綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下的生態(tài)文明立法問(wèn)題研究

崔愛(ài)鵬

(中共河南省委黨校 法學(xué)教研部，河南 鄭州451000)

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綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下的生態(tài)文明立法問(wèn)題研究

崔愛(ài)鵬

(中共河南省委黨校 法學(xué)教研部，河南 鄭州451000)

摘要：“綠色發(fā)展理念”是“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的五大基本理念之一,是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明立法的指導(dǎo)思想.我國(guó)《憲法》還存在關(guān)于生態(tài)文明和生態(tài)安全規(guī)定的缺失，現(xiàn)有生態(tài)文明立法理念有所錯(cuò)位，生態(tài)文明立法體系不健全等方面的缺陷.因此，生態(tài)文明立法應(yīng)樹(shù)立“綠色發(fā)展”的指導(dǎo)思想,適時(shí)修改憲法關(guān)于生態(tài)文明法治的相關(guān)規(guī)定,制定《中華人民共和國(guó)生態(tài)文明促進(jìn)法》,逐步建立科學(xué)的生態(tài)文明法律制度體系,健全生態(tài)法律責(zé)任.參5.

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展理念;生態(tài)文明立法;完善路徑

黨的十八屆三中全會(huì)提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，五中全會(huì)確立綠色發(fā)展的理念.該文就綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下的生態(tài)文明立法問(wèn)題做些粗淺探討.

1我國(guó)生態(tài)文明立法之梳理

1.1我國(guó)生態(tài)文明立法的回顧

我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法起步較早，上世紀(jì)70年代《中華人民共和國(guó)憲法》的修改，就已經(jīng)把環(huán)境保護(hù)寫(xiě)入國(guó)家的根本大法.上世紀(jì)80年代政府就提出環(huán)境保護(hù)是中國(guó)的基本國(guó)策.至此，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法一發(fā)而不可收，全國(guó)人大常委會(huì)制定了環(huán)境保護(hù)法律10 件、資源保護(hù)法律20 件.國(guó)務(wù)院頒布了環(huán)保行政法規(guī)25 件.地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章700 余件，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定環(huán)保規(guī)章數(shù)百件，其中環(huán)境保護(hù)部的部門(mén)規(guī)章69 件.國(guó)家還制定了1 000 余項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn).全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、簽署了《生物多樣性公約》等多邊國(guó)際環(huán)境條約50 余件.最高人民法院和最高人民檢察院還分別作出了關(guān)于懲治環(huán)境犯罪法律適用的司法解釋[1].2014年4月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了重大修訂.我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法繁多而且復(fù)雜，有必要從法律位階的角度進(jìn)行一番梳理.

(1)《憲法》.我國(guó)《憲法》涉及生態(tài)環(huán)環(huán)境保護(hù)的條文如下：第九條第二款：國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物.禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源.第十條第二款：任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地.一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地.第二十二條第二款：國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn).第二十六條 國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害.國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木.

(2)法律.法律包括基本法律和基本法律以外的其他法律.基本法律是由全國(guó)人民代表大會(huì)制定并修改，如《刑法》；基本法律以外的其他法律是指除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定并修改.《刑法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政許可法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中的生態(tài)保護(hù)條款屬于基本法律.生態(tài)保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律如《大氣污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《水污染防治法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《防沙治沙法》、《放射性污染防治法》、《草原法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《水法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)法》、《大氣污染防治法》、《氣象法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《煤炭法》、《水土保持法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《土地管理法(1998年修正)》、《礦產(chǎn)資源法(1996年修正)》、《森林法(1998年修正)》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等.

(3)行政法規(guī).行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定并修改，如《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》、《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》、《氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》、《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》、《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》、《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》、《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等近30件.

(4)部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)、自治條例.部門(mén)規(guī)章由國(guó)務(wù)院各部、委、總局、局、辦、署經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)制定的一種在本部門(mén)管轄范圍內(nèi)有效的低層次法律規(guī)章.地方法規(guī)由省、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定并修改、也有部分城市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以制定行政法規(guī).自治條例由民族自治地方的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定并修改.部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)、自治條例的法律地位是平等的.

