石頭河灌區(qū)水資源價格管理體制改革探析

孫建秦

（陜西省石頭河灌溉管理局，陜西 眉縣 722300）

石頭河灌區(qū)水資源價格管理體制改革探析

孫建秦

（陜西省石頭河灌溉管理局，陜西 眉縣 722300）

石頭河灌區(qū)是陜西省關(guān)中地區(qū)五大省直灌區(qū)之一，通過對灌區(qū)水資源價格管理體制運行現(xiàn)狀的分析，指出長期缺乏靈活的水資源價格調(diào)整機制，使灌區(qū)水資源價格嚴重背離實際價值，處于無價或低價狀態(tài)，水資源浪費嚴重，水資源價格調(diào)整困難。針對這些問題，提出灌區(qū)應(yīng)根據(jù)水資源條件、水利工程管理狀況和投入的實際，結(jié)合群眾的收入和社會經(jīng)濟情況，通過建立合理定價機制、理順體制，規(guī)范管理和進一步完善水費計收辦法等措施促進水資源價格管理體制改革，實現(xiàn)水資源價格管理體制改革的平穩(wěn)過渡和順利推進，促進灌區(qū)的良性運行與發(fā)展。

水資源價格；定價機制；管理體制；改革對策；石頭河灌區(qū)

0 引言

我國水資源的數(shù)量和質(zhì)量在客觀上受自然條件的影響，在主觀上受“水資源取之不盡，用之不竭”的傳統(tǒng)思想的影響，使水資源價格嚴重背離水資源價值，使水資源無價或低價。水資源所有權(quán)和使用權(quán)的混淆導致了水資源的嚴重浪費和對水資源的非持續(xù)性開發(fā)利用，加之市場行為和經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)能力薄弱，使水資源的期望價值與現(xiàn)實價值相差甚遠。自新中國成立以來，我國水資源價格體系大致經(jīng)歷了4個階段：無償供水階段（1949～1965年）、福利供水階段（1965～1985年）、重視成本核算階段（1985～1997年）和商品水階段（1997年至今）”[1]。

在經(jīng)濟欠發(fā)達的陜西省關(guān)中農(nóng)業(yè)灌溉地區(qū)，一直存在水價偏低、水資源浪費嚴重和灌區(qū)配套設(shè)施建設(shè)滯后等問題，嚴重制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的提高和灌區(qū)水利管理單位自身發(fā)展，長期以來形成了“渠道越管越短，灌溉面積越管越少，管理單位效益越來越差”的被動局面，嚴重影響了灌區(qū)綜合灌溉效益的提高。本文以陜西省關(guān)中地區(qū)五大灌區(qū)之一的石頭河灌區(qū)為例，對灌區(qū)水資源價格體制進行剖析，通過改革水資源價格價體系、完善收費機制，促進農(nóng)業(yè)灌區(qū)良性運行與發(fā)展[2]。

1 石頭河灌區(qū)概況

石頭河水庫灌區(qū)位于陜西省關(guān)中西部，是陜西省省直五大灌區(qū)之一，南依秦嶺，北臨渭河，總面積630 km2，是依托石頭河水庫建成的大型灌區(qū)。承擔著陜西省寶雞市岐山縣、眉縣等14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)112個自然村37萬畝農(nóng)田的灌溉和寶雞峽塬下91萬畝灌區(qū)的補水任務(wù)，是集灌、補、排各項功能于一體的大型平原灌區(qū)。設(shè)有總干、東干、北干、西干4條干渠，總長90.55 km；支渠14條，總長129.65 km；斗渠303條，總長343 km。工程設(shè)施主要由樞紐工程、灌溉渠系工程兩大類組成。灌區(qū)樞紐工程包括石頭河水庫樞紐、湯惠渠樞紐、霸王河樞紐和引紅濟石調(diào)水工程。

2 灌區(qū)水資源價格體制運行現(xiàn)狀

自成立伊始，石頭河水庫灌區(qū)一直沿用原梅惠渠灌區(qū)的管理辦法，形成了陜西省石頭河水庫灌溉管理局為主導，各水資源管理站為主體，各斗渠管理小組為紐帶，村組管理組織為基礎(chǔ)的局、站、斗、村、組五級管理網(wǎng)絡(luò)，這種管理組織一般只執(zhí)行到村、組一級，存在諸多弊端。

