利益多元化和社會(huì)組織多樣化成為改革開(kāi)放時(shí)代中國(guó)社會(huì)的重要特征。這一系列變化導(dǎo)致了國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，尤其是基層黨政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)成員的組織、協(xié)調(diào)及動(dòng)員能力明顯不及改革開(kāi)放之前的人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)。

雖然大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)停止了，社會(huì)動(dòng)員這一政治傳統(tǒng)在國(guó)家治理中仍然展現(xiàn)了強(qiáng)大慣性，形成了具有中國(guó)特色的“運(yùn)動(dòng)式治理”?！斑@種國(guó)家治理方式以執(zhí)政黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代獲取的強(qiáng)大政治合法性為基礎(chǔ)和依托，通過(guò)執(zhí)政黨和國(guó)家官僚組織有效的意識(shí)形態(tài)宣傳和超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動(dòng)群眾為主要手段，在政治動(dòng)員中集中與組織社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的各種治理目的，進(jìn)而達(dá)成國(guó)家的各項(xiàng)治理任務(wù)?！盵13](p116)簡(jiǎn)言之，國(guó)家對(duì)“社會(huì)動(dòng)員”這一治理方式仍舊存在顯著的路徑依賴。例如，在舉辦2008年北京奧運(yùn)會(huì)及2010年上海世博會(huì)期間，許多黨政機(jī)關(guān)依靠運(yùn)動(dòng)式治理有效地動(dòng)員社會(huì)成員完成了環(huán)境治理、志愿服務(wù)、社會(huì)維穩(wěn)等特定目標(biāo)。此外，從政策執(zhí)行的角度而言，運(yùn)動(dòng)式治理成為與常規(guī)行政體系和科層制管理相輔相成的一種調(diào)動(dòng)官僚機(jī)構(gòu)及政府職能部門(mén)積極性以推動(dòng)項(xiàng)目、執(zhí)行命令的重要手段。正如周雪光所指出的，運(yùn)動(dòng)式治理方式的本質(zhì)是“暫時(shí)叫停原科層制常規(guī)過(guò)程，以政治動(dòng)員過(guò)程替代之，以便超越科層制度的組織失敗、達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖”。[14](p23)特別是在基層社會(huì)治理中，國(guó)家時(shí)常突破原有的科層體系，將不同部門(mén)、不同科室的人員抽調(diào)到一起，甚至把整個(gè)部門(mén)投入到某項(xiàng)任務(wù)中去（如招商引資、村莊選舉、基層維穩(wěn)等），以求在短期內(nèi)高強(qiáng)度地貫徹和落實(shí)某項(xiàng)政治指令。

客觀而言，運(yùn)動(dòng)式治理比常規(guī)的行政體制更能有效調(diào)動(dòng)組織資源，憑借強(qiáng)執(zhí)行力和高執(zhí)行效率，使黨和政府得以短時(shí)間內(nèi)完成既定目標(biāo)。無(wú)論是中央政府或是基層政權(quán)，在面臨指標(biāo)性考核時(shí)，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員或采取運(yùn)動(dòng)式治理往往是激發(fā)官僚系統(tǒng)和社會(huì)成員積極性的有效方式，亦是確保完成國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。當(dāng)然，運(yùn)動(dòng)式治理存在著將社會(huì)治理問(wèn)題簡(jiǎn)單化和免責(zé)化的弊端：“當(dāng)黨員和群眾的參與熱情被極大地調(diào)動(dòng)后，在較好運(yùn)用人力資源彌補(bǔ)其他資源的不足的同時(shí)，也造成了政治過(guò)程中的責(zé)權(quán)不清和自我免責(zé)的可能”。[5](p15)此外，運(yùn)動(dòng)式治理容易被官員當(dāng)作塑造政績(jī)工程的工具，從而偏離國(guó)家治理的初衷，不利于社會(huì)治理取得實(shí)效性進(jìn)展。