截止到目前，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定環(huán)保規(guī)章數(shù)百件，其中環(huán)境保護(hù)部的部門(mén)規(guī)章200余件[2].如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》、《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》、《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》、《消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦法》、《放射性固體廢物貯存和處置許可管理辦法》、《核與輻射安全監(jiān)督檢查人員證件管理辦法》等.

除了上述國(guó)務(wù)院規(guī)章之外，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共2000余件.如河南省人大制定的《河南省減少污染物排放條例(草案)》、《河南省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例(草案)》等，河南省人民政府制定的《河南省環(huán)境污染防治設(shè)施監(jiān)督管理辦法》、《河南省排污費(fèi)征收使用管理辦法》、《河南省污染源限期治理管理辦法》等.

(5)國(guó)際環(huán)境條約.近年來(lái)，我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、簽署了《生物多樣性公約》、《巴塞爾公約修正案》、《京都議定書(shū)》、《生物安全卡特赫拉議定書(shū)》、《關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥國(guó)際貿(mào)易事先知情同意程序(PIC)的鹿特丹公約》、《關(guān)于持久性有機(jī)污染物(POPs)的斯德哥爾摩公約》等多邊環(huán)境公約，同時(shí)還簽署了若干新的雙邊環(huán)境協(xié)定.

1.2我國(guó)生態(tài)文明立法的特點(diǎn)

(1)生態(tài)文明立法體現(xiàn)了我國(guó)的基本國(guó)情.自從1982年中國(guó)《憲法》將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策，我國(guó)陸續(xù)制定和修訂了一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和規(guī)章.這些法律、法規(guī)和規(guī)章充分考慮到了我國(guó)所面臨的巨大生態(tài)壓力，考慮到我國(guó)所處的歷史發(fā)展階段，考慮到我國(guó)巨大的資源匱乏與不足的挑戰(zhàn)，考慮到我國(guó)綠色發(fā)展與不斷提高人民的生活水平的矛盾.經(jīng)過(guò)30多年的立法實(shí)踐，形成了具有中國(guó)特色的生態(tài)文明法律制度體系.比如目前我國(guó)的生態(tài)文明法律體系始終體現(xiàn)著我國(guó)生態(tài)保護(hù)的基本原則：環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理，環(huán)境責(zé)任和環(huán)境民主原則.

(2)生態(tài)文明法律體系框架基本形成，生態(tài)保護(hù)主要領(lǐng)域基本有法可依.我國(guó)生態(tài)文明法律體系主要由《憲法》規(guī)定，相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章組成，這些法律制度構(gòu)成了我國(guó)生態(tài)文明法律體系的框架.體系框架內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理，立法體系基本上做到了事前、事中與事后的有序結(jié)合，如生態(tài)災(zāi)難的事前預(yù)防法律制度，監(jiān)督排污單位和個(gè)人環(huán)境行為的事中行為管制法律制度，防止損害擴(kuò)大、分清責(zé)任和迅速救濟(jì)被害方的事后救濟(jì)法律制度.

在生態(tài)保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域如大氣、土地，海洋、水體，在固體廢物污染防治、噪聲污染防治、核與輻射安全、防沙治沙、野生動(dòng)物保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)等領(lǐng)域，都有相應(yīng)的立法規(guī)定和相應(yīng)的執(zhí)法措施規(guī)定，做到了生態(tài)保護(hù)主要領(lǐng)域基本有法可依.

(3)我國(guó)生態(tài)文明法律體系是開(kāi)放且不斷完善的法律制度體系.我國(guó)生態(tài)文明法律制度體系是隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展和改革開(kāi)放不斷深入而不斷發(fā)展、完善的，這個(gè)制度體系是開(kāi)放、兼容的制度體系.科技技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)社會(huì)實(shí)踐的飛速發(fā)展，使我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)一些現(xiàn)象的認(rèn)知存在一個(gè)逐步深入的過(guò)程.有些生態(tài)法律制度已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，有些根據(jù)發(fā)展變化了的情況需要改變，有些是需要對(duì)新的事物進(jìn)行規(guī)范，生態(tài)文明法律制度的廢、改、立就在所難免，因此這個(gè)制度體系還是不斷完善的體系.