（1）計劃用水、定額配水、按方收費制度不能落實到戶，在分水配水時采取按畝平攤水量、平攤水費的管理方式，農(nóng)戶對自己究竟用了多少水，該繳多少水費沒有明確的依據(jù)，農(nóng)民自覺節(jié)水的積極性不高；

（2）個別村組灌溉用水管理粗放，用水浪費嚴重，甚至出現(xiàn)管理人員私自提高收費標準，增加農(nóng)民經(jīng)濟負擔，挫傷了群眾主動灌溉用水的積極性，同時影響用水秩序和干群關(guān)系；

（3）現(xiàn)行管理體制對政府依賴性較大，灌區(qū)用水實行“水權(quán)集中、分級管理、層層對口、結(jié)算到組”的模式運行，農(nóng)業(yè)水費執(zhí)行標準與現(xiàn)今社會經(jīng)濟發(fā)展相比，已嚴重滯后，難以體現(xiàn)水資源的價值。難以形成供水和需求方的商品交換關(guān)系，不能體現(xiàn)水的商品價值。

（4）水價過低，致使群眾節(jié)水觀念淡漠，用水不珍惜，大水漫灌和晝澆夜不澆現(xiàn)象隨處可見，水資源浪費現(xiàn)象十分嚴重；

（5）長期以來灌區(qū)只注重社會效益的發(fā)揮，自身效益卻一再滑坡，征收的水費僅能維持灌區(qū)以及各級水資源管理單位機構(gòu)的日常運行，嚴重制約了灌區(qū)良性運行與可持續(xù)發(fā)展。進行水資源價格機制改革已很有必要[2]。

3 灌區(qū)水資源價格體系改革對策

水資源作為農(nóng)業(yè)灌溉和生活的基礎(chǔ)資源，建立符合社會和經(jīng)濟科學發(fā)展規(guī)律的水資源價格體系，對改善水利基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、發(fā)展水利經(jīng)濟都具有十分重要的意義。作為運行60多年的大型灌區(qū)，石頭河灌區(qū)一直以來缺乏靈活的水價調(diào)整機制，水價調(diào)整困難。所以灌區(qū)應(yīng)根據(jù)水資源條件、水利工程管理狀況和投入的實際，結(jié)合群眾的收入情況和社會經(jīng)濟情況，通過建立合理定價機制，理順體制，規(guī)范管理和進一步完善水費計收辦法等措施是促進水資源價格改革體系建設(shè)和改進的有效手段，很有必要和現(xiàn)實意義[3]。

3.1建立合理的水資源價格機制

3.1.1 核定合理水價機制的原則

根據(jù)1984年國務(wù)院《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》和《中華人民共和國價格法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定作為核定水資源價格的理論基礎(chǔ)。

3.1.2 水價要穩(wěn)步抬高，水資源價格機制改革逐步到位

石頭河灌區(qū)1995年以來先后兩次對水價進行了調(diào)整。首先以1994年陜西省農(nóng)發(fā)[1994]62號價格文件實行了首次水價改革，將收費基準調(diào)整為旱田每畝4.5元/a、稻田每畝5.5元/a，實現(xiàn)水資源價格體系由水費標準向供水價格的突破，首次將水價納入商品管理范疇，為供水由基本保障性向市場化管理過渡奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過這次水價改革后，石頭河灌區(qū)糧、棉和油等作物價格調(diào)整到渠道斗口7分/m3；經(jīng)濟作物平均價格調(diào)整到12.5分/m3，果園調(diào)整到30分/m3。第二步水價改革在1997年，根據(jù)陜西省農(nóng)調(diào)發(fā)[1997]37號文件，在第一次水資源價格體制改革的基礎(chǔ)上，更加精確和徹底地進行了水價調(diào)整，制定了配套的農(nóng)業(yè)灌溉供水基層管理費、澆地費管理辦法和灌溉供水推行明碼標價制度，另外將基層農(nóng)村水資源管理費、各村組澆地費一并納入水價管理，明確了水價在農(nóng)戶終端的具體標準，即：水價項目由國營水電費、基層管理費和村組澆地費三部分組成。最終確定了石頭河灌區(qū)1997年糧、棉、油作物水價標準為渠道斗口11分/m3，其中國營水費9分/m3，基層管理費2分/m3，村組澆地費1分/m3，到戶水價總共為12分/m3；經(jīng)濟作物第一類為16.5分/m3，第二類為31.5分/m3。兩次水價體制改革后，第二次水價改革后標準比第一次標準提高了57%。第二次水價改革的供水價格已達到成本的40%，水價向著“補償成本，合理盈利，逐步到位”的方向邁進了堅實一步。