總之，“運(yùn)動(dòng)式治理”實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了改革開(kāi)放時(shí)期國(guó)家治理中的社會(huì)動(dòng)員“基因”，生動(dòng)詮釋了這一政治傳統(tǒng)在國(guó)家政治發(fā)展中的強(qiáng)大慣性，展現(xiàn)了鮮明的中國(guó)特色。雖然其存在著一定的弊端，但社會(huì)動(dòng)員仍然是國(guó)家在社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)對(duì)績(jī)效壓力、完成治理目標(biāo)的重要手段。然而，社會(huì)動(dòng)員并非僅是一種“招之即來(lái)、揮之即去”的治理手段，更是國(guó)家能力的構(gòu)成要素。從國(guó)家能力的角度而言，現(xiàn)代國(guó)家離不開(kāi)利用各種資源影響和引導(dǎo)社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的社會(huì)動(dòng)員能力，動(dòng)員和組織社會(huì)成員參與國(guó)家建設(shè)和社會(huì)治理成為國(guó)家能力的關(guān)鍵維度和具體體現(xiàn)。

三、社會(huì)動(dòng)員與國(guó)家能力

“國(guó)家能力”（state capacity）是政治學(xué)中最頻繁使用的概念之一。亨廷頓認(rèn)為，“各國(guó)之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。有些國(guó)家政通人和，具有合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性，另一些國(guó)家則缺乏這種素質(zhì)；這兩類(lèi)國(guó)家之間的差異比民主國(guó)家和獨(dú)裁國(guó)家之間的差異更大?！盵3](p1)近來(lái)，提出“歷史終結(jié)論”的弗朗西斯·福山也在新作《政治秩序和政治衰敗》一書(shū)中承認(rèn)，相較于民主和法治而言，國(guó)家能力對(duì)社會(huì)發(fā)展更為重要。[15]換言之，無(wú)論何種政治體制，國(guó)家實(shí)現(xiàn)其政治意志的有效程度才是國(guó)家治理的關(guān)鍵所在。

然而，學(xué)界對(duì)“國(guó)家能力”這一概念的具體內(nèi)涵長(zhǎng)期存有爭(zhēng)議。米格達(dá)爾認(rèn)為，國(guó)家能力是國(guó)家運(yùn)用各種統(tǒng)治機(jī)器控制社會(huì)民眾并實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的能力，簡(jiǎn)言之，即實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的能力。[16](p4-5)斯考切波將汲取財(cái)政資源作為衡量國(guó)家能力的重要指標(biāo):“相對(duì)于其他任何要素而言，一個(gè)國(guó)家籌集和配置財(cái)政資源的方式更能說(shuō)明國(guó)家現(xiàn)有的（和即將具備的）能力?！盵17](p17)蓋迪斯則更加強(qiáng)調(diào)官僚系統(tǒng)的執(zhí)行能力，因?yàn)檎疀Q策最終都需要官僚機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行——國(guó)家與國(guó)家之間的現(xiàn)實(shí)差別未必在于政策的制定而在于官僚機(jī)構(gòu)自身的執(zhí)行效率。[18](p14)吉登斯認(rèn)為，國(guó)家是在一定空間內(nèi)合法使用壟斷性強(qiáng)制力的“權(quán)力集裝器”，其根本特性在于對(duì)暴力的排他性使用權(quán)力及強(qiáng)迫社會(huì)遵循其意志的能力。[19](p145-147)上述學(xué)者從不同角度揭示了國(guó)家能力的多維特質(zhì)，即國(guó)家能力本身不是一元化的概念，而是可以分解為社會(huì)控制能力、資源汲取能力、政策執(zhí)行能力、強(qiáng)制能力等。隨著國(guó)家職能日趨多元，國(guó)家能力的多維視角正逐漸成為學(xué)界共識(shí)。王紹光、胡鞍鋼指出，現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展必須兼具多面向的國(guó)家能力，如具有攫取社會(huì)資源的汲取能力（extractive capacity）；引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控能力（steering capacity）；制造認(rèn)同、形成共識(shí)進(jìn)而合法化其統(tǒng)治的合法化能力（legitimation capacity）；使用或威脅使用暴力手段鞏固其執(zhí)政地位的強(qiáng)制能力（coercive capacity）等。[20]