2目前我國(guó)生態(tài)文明立法存在的缺陷

我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)雖然取得了巨大成就，但也僅僅是解決了我國(guó)環(huán)境問(wèn)題對(duì)“有法可依”的需求，立法方面尚有諸多缺陷.

2.1《憲法》關(guān)于生態(tài)文明和生態(tài)安全規(guī)定的缺失

《憲法》在序言中提出的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)是“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義國(guó)家.”這一戰(zhàn)略目標(biāo)雖然推動(dòng)了國(guó)家的快速發(fā)展，但是缺失了“生態(tài)文明建設(shè)”這一非常重要的目標(biāo).盡管《憲法》第26條有“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的規(guī)定，畢竟戰(zhàn)略目標(biāo)的缺失，使得關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和基本制度的制定失去了憲法依據(jù)，成為無(wú)源之水.

對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)中至關(guān)重要的“生態(tài)安全”問(wèn)題，《憲法》規(guī)定更是沒(méi)有涉及.“目前生態(tài)法中缺乏生態(tài)安全保障的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī).在資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的各種法規(guī)中，分別涉及了能源安全、水安全、糧食安全、環(huán)境安全、生態(tài)安全的內(nèi)容，但多從各自相對(duì)狹義的領(lǐng)域界定和規(guī)范，忽略了能源、水、糧食、環(huán)境和生態(tài)之間的相互關(guān)聯(lián)和依存”[3].

2.2生態(tài)文明立法理念的錯(cuò)位

生態(tài)環(huán)境無(wú)私地滿足著人類(lèi)的欲望，但貪婪的人類(lèi)對(duì)其所倚賴的生態(tài)無(wú)休止地索取、掠奪.我們自大地認(rèn)為人類(lèi)是宇宙之精華，萬(wàn)物之靈長(zhǎng)，人類(lèi)才是生態(tài)環(huán)境的主宰，人在與自然、生態(tài)的關(guān)系中，處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)支配地位.這種人類(lèi)中心主義的環(huán)境觀是將人類(lèi)作為世界的中心，是統(tǒng)治者，自然是被統(tǒng)治者，自然界的萬(wàn)事萬(wàn)物其出發(fā)點(diǎn)和歸屬始終都圍繞著人類(lèi)利益展開(kāi).顯而易見(jiàn)的是，人類(lèi)中心主義是對(duì)人類(lèi)權(quán)利的一種張揚(yáng).無(wú)可否認(rèn)的是，在人類(lèi)歷史發(fā)展的早期，的確發(fā)揮了人類(lèi)在認(rèn)識(shí)和改造世界的過(guò)程中“主觀能動(dòng)性”，為全人類(lèi)社會(huì)謀取的物質(zhì)財(cái)富是前所未有之豐富[4].人類(lèi)中心主義的理念實(shí)行粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，“高消耗、高污染、高風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)展模式使環(huán)境保護(hù)重蹈“先污染，后保護(hù)”的覆轍.立法理念的錯(cuò)位表現(xiàn)在環(huán)境法律制度的設(shè)計(jì)上，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是環(huán)境立法重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量，且多為應(yīng)急性立法；二是立法多為事后懲處性立法，事前預(yù)防性相對(duì)較少，且少有對(duì)守法者的積極鼓勵(lì)措施；三是立法多注重政府的行政主導(dǎo)，民眾參與環(huán)保的立法、條款較少，而且政府的行政主導(dǎo)多為行政命令的方式；四是環(huán)保立法多權(quán)力性條款，責(zé)任性、義務(wù)性條款較少，而且環(huán)保服務(wù)性條款欠缺.五是環(huán)境立法上重點(diǎn)解決大中城市的環(huán)境問(wèn)題，小城鎮(zhèn)及農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、農(nóng)藥污染、養(yǎng)殖場(chǎng)污染問(wèn)題等少有涉及.