3.1.3 結(jié)合水價改革成果，注重實地調(diào)查，及時化解農(nóng)戶疑惑

兩次水資源價格體制改革后，石頭河灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費畝均支出由1994年的5.0元增加到1997的13.43元，導致社會上出現(xiàn)農(nóng)民負擔加重，水價提升的太快等不利于水利事業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定的諸多爭論。為及時化解農(nóng)戶疑惑，回復社會關(guān)切，灌區(qū)各級機構(gòu)成立專門調(diào)研組，將大量人力物力下沉到基層，針對各村鎮(zhèn)用水戶對新水價承受能力在灌區(qū)進行了長時間的實地調(diào)查，通過農(nóng)作物經(jīng)濟核算和成本測試，基本確定了小麥每畝產(chǎn)值為298.84元，每畝成本為211.28元，每畝灌溉費用為12.43元，灌溉費用分別占產(chǎn)值和成本的4.2%和5.9%；玉米每畝產(chǎn)值為277.6元，每畝成本為159.93元，每畝灌溉費用為14.44元，灌溉費用分別占產(chǎn)值和成本的10.4%和18%；灌區(qū)群眾對新水價能接受的占85%，基本接受的占15%。通過調(diào)查肯定了1997年改革后的水價比較切合灌區(qū)實際，適應(yīng)了灌區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度，群眾普遍都能承受。證明了真正負擔過高的原因是渠道破爛不堪、土地面積不實和各種亂搭車收費等原因造成的。使廣大群眾從思想上對多用水多繳費，少用水少繳費的觀念基本深入人心，在全灌區(qū)形成了節(jié)約用水的良好氛圍，為新水價的繼續(xù)執(zhí)行打下了堅實的輿論基礎(chǔ)[4]。

3.2 理順水資源價格管理體制，實行規(guī)范精細化管理

規(guī)范管理是灌區(qū)水價改革中的最有效和最根本的措施，也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)所在。要從4個方面對灌區(qū)水價體制進行精細化管理。

（1）對灌區(qū)基層灌溉管理單位變過去的“分灶吃飯”為現(xiàn)在的“統(tǒng)收統(tǒng)支”管理，從根本上遏制基層管理站單純?yōu)椴块T謀取利益現(xiàn)象的滋生；

（2）取消用水中的段級建制，由灌區(qū)管理局正式職工直接兼任段長。全灌區(qū)已全部取消了段級建制，共減員9人；

（3）理順配水機制，實行水權(quán)集中，分級負責，專職調(diào)配，四級對口，管理到戶的辦法。即在全灌區(qū)建立“局—站—斗—戶”的新配水機制，特別是在“斗—戶”這一環(huán)節(jié)管理上，取消以往用水管理模式，實行村組直接參與，由承包經(jīng)營人組織專業(yè)澆地服務(wù)隊直接送水到地頭，簡化了模式，方便了群眾；

（4）統(tǒng)一水費票據(jù)，規(guī)范收支行為。灌區(qū)收費統(tǒng)一采用陜西省水利廳監(jiān)印的陜西省石頭河管理局水費專用發(fā)票，嚴禁白條收費。在用水前，由承包經(jīng)營人和斗長采用水費預收專用票據(jù)進行收費，水費設(shè)專人管理，用水結(jié)束后，及時結(jié)清水帳，由管理站開據(jù)正式票據(jù)交給用水戶。水費收據(jù)由局財務(wù)處集中管理，各斗、站分級存檔領(lǐng)用，有效地理順了收費體系，從而形成了一個精細化灌溉用水體系。

3.3 逐步完善水費計收辦法

3.3.1 征收水費方式由以往按畝征收改為按量計費

原來按畝征費時，每年為固定水費，保證供水，雖然也有“不交錢不供水”的規(guī)定，但群眾對“水是有償使用的商品”認識不足，導致具體水費征收過程有很大的難度，農(nóng)民一年到頭是“用不完的水，澆不完的地”，管理站往往一年到頭都在忙著收水費，如遇豐水年雨水量充沛的話，水費就更難收取。改為按量計費以后，水價同時大幅度提高，群眾的“水商品”意識逐步得到提高，自己買的水也比較愛惜，“不交錢不供水”的政策容易執(zhí)行。此外灌區(qū)還推行“先交錢后供水”的辦法，經(jīng)過幾年的多方面嘗試，“用多少水交多少錢”在灌區(qū)基本形成制度，群眾也逐步予以接受，水費的實收率達95%以上。按畝征費時，渠首最大年引水量達到9 000多萬m3，從1995年夏灌開始改按畝收費為按量計費，年渠首引水量控制在4 000多萬m3，極大地減少了水資源的浪費。