一般而言，國(guó)家能力的多維面向必須與國(guó)家實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的需求緊密相連。汲取資源、執(zhí)行政策、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、制造認(rèn)同及強(qiáng)制服從等能力實(shí)際上皆屬于國(guó)家達(dá)成某種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或政治目標(biāo)所需的基本能力。從這一角度而發(fā)，社會(huì)動(dòng)員不僅是國(guó)家治理的一種基本手段，也是國(guó)家能力的關(guān)鍵維度和具體體現(xiàn)。社會(huì)動(dòng)員能力是指黨和政府利用所擁有的各種資源影響和引導(dǎo)社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)既定社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的基本能力。雖然任何國(guó)家都可以將社會(huì)動(dòng)員視為一種社會(huì)治理的方式，但是在現(xiàn)實(shí)世界中，國(guó)家有效整合社會(huì)資源、動(dòng)員社會(huì)力量的能力卻千差萬(wàn)別。正如傅軍所指出的，國(guó)家治理中有關(guān)“小政府”與“大政府”的爭(zhēng)論頗多，但卻忽視了問(wèn)題的核心——國(guó)家治理不僅是“方式”的選擇，更是“能力”問(wèn)題：現(xiàn)代國(guó)家既要放權(quán)，即“少管”以便讓其他力量參與治理，又必須確保自身對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)力和控制力。[21]

社會(huì)動(dòng)員能力的強(qiáng)弱直接影響著民眾政治參與程度的高低、公共政策執(zhí)行效能的優(yōu)劣以及整個(gè)社會(huì)治理成本的高低。一方面，國(guó)家通過(guò)主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)成員參與國(guó)家建設(shè)，形成政治權(quán)力與社會(huì)力量的有效互動(dòng)，通過(guò)充分調(diào)動(dòng)民眾的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性以彌補(bǔ)社會(huì)治理中的不足和缺陷。特別是當(dāng)國(guó)家面臨突發(fā)性、災(zāi)難性事件時(shí)，強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力足以彌補(bǔ)黨和政府在資源調(diào)撥、人力調(diào)動(dòng)及指令實(shí)施等方面的被動(dòng)處境，提升危機(jī)處理的實(shí)效性和國(guó)家意志的執(zhí)行力。另一方面，社會(huì)動(dòng)員是國(guó)家進(jìn)行政治引導(dǎo)、政策推介、輿論宣導(dǎo)的重要過(guò)程，有助于增強(qiáng)民眾對(duì)國(guó)家政治發(fā)展和公共治理的理性認(rèn)知，提高主流價(jià)值觀的認(rèn)受性和社會(huì)凝聚力，贏得社會(huì)成員的主動(dòng)配合與自覺(jué)協(xié)作。

從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度而言，社會(huì)動(dòng)員能力本質(zhì)上是一種“基礎(chǔ)性權(quán)力”。邁克爾·曼用“專(zhuān)斷性權(quán)力”（despotic power）和“基礎(chǔ)性權(quán)力”（infrastructural power）來(lái)分析國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)及實(shí)施統(tǒng)治的兩種基本能力：“專(zhuān)斷性權(quán)力”是指國(guó)家不需制度化協(xié)商而單獨(dú)實(shí)施行動(dòng)的權(quán)力；“基礎(chǔ)性權(quán)力”是指國(guó)家滲透市民社會(huì)使之有效貫徹國(guó)家政治決策的能力。[22]按照這一理論分析框架，社會(huì)動(dòng)員能力在中國(guó)長(zhǎng)期歸屬于“專(zhuān)斷性權(quán)力”。新中國(guó)成立初期，國(guó)家強(qiáng)大的動(dòng)員能力與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及“全能性”政治體制緊密相關(guān)，其本質(zhì)上是一種具有專(zhuān)斷性、壟斷性、強(qiáng)制性權(quán)力。鄒讜認(rèn)為，新中國(guó)的國(guó)家權(quán)力是統(tǒng)攝一切的“全能主義模式”（totalism）：“政治權(quán)力可以侵入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德的限制?！盵23](p223)國(guó)家壟斷性地掌握著幾乎所有的社會(huì)資源，對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范；個(gè)人則嚴(yán)重依附于單位體制，社會(huì)組織作為政府機(jī)構(gòu)的延伸或是下級(jí)存在。孫立平等亦指出，“在國(guó)家控制所有生存必需的資源的前提下，被動(dòng)員者實(shí)際上是沒(méi)有退出權(quán)的?！盵24](p88)因此，國(guó)家超強(qiáng)的專(zhuān)斷權(quán)力和個(gè)人對(duì)體制的高依附性關(guān)系決定了國(guó)家對(duì)社會(huì)的高度動(dòng)員能力。國(guó)家憑借其強(qiáng)大的動(dòng)員能力得以有效“應(yīng)對(duì)和克服資源和制度要素的缺乏給社會(huì)主義建設(shè)帶來(lái)的壓力和挑戰(zhàn)”。[5](p10)