2.3立法體系的結(jié)構(gòu)不健全

從基本框架的角度來(lái)看，我國(guó)生態(tài)文明法律體系的結(jié)構(gòu)基本具備.但是從立法體系結(jié)構(gòu)的完備性、科學(xué)性來(lái)考察，我國(guó)生態(tài)文明立法體系還存在一些不健全的方面.

縱向方面的問(wèn)題：第一是法律領(lǐng)域存在的立法空白情況.目前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的立法數(shù)量龐大，但一些生態(tài)建設(shè)非常重要的方面卻無(wú)法可依，如大氣顆粒物PM2.5、土壤污染防治、飲用水安全法、地下水水資源管理和水污染防治化學(xué)品污染、生物遺傳與生物安全、臭氧層保護(hù)、核安全、環(huán)境損害賠償?shù)冗€缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制.第二是環(huán)境法律的配套滯后，不少環(huán)境法律的條例、規(guī)章或者標(biāo)準(zhǔn)遲遲不能出臺(tái)，影響了法律的貫徹執(zhí)行.如《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》自1997年3月1日起施行，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》也早在2003年9月1日就已經(jīng)生效，至今仍無(wú)具體的實(shí)施細(xì)則.第三是生態(tài)文明的環(huán)保立法有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象，立法的前瞻性不夠，對(duì)以后可能出現(xiàn)的相似或者性質(zhì)相同的問(wèn)題，不能從更宏觀的角度來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范，如一些地方出臺(tái)的霧霾的治理規(guī)定.

橫向方面的問(wèn)題：第一是不同法律調(diào)整的范圍、規(guī)范的對(duì)象之間存在交叉或者沖突.如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《節(jié)約能源法》、《能源法》、《可再生能源法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律規(guī)范的問(wèn)題存在一定的交叉.第二是橫向配套性制度的缺乏，如與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》配套的環(huán)評(píng)責(zé)任制度的缺失.

3完善我國(guó)生態(tài)文明立法的構(gòu)想

3.1樹(shù)立“綠色發(fā)展”的生態(tài)文明立法指導(dǎo)思想

第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享五大發(fā)展理念.綠色發(fā)展理念是把馬克思主義生態(tài)理論與當(dāng)今時(shí)代發(fā)展特征相結(jié)合，又融匯了東方文明而形成的新發(fā)展理念.建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明和推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，就必須堅(jiān)持綠色發(fā)展的基本理念.綠色發(fā)展理念包括綠色經(jīng)濟(jì)理念、綠色環(huán)境發(fā)展理念、綠色政治生態(tài)理念、綠色文化發(fā)展理念和綠色社會(huì)發(fā)展理念.

綠色發(fā)展理念是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想，也是我國(guó)今后生態(tài)文明立法的指導(dǎo)思想.在今后的生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的立法中，必須認(rèn)真貫徹綠色發(fā)展的理念，把綠色發(fā)展作為最根本的指導(dǎo)思想和最基本的行動(dòng)綱領(lǐng)，讓我國(guó)的生態(tài)文明立法也充滿綠色.

3.2適時(shí)修改憲法關(guān)于生態(tài)文明的相關(guān)規(guī)定

從十八大到十八屆五中全會(huì)，生態(tài)文明建設(shè)都居于重要地位，這意味著生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我們國(guó)家執(zhí)政的基本理念.對(duì)于國(guó)家、社會(huì)如此重要的問(wèn)題，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)在我們的根本大法《憲法》中用法律的形式固定下來(lái).

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》僅僅對(duì)自然資源、珍貴的動(dòng)植物、土地、名勝古跡、珍貴文物和歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定了保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害.對(duì)于事關(guān)國(guó)家社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，事關(guān)人民福祉和民族未來(lái)的生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)定尚付闕如.這其中當(dāng)然存在一個(gè)實(shí)踐推動(dòng)理論向前發(fā)展，認(rèn)識(shí)逐步深化的過(guò)程.建議憲法在適時(shí)修訂或者通過(guò)憲法修正案之時(shí)，增加規(guī)定以下內(nèi)容：一是生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、黨的建設(shè)一起都是我國(guó)著力推進(jìn)的基本國(guó)策；二是生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想是綠色發(fā)展理念.