3.3.2 改革基層供水管理體制，實行“一條龍”服務(wù)模式

（1）2000年開始，灌區(qū)開始基層用水管理體制改革，結(jié)合灌區(qū)實際，經(jīng)過認真分析和調(diào)查，制定了《石頭河灌區(qū)承包經(jīng)營實施方案》、《石頭河灌區(qū)支斗渠改制實施細則》和《石頭河灌區(qū)基層管理費管理使用辦法》等一系列配套制度和辦法，使灌區(qū)改制工作有章可循，將185條斗渠全部改制為承包人專業(yè)化管理；

（2）2002年，在承包經(jīng)營模式的基礎(chǔ)上，開展了用水戶參與灌溉管理的試點工作，建立了“承包+協(xié)會”的運作模式：在試點渠道上成立農(nóng)民用水者協(xié)會，協(xié)會會員由灌區(qū)全體用水戶組成，由會員代表選舉產(chǎn)生農(nóng)民用水者協(xié)會主席和委員，主席負責協(xié)會日常事務(wù)，協(xié)會依據(jù)石頭河管理局用水管理辦法等制度監(jiān)督承包人經(jīng)營管理工作，協(xié)助承包人搞好用水過程中水事糾紛的處理，使承包人的服務(wù)水平得到提高，供水管理更加規(guī)范；

（3）在日常灌溉用水過程中，承包經(jīng)營人在協(xié)會的協(xié)助下組建由4人組成的澆地專業(yè)隊，分水計時、結(jié)算和開票、收費、叫人各由一人負責，形成了集送水、結(jié)算、收費、開票“一條龍”的服務(wù)模式，既解決了群眾用水難的問題，又強化了管理，杜絕浪費水資源現(xiàn)象，使灌溉效率大大提高。用水結(jié)束后，經(jīng)營人將該輪澆地時間、水量、應(yīng)交水費、灌溉面積在村委會公布欄進行公布，接受群眾監(jiān)督。

3.3.3 整頓水費收繳秩序，堅持廉政收費保市場

從按量計費政策實施以來，為了減少中間環(huán)節(jié)亂收費、亂加價，石頭河灌溉管理局嚴格加強對水費收繳環(huán)節(jié)的管理，整頓水費收繳過程中的不良行為，采用全省統(tǒng)一印制的水費票據(jù)，嚴格執(zhí)行“開票到戶、公布到組”的政策，灌溉用水結(jié)束后及時落實用水戶花名冊，開具全省統(tǒng)一的水費專用票據(jù)，實行送票到戶并張榜公布到村組一級，接受農(nóng)戶監(jiān)督檢查，杜絕亂收費、亂搭車現(xiàn)象。為鞏固用水市場，保持灌溉面積穩(wěn)中有升，將水費廉政工作列入重要議事日程，建章立制，常抓不懈，管理局制定了《水費廉政監(jiān)督檢查實施辦法》，組建了水費廉政稽查組，不定期對各站的水費收繳各個環(huán)節(jié)進行檢查，加大查處力度，在用水收費中堅持執(zhí)行水費廉政“三四一”（公開水費標準，公開水費帳目，公開收費辦法；不準亂攤派、不準亂搭車、不準執(zhí)行綜合價、不準把水承包給以盈利為目的的村組干部和個人，禁止放人情水）和“五個一”（一卡，農(nóng)戶水費明白卡；一員，水費廉政義務(wù)監(jiān)督員；一話，局、站設(shè)立舉報電話；一箱，農(nóng)戶意見箱；一欄，水量、水費公布欄）監(jiān)督機制，嚴格禁止各種違反制度的行為，減少中間環(huán)節(jié)。亂收費、亂搭車現(xiàn)象的杜絕，間接地提高了水費的實收率，也使灌區(qū)經(jīng)濟效益得到極大提高。