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力向“基礎(chǔ)性權(quán)力”逐漸轉(zhuǎn)變。首先，國(guó)家強(qiáng)制性動(dòng)員社會(huì)的能力有所下降，即使是在應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)或突發(fā)危機(jī)狀態(tài)下（如2003年“非典”危機(jī)、2008年汶川地震等），國(guó)家亦需要與市場(chǎng)部門(mén)、社會(huì)組織、公民團(tuán)體等力量協(xié)同配合。國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員潛能必須通過(guò)某種“事件”予以刺激，并依托多元化的動(dòng)員主體轉(zhuǎn)化為實(shí)際的動(dòng)員能力。其次，國(guó)家必須通過(guò)協(xié)商、引導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)組織和動(dòng)員民眾參與社會(huì)治理的目標(biāo)。于建嶸認(rèn)為，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，國(guó)家不再是社會(huì)動(dòng)員的發(fā)號(hào)施令者，而是需要通過(guò)教育、大眾傳媒手段調(diào)動(dòng)社會(huì)力量協(xié)同參與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活等各方面的治理工作。[25](p285)在現(xiàn)代社會(huì)中，傳統(tǒng)的自上而下命令式的社會(huì)動(dòng)員已經(jīng)無(wú)法形成“全面動(dòng)員”、“一呼百應(yīng)”的局面，單純依賴官僚組織難以取得成效，國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力不再是“專(zhuān)斷性權(quán)力”，而是一種必須透過(guò)社會(huì)發(fā)揮作用的“基礎(chǔ)性權(quán)力”，即國(guó)家不能憑借強(qiáng)制力單方面迫使社會(huì)成員順從其意志，而是必須是基于一種社會(huì)動(dòng)員的“軟實(shí)力”來(lái)引導(dǎo)社會(huì)力量貫徹其政治決策。

四、社會(huì)動(dòng)員能力的構(gòu)建

密爾在《代議制政府》中指出：“一國(guó)人民的根本的政治制度是從該國(guó)人民的特性和生活成長(zhǎng)起來(lái)的一種有機(jī)的產(chǎn)物，而絕不是故意目的的產(chǎn)物。”[26](p6)“調(diào)動(dòng)一切積極因素”和“集中力量辦大事”不僅是中國(guó)革命和社會(huì)主義建設(shè)的政治傳統(tǒng)和重要法寶，更是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的優(yōu)勢(shì)所在。隨著全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的日益迫近，黨和政府始終需要應(yīng)對(duì)各種指標(biāo)性壓力，社會(huì)動(dòng)員依然會(huì)存留在國(guó)家治理的“工具箱”之內(nèi)。然而，國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力并非與生俱來(lái)，需要結(jié)合政治傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)變化而有意識(shí)地主動(dòng)建構(gòu)和不斷維系。隨著國(guó)家專(zhuān)斷性權(quán)力不斷下降，社會(huì)力量迅猛發(fā)展，“多元共治”成為社會(huì)治理的共識(shí)性意見(jiàn)。在“國(guó)家治理現(xiàn)代化”語(yǔ)境之下，社會(huì)動(dòng)員能力的構(gòu)建需要立足于國(guó)家引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同和“互聯(lián)網(wǎng)＋”思維三個(gè)維度而展開(kāi)。