3.3制定《中華人民共和國(guó)生態(tài)文明促進(jìn)法》

環(huán)境資源法與生態(tài)文明之間存在較大的差異，環(huán)境資源法難以承擔(dān)起推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大任務(wù)，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又迫切需要生態(tài)文明的強(qiáng)力推進(jìn).為實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，必須對(duì)生態(tài)文明進(jìn)行制度建設(shè)，健全生態(tài)文明法治，為生態(tài)文明建設(shè)提供法治保障.因此，筆者建議盡快制定《生態(tài)文明促進(jìn)法》.

《生態(tài)文明促進(jìn)法》的立法依據(jù)是憲法，立法的根本指導(dǎo)思想是綠色發(fā)展理念.《生態(tài)文明促進(jìn)法》的立法定位應(yīng)當(dāng)是宏觀指導(dǎo)法、政策框架法、引導(dǎo)促進(jìn)法和補(bǔ)白創(chuàng)新法[5].《生態(tài)文明促進(jìn)法》的立法原則應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)人與自然和諧共生、推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展、全面節(jié)約和高效利用資源、堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先和自然恢復(fù)為主.《生態(tài)文明促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)確立一系列的重要制度，以引導(dǎo)推動(dòng)生態(tài)文明的健康持續(xù)發(fā)展，如綠色經(jīng)濟(jì)制度、綠色低碳發(fā)展制度、生態(tài)安全預(yù)防與保障制度、資源節(jié)約制度，在責(zé)任方面實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度.

3.4逐步建立科學(xué)的生態(tài)文明法律制度體系

科學(xué)的生態(tài)文明法律體系應(yīng)當(dāng)是層次清晰、內(nèi)容協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的組織體系.所謂層次清晰，就是生態(tài)文明的法律體系，從層次上來(lái)講，依次應(yīng)當(dāng)由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)則等構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體；所謂內(nèi)容協(xié)調(diào)，是指在生態(tài)文明法律制度體系中，一切行為規(guī)范都要服從憲法和法律并與其保持協(xié)調(diào)一致，法規(guī)、規(guī)則、制度等的規(guī)定必須與上位法律的相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)一致，不能與之相抵觸，否則無(wú)效.所謂結(jié)構(gòu)嚴(yán)密是指在涉及生態(tài)文明各個(gè)具體領(lǐng)域和具體環(huán)節(jié)的行為規(guī)范內(nèi)部，要形成從基本法律到與之相配套的系列法規(guī)、實(shí)施細(xì)則或者辦法等的嚴(yán)密結(jié)構(gòu)，在具體問(wèn)題的處理上要有刑事、民事、商事、經(jīng)濟(jì)、行政的手段.

生態(tài)文明法律制度體系應(yīng)符合層次清晰、內(nèi)容協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的立法技術(shù)目標(biāo)要求：首先，國(guó)家應(yīng)當(dāng)組織強(qiáng)大的立法力量，對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)中還屬于法律空白的如大氣顆粒物PM2.5、土壤污染防治等問(wèn)題，查漏補(bǔ)缺，進(jìn)行相關(guān)立法；其次，對(duì)原有的資源環(huán)保法律，進(jìn)行系統(tǒng)地整理.對(duì)于已經(jīng)發(fā)展變化了的與形勢(shì)不相適應(yīng)的法律，及時(shí)廢止.對(duì)于需要修改的法律及時(shí)修改，使之努力達(dá)到內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致；再次，對(duì)缺少具體的實(shí)施細(xì)則、辦法、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)，盡快完善相關(guān)制度，使之達(dá)到結(jié)構(gòu)嚴(yán)密.

3.5健全生態(tài)法律責(zé)任

生態(tài)法律責(zé)任是生態(tài)法治建設(shè)的根本保障，沒(méi)有完善的生態(tài)法律責(zé)任制度，就不可能有完善的生態(tài)法治.