4 存在問題及建議

石頭河灌區(qū)在長期的水資源價格體制建設(shè)過程中，也面臨諸多難點和問題，歸納起來主要是；

（1）水價調(diào)整機制靈活性仍然比較缺乏，水價調(diào)整困難；

（2）多年以來農(nóng)作物價格漲幅較慢，而種植成本逐年攀升，造成農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)民種莊稼幾乎到了無利可圖的地步，給水費收繳工作造成較大的困難；

（3）灌區(qū)群眾長期形成的灌溉用水習慣較差，大水漫灌現(xiàn)象仍然十分普遍，造成灌水定額偏高，直接地加大水費開支，間接地降低了群眾的澆地積極性；

（4）灌區(qū)內(nèi)井灌、陂塘以及沿秦嶺的南山支流較多，取水點管理存在盲區(qū)，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一些小型便攜式水利設(shè)施先后出現(xiàn)，其使用起來靈活、方便，價格低廉，對石頭河灌區(qū)水灌溉市場也形成了沖擊和影響。面對水資源價格體制改革中的這些難點和問題，灌區(qū)應(yīng)該最主要力爭通過和物價部門爭取，使水價調(diào)整能最大程度市場化，由水管單位自主定價，報上級主管部門備案，盡可能簡化價格體制調(diào)整程序；另一方面國家要重點對斗渠下一級渠系加大投資力度，加大渠道建設(shè)，使末級渠系能直通到農(nóng)戶田間地頭，減少輸水損失，降低農(nóng)民負擔，增強灌區(qū)群眾灌溉積極性，實現(xiàn)灌區(qū)社會效益和經(jīng)濟效益雙贏。

5 結(jié)語

石頭河灌區(qū)作為陜西省省直五大灌區(qū)之一，承擔的區(qū)域灌溉和供水任務(wù)覆蓋面廣，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)多，工作對象直接面對基層群眾，工作開展程度復雜多變。尤其涉及水資源價格這方面，尤為重要和敏感，既要通過價格體現(xiàn)出水資源的商品性和價值性，又要考慮灌區(qū)群眾的承受能力，保證國家對農(nóng)業(yè)水利灌溉和農(nóng)村的公益性，所以在水資源價格體制改革過程中，要兩者兼顧，保證水價合理和農(nóng)村社會穩(wěn)定兩者的高度統(tǒng)一。通過石頭河灌區(qū)水資源價格體制改革的過程來看，基本上實現(xiàn)了水價改革的平穩(wěn)過渡和順利推進，改革得到了很多經(jīng)驗，也發(fā)現(xiàn)了某些難點和問題，這些都對灌區(qū)管理和持續(xù)發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗。由此可見，水價改革對農(nóng)業(yè)灌溉的長遠發(fā)展和灌區(qū)社會綜合效益持續(xù)提高很有必要，是科學發(fā)展觀在灌區(qū)水利工作中的有益嘗試。

[1] 岳利萍，曹明明，郭立宏.關(guān)中地區(qū)水資源價格研究[J].西北大學學報.2003（1）：49-52.

[2] 趙軍校，藺曉明.石頭河灌區(qū)用水戶如何參與管理[J].陜西水利.2005（3）：17-18.

[3] 鎮(zhèn)方棟.淺談農(nóng)業(yè)灌區(qū)水資源定價改革[J].中國農(nóng)村水利水電.2007（10）：153-155.

[4] 屈 強.灌區(qū)水價改革鄒議[J].地下水.2001，（4）；215-216.

（責任編輯：劉征湛）

Determination of continued water permit scale for Stage I project of Fangchenggang Power Plant

ZHEN Zhu-mi

（Guangxi Water and Power Design Institute,Nanning 530023,China）

The valid period of water permits of Stage I project of Fangchenggang Power Plant expired at the end of 2014.According to the actual water demand data of power plant within the period from 2009 to 2014,taking into ac?count its water saving potentiality,the continued water permit scale was evaluated.Based on analysis,a continued water permit of 3.315×106m3was applied,0.885×106m3less than the original 4.2×106m3.This water use level con?forms to requirements of industrial index.

Stage I project of Fangchenggang Power Plant;annual utilization hours of units;water volume;water bal?ance test;water consumption for unit installed capacity;water consumption for unit energy generation;water permit

TV213.4

B

1003-1510（2016）01-0017-04

2015-12-21

孫建秦（1974）-男，陜西眉縣人，陜西省石頭河水庫灌溉管理局經(jīng)濟師，主要從事農(nóng)田灌溉水價管理工作。