第一，國(guó)家引導(dǎo)。社會(huì)動(dòng)員能力的構(gòu)建客觀上必須準(zhǔn)確界定“國(guó)家”所扮演的角色。雖然社會(huì)動(dòng)員已由國(guó)家壟斷性地“對(duì)社會(huì)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)家－市場(chǎng)－社會(huì)”共同構(gòu)成社會(huì)動(dòng)員的核心力量，但這并不意味著國(guó)家將權(quán)力徹底讓渡于社會(huì)，放任社會(huì)自主進(jìn)行動(dòng)員。近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)群體呈現(xiàn)愈發(fā)多樣化特征，表現(xiàn)了“由社會(huì)來(lái)動(dòng)員”的巨大潛能。然而，社會(huì)動(dòng)員一旦缺乏適時(shí)引導(dǎo)，則會(huì)變成盲動(dòng)而危及社會(huì)穩(wěn)定。亨廷頓曾指出：“現(xiàn)代性帶來(lái)穩(wěn)定，現(xiàn)代化引起動(dòng)亂”。[3](p37)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程不會(huì)一帆風(fēng)順，面臨著許多潛在風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，因而國(guó)家在社會(huì)發(fā)展中的引導(dǎo)與調(diào)控作用不可或缺?，F(xiàn)行政治體系決定了國(guó)家依然掌控著重要的政治資源和行政資源，是社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和民眾政治參與的關(guān)鍵推動(dòng)者——“政治和行政因素仍然是一種輻射力和穿透力極強(qiáng)的資源，即使是完全在市場(chǎng)中流動(dòng)的其他資源，也仍然要受到政治與行政力量的巨大影響”。[25](p12)因此，國(guó)家在“多元共治”格局中必須對(duì)動(dòng)員目標(biāo)、動(dòng)員理念及動(dòng)員過(guò)程享有引導(dǎo)性和規(guī)范性的權(quán)力。國(guó)家要通過(guò)政策推介、輿論宣導(dǎo)等方式贏得社會(huì)成員的普遍認(rèn)同和自覺(jué)協(xié)作，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與國(guó)家建設(shè)和社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的既定目標(biāo)。

第二，社會(huì)協(xié)同。社會(huì)力量組織化是任何政治體制中普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織持有一種懷疑態(tài)度，認(rèn)為社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)對(duì)政權(quán)安全和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。然而，大量實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，組織化的社會(huì)民眾更趨理性，社會(huì)組織的存在有助于民眾與國(guó)家的協(xié)商互動(dòng)。亨廷頓曾經(jīng)指出，“沒(méi)有組織的參與墮落為群眾運(yùn)動(dòng)；而缺乏群眾參與的組織就墮落為個(gè)人宗派?！盵3](p336)由此可見(jiàn)，社會(huì)組織化與有序政治參與的重要關(guān)聯(lián)。截至2014年6月底，我國(guó)共有社會(huì)組織56.1萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體29.4萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3736個(gè)，民辦非企業(yè)單位26.4萬(wàn)個(gè)。[27]這些社會(huì)組織不僅是國(guó)家與民眾溝通的重要橋梁，也是國(guó)家構(gòu)建社會(huì)動(dòng)員能力的關(guān)鍵抓手。隨著中國(guó)社會(huì)利益多元化日益顯著，國(guó)家需要有意識(shí)地加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的引導(dǎo)和規(guī)范，透過(guò)其對(duì)“碎片化”的社會(huì)小群體進(jìn)行整合，并依托社會(huì)組織提升社會(huì)動(dòng)員的有效程度。在這一過(guò)程中，國(guó)家與社會(huì)組織的互動(dòng)不能是強(qiáng)制型、命令型、管制型的傳統(tǒng)模式，而是需要通過(guò)政策引導(dǎo)、利益激勵(lì)和理念培育等方式，激發(fā)社會(huì)組織進(jìn)行協(xié)同治理的積極性，讓社會(huì)力量真正走向前臺(tái)。