我國(guó)環(huán)境行政責(zé)任制度存在著“罰輕于過(guò)”的情況.首先，環(huán)境保護(hù)法律所規(guī)定的罰款額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)治理污染的成本，排污企業(yè)違法卻有利可圖.其次，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染和破壞，不能迅速地讓違法者停產(chǎn)停業(yè)或者改正其違法行為.再次，行政處罰方法簡(jiǎn)單，不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜要求.對(duì)此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政處罰的主導(dǎo)作用，從制度設(shè)計(jì)上讓違法企業(yè)無(wú)利可圖，對(duì)有違法事實(shí)的，要強(qiáng)制其停產(chǎn)停業(yè)，責(zé)令其限期改正、恢復(fù)，加大行政處罰力度，綜合運(yùn)用多種處罰方法，新《環(huán)保法》就規(guī)定違法按天累計(jì)，增加1天增加罰款1萬(wàn)元，30天就是30萬(wàn)元，罰款無(wú)上限.

我國(guó)對(duì)于環(huán)境污染侵權(quán)的責(zé)任認(rèn)定實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，新《民事訴訟法》和新《環(huán)保法》都將環(huán)境公益訴訟寫(xiě)入法律.目前環(huán)境民事責(zé)任的主要問(wèn)題一是受害人收集證據(jù)的能力受到專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、損害發(fā)現(xiàn)周期長(zhǎng)的限制，舉證困難；二是因果關(guān)系和損害事實(shí)的確定存在困難.對(duì)此，民事法律應(yīng)當(dāng)逐步改變受害人舉證困難的情況，研究切實(shí)可行的辦法，解決生態(tài)民事責(zé)任中因果關(guān)系和損害事實(shí)確定困難的情況.

我國(guó)《刑法》分則第六章第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”規(guī)定了14個(gè)罪名，其中3個(gè)罪名是關(guān)于污染環(huán)境的犯罪，11個(gè)是破壞自然資源的犯罪.刑法的規(guī)定存在嚴(yán)重的缺陷：首先，從總體來(lái)說(shuō)，罪名仍然過(guò)少，遺漏情形較為明顯.其次，絕大多數(shù)罪名是結(jié)果犯，而非危險(xiǎn)犯.當(dāng)危害環(huán)境的行為致使公共財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果時(shí)，才構(gòu)成環(huán)境犯罪.再次，環(huán)境污染犯罪的刑罰幅度偏低.對(duì)此，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充、完善生態(tài)文明犯罪的相關(guān)罪名，增加危險(xiǎn)犯的規(guī)定，科學(xué)設(shè)定生態(tài)犯罪的刑罰.

總之，健全生態(tài)法律責(zé)任就是要充分發(fā)揮環(huán)境行政處罰的主體作用，發(fā)揮生態(tài)民事責(zé)任的補(bǔ)充作用，加大對(duì)環(huán)境犯罪刑事責(zé)任的處置力度，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任制度.

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Biography：CUI Ai-peng, male, born in 1970, master, associate professor, ecological law and criminal law.

收稿日期：2016-04-23

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資助(編號(hào)：15BFX056); 河南省社科規(guī)劃項(xiàng)目資助(編號(hào)：2014BFX029)

作者簡(jiǎn)介：崔愛(ài)鵬(1970-)，男，河南滑縣人，碩士，副教授，研究方向：生態(tài)法學(xué)、刑事法學(xué).

文章編號(hào)：2095-7300(2016)02-051-06

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Research on Ecological Civilization Legislation under the Concept of Green Development

CUI Ai-peng

(Legal Science Research Department, Henan Provincial Party College, Zhengzhou 451000, China)

Abstract：The concept of green development is one of the five basic concepts during the period of the 13th Five-Year Plan, and the guiding ideology for construction and legislation of ecological civilization in our country.However, there exists lack of regulations for ecological civilization and ecological safety in Constitution, dislocation of the concept of present ecological civilization legislation, imperfect of legislation system structure and other problems.So legislation of ecology civilization should be guided under the concept of green development.It is necessary to revise the rules related to ecological civilization in our Construction and formulate People’s Republic of China Ecology Civilization Promotion Law so as to establish relevant legal system and improve legal liability.5refs.

Keywords：concept of green development; legislation of ecological civilization; improve the route