第三，“互聯(lián)網(wǎng)＋”思維。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的不斷革新，社會(huì)動(dòng)員能力的構(gòu)建也需要借助“互聯(lián)網(wǎng)＋”思維。截至2014年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.49億，且10-39歲年齡段的中青年社會(huì)群體比例高達(dá)78.1%。[28]在這一客觀背景下，國(guó)家不僅應(yīng)高度重視互聯(lián)網(wǎng)作為社會(huì)利益表達(dá)平臺(tái)的管理與規(guī)范，更需要將互聯(lián)網(wǎng)視為引導(dǎo)社會(huì)輿論、凝聚社會(huì)共識(shí)、動(dòng)員社會(huì)力量的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。一方面，國(guó)家應(yīng)建立健全各種網(wǎng)絡(luò)信息傳播與反饋的渠道及機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)輿論，確保國(guó)家主流意識(shí)形態(tài)安全。另一方面，國(guó)家須借助互聯(lián)網(wǎng)及新媒體強(qiáng)大的傳播功能，以多樣化、即時(shí)化、生動(dòng)化的表現(xiàn)形式向社會(huì)成員宣導(dǎo)國(guó)家發(fā)展理念，形成有效社會(huì)動(dòng)員所必需的價(jià)值基礎(chǔ)和理念認(rèn)同。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的各種新技術(shù)始終不能取代傳播內(nèi)容的重要性。國(guó)家要善于從中華傳統(tǒng)文化深厚底蘊(yùn)之中、中國(guó)革命與建設(shè)的艱苦探索之中、從改革開(kāi)放的偉大實(shí)踐之中不斷發(fā)掘具有解釋力、說(shuō)服力、感召力的動(dòng)員資源，并與互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)、新方法、新思維相互融合，一起助推網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的社會(huì)動(dòng)員。

五、余論

在推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的時(shí)代背景下，社會(huì)動(dòng)員作為一種治理方式和國(guó)家能力的構(gòu)成要素具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。然而，在構(gòu)建國(guó)家動(dòng)員能力的同時(shí)，社會(huì)動(dòng)員的局限性必須予以正視，并盡力克服社會(huì)動(dòng)員與國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在張力（tension）。

首先，動(dòng)員式政治參與和主動(dòng)式政治參與的沖突與整合。以群眾運(yùn)動(dòng)為代表的社會(huì)動(dòng)員的實(shí)質(zhì)是要求動(dòng)員客體全力配合動(dòng)員主體，即社會(huì)與民眾服從于黨和政府的組織和動(dòng)員，屬于典型的被動(dòng)式政治參與。亨廷頓認(rèn)為這一類(lèi)集體行動(dòng)是“被誘發(fā)出來(lái)的試圖影響政府的行為，行為者對(duì)自己行為會(huì)給政府造成什么影響不感興趣或者甚至不一定意識(shí)到這一點(diǎn)。他們按照命令行事，促使他們這么做的原因，很大程度上或完全是因?yàn)橹矣?、?ài)戴、順從或者害怕領(lǐng)導(dǎo)人，或者因?yàn)橄嘈胚@么做領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)給他們好處”。[29](p133)簡(jiǎn)言之,個(gè)體在執(zhí)政黨和政府組織之下的政治參與是一種對(duì)其政治意圖的被動(dòng)配合。隨著中國(guó)社會(huì)個(gè)體權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，民眾試圖影響和監(jiān)督權(quán)力的意愿強(qiáng)烈，主動(dòng)式政治參與愈加成為社會(huì)發(fā)展的主流趨勢(shì)。因此，執(zhí)政黨和政府必須調(diào)適和整合對(duì)被動(dòng)式政治參與的路徑依賴和公民主動(dòng)式政治參與的現(xiàn)實(shí)需要，竭力避免二者的沖突和對(duì)立。

其次，社會(huì)動(dòng)員對(duì)常規(guī)治理和科層制管理產(chǎn)生的沖擊和影響。社會(huì)動(dòng)員或運(yùn)動(dòng)式治理通常是短期、臨時(shí)的政治行動(dòng)，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、制度性的組織資源支持。“社會(huì)動(dòng)員”的常態(tài)化將嚴(yán)重削弱科層制體系下權(quán)力部門(mén)和職能部門(mén)的權(quán)威。由于黨和政府在國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中仍將長(zhǎng)期面臨著績(jī)效壓力，社會(huì)動(dòng)員或運(yùn)動(dòng)式治理依然是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)擺脫治理困境、完成指標(biāo)任務(wù)的重要手段。然而，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”本質(zhì)上要求扭轉(zhuǎn)黨和政府過(guò)度依賴運(yùn)動(dòng)式治理的現(xiàn)狀，強(qiáng)化常規(guī)治理的作用和成效，建立健全社會(huì)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。因此，如何使社會(huì)動(dòng)員與常規(guī)治理合理對(duì)接與切換，實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的政治傳統(tǒng)與現(xiàn)代國(guó)家治理理念的有機(jī)融合是一個(gè)重要的理論問(wèn)題。

再次，“國(guó)家引導(dǎo)”與多元共治的協(xié)調(diào)與發(fā)展。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由于國(guó)家擁有各種政治資源和強(qiáng)大的組織系統(tǒng)，在社會(huì)動(dòng)員中往往占據(jù)了主導(dǎo)性、權(quán)威性地位，社會(huì)力量則時(shí)常陷入被動(dòng)配合與協(xié)作的境況。從公共治理的角度而言，凡屬公共事務(wù)或與公共利益相關(guān)的決策必定是多元主體平等協(xié)商，參與各方之間是“合作伙伴”，不存在一方受制于另一方的狀況。唯有所有動(dòng)員主體在決策權(quán)與影響力上是平等的，多元共治才可能真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用。執(zhí)政黨和政府可以具有一定的引導(dǎo)作用，但這種作用僅表現(xiàn)為提供制度供給和制度激勵(lì)。一切公共目標(biāo)的確定和實(shí)現(xiàn)方式的選擇則必須通過(guò)多方平等協(xié)商與合作解決。因此，“國(guó)家引導(dǎo)”絕非要強(qiáng)化國(guó)家的“專(zhuān)斷性權(quán)力”，而是需要著眼于如何增強(qiáng)社會(huì)參與的自主性、獨(dú)立性和積極性，形成基于平等地位的多元化動(dòng)員主體。

針對(duì)社會(huì)動(dòng)員的局限性，現(xiàn)代國(guó)家的動(dòng)員能力建構(gòu)必須遵循法治路徑和民主理念。社會(huì)動(dòng)員的目標(biāo)、方式和程序等環(huán)節(jié)必須加強(qiáng)制度化建設(shè)，以法律法規(guī)的形式明確限定社會(huì)動(dòng)員的啟動(dòng)、終止機(jī)制及動(dòng)員范疇?！白鳛檎莆照钨Y源和行政資源的權(quán)威主體，其權(quán)威配置資源的基礎(chǔ)能力應(yīng)該以法的形式加以確定，即必須擁有巨大的確定性”。[5](p160)換言之，國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力建構(gòu)必須置于法治化框架之下。

此外，社會(huì)動(dòng)員過(guò)程應(yīng)充分體現(xiàn)民主理念，特別是發(fā)揚(yáng)民主集中制、民主決策、民主協(xié)商等原則，尊重和吸納動(dòng)員客體的合理訴求，避免權(quán)力意志的干擾和政治領(lǐng)袖的個(gè)人專(zhuān)斷。社會(huì)動(dòng)員的議題設(shè)置、目標(biāo)確立、動(dòng)員方式等內(nèi)容需要經(jīng)過(guò)意見(jiàn)征集、意見(jiàn)討論、意見(jiàn)整合等程序，實(shí)現(xiàn)民主化決策、程序化實(shí)施及透明化監(jiān)督。總之，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，黨和政府“必須通過(guò)民主化和法制化的決策方式整合多元化的利益，形成社會(huì)大多數(shù)成員所認(rèn)可的社會(huì)動(dòng)員目標(biāo)，并在動(dòng)員過(guò)程中切實(shí)加強(qiáng)對(duì)民眾利益需求的回應(yīng)，以制度化的利益誘導(dǎo)性動(dòng)員模式取代以政治領(lǐng)袖的價(jià)值追求為目標(biāo)的傳統(tǒng)動(dòng)員模式，方可產(chǎn)生真正的動(dòng)員力”。[30](p67)

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·中部崛起與湖北發(fā)展

基金項(xiàng)目：2015年度上海交通大學(xué)新進(jìn)青年教師啟動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制研究”（15X100040034）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：周凱（1983—），男，香港大學(xué)政治學(xué)博士，上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。

中圖分類(lèi)號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2016）02-0051-07