對廣東省科技計劃項目實施動態(tài)監(jiān)測的思考*

談力，李棟亮

（廣東省科學技術(shù)情報研究所，廣東廣州510033）

對廣東省科技計劃項目實施動態(tài)監(jiān)測的思考*

談力，李棟亮

（廣東省科學技術(shù)情報研究所，廣東廣州510033）

加強對項目實施過程的動態(tài)管理，是科技發(fā)達國家保障政府科技項目順利實施的重要舉措，也是國家科技計劃管理改革的重要方向之一。在總結(jié)歸納廣東省科技計劃項目監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析和借鑒國外開展科技項目監(jiān)測的成功經(jīng)驗，提出建設(shè)廣東省科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測體系的若干建議。

科技項目；動態(tài)監(jiān)測；經(jīng)驗借鑒；廣東；啟示

0　引言

長期以來，我國對科技計劃項目的管理缺乏較為完善的過程監(jiān)管制度和體系，造成“重立項，輕管理”的現(xiàn)象普遍存在。開展行之有效的動態(tài)監(jiān)測，是保障科技計劃項目按質(zhì)按量完成、科技創(chuàng)新資源得到有效利用的有利舉措，對提升科技計劃項目管理水平具有舉足輕重的作用，“十二五”時期以來一直是科技計劃管理體制改革的重要方向。廣東作為全面創(chuàng)新改革實驗區(qū)域之一，應(yīng)擔負起先行先試的重任，率先建立科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測體系，為科技體制改革提供新鮮經(jīng)驗。

1　實施科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測的必要性

科研是對未知世界的探索，具有開拓性和創(chuàng)新性，因而也具有很大的不可預(yù)見性。科研工作者只能預(yù)測，但不能確切地知道影響項目效果的各種因素的未來肯定狀態(tài)，導致項目在實施的過程中存在著未知的風險［1］。實施科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測的目的，是要全面地了解項目風險的來源、性質(zhì)和發(fā)生規(guī)律，加強項目實施中的風險防控，最大程度地保障項目的順利完成，這對完善科技計劃管理體系非常必要。

1.1從國家層面來看，實施科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測是落實國家科技計劃管理體制改革精神的重要舉措

目前，我國科技計劃項目管理和評價主要關(guān)注于項目立項與結(jié)題驗收兩個階段，并相應(yīng)制訂了嚴格的管理、評價的程序和制度。在中間環(huán)節(jié)，主要是以書面報告和不定期檢查相結(jié)合的方式開展，間斷性和隨意性較大，系統(tǒng)性和可測度不足，亟需改革?？萍疾坎块L萬鋼同志在“加強科技計劃經(jīng)費監(jiān)管暨科技部2013年科研經(jīng)費巡視檢查啟動會”上指出，“要重點加強過程監(jiān)管，使經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)覆蓋事前、事中、事后全過程”［2］。2014年12月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案》（國發(fā)〔2014〕64號），提出要建立統(tǒng)一的評估和監(jiān)管機制，建立動態(tài)調(diào)整機制［3］。由此可見，加強對科技計劃項目實施過程的監(jiān)管，并適時進行動態(tài)調(diào)整，是國家科技計劃管理體制改革的重要方向之一。加強廣東省科技計劃管理過程監(jiān)控、建立動態(tài)調(diào)整機制是貫徹落實國家有關(guān)科技計劃管理改革精神的重要舉措。

1.2從廣東層面看，實施科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測是完善省級科技計劃管理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

近年來，廣東財政科技投入規(guī)模的不斷加大，投入方式逐漸由分散轉(zhuǎn)向集中，項目的系統(tǒng)集成和復雜程度的越來越高，對科技計劃項目監(jiān)管提出了更高的要求。雖然廣東也在不斷開展科技計劃管理改革，從2014年以來全面實施省級科技業(yè)務(wù)管理陽光再造行動，進一步加強制度建設(shè)和監(jiān)督管理，強化管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，但是在對項目實施過程進行有效跟蹤和動態(tài)調(diào)整的制度設(shè)計方面仍比較欠缺，導致對項目的監(jiān)管功能并未得到充分的發(fā)揮。因此，通過動態(tài)監(jiān)測這種連續(xù)、科學、合理的項目管理模式，能系統(tǒng)跟蹤和管理項目實施和資金使用的情況，及時發(fā)現(xiàn)風險，進行有效的控制，保證財政科技資金的使用效益。同時，通過建立中間環(huán)節(jié)的監(jiān)測評估制度，將立項評審、實施過程評估、結(jié)題驗收有機地聯(lián)系起來，形成完整的管理評價鏈條，使科技計劃項目管理制度體系更加系統(tǒng)、完善、規(guī)范。

2　廣東省科技計劃項目監(jiān)管的現(xiàn)狀

近年來，廣東在科技計劃管理改革上采取了一系列措施，于2014年發(fā)布了《廣東省省級科技業(yè)務(wù)管理陽光再造行動及業(yè)務(wù)調(diào)整優(yōu)化實施方案》（粵科規(guī)財字〔2014〕61號），全面實施省級科技業(yè)務(wù)管理陽光再造行動，不斷創(chuàng)新科技管理理念，健全權(quán)力制衡約束機制，加強制度建設(shè)和監(jiān)督管理，已有一定的成效。2.1在權(quán)力機制上，權(quán)利制衡約束機制逐步健全

廣東省科技廳組建了經(jīng)費監(jiān)督審計專職部門，強化科技計劃項目的過程監(jiān)管、經(jīng)費審計和績效評估等職能，牽頭組織開展過程監(jiān)督、經(jīng)費監(jiān)管、審計整改、結(jié)題驗收、問題項目處理、科研信用管理、績效評價等業(yè)務(wù)。同時，在縱向上充分發(fā)揮地市科技主管部門、高校院所等業(yè)務(wù)主管單位在項目和經(jīng)費管理中的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督作用，賦予其更大的權(quán)力和責任，加強對科技項目的日常監(jiān)管。

2.2在制度建設(shè)上，管理制度體系進一步完善

遵循市場規(guī)律和科研活動規(guī)律，廣東省積極制定科技計劃管理的相關(guān)工作規(guī)程和管理辦法，涵蓋了科技計劃項目管理中經(jīng)費預(yù)算和財務(wù)審計、監(jiān)督檢查和結(jié)題驗收、信用管理和績效評價、科技報告和責任管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在一系列制度文件的約束和保障下，廣東科技計劃項目監(jiān)管體系日益完善。

2.3在理論探索上，已有一定的積累

國際上有關(guān)科技項目監(jiān)測評估的理論方法研究和制度建設(shè)已經(jīng)比較成熟，我國學者也對科技項目的過程監(jiān)管和風險管理進行了研究，提出了相應(yīng)的管理模型和指標體系，并在近幾年研究不斷深入。廣東正在積極探索科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測體系構(gòu)建的理論和方法，并加強對先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗借鑒。

雖然我省在進一步加強科技計劃項目監(jiān)管方面做出了很大的努力和嘗試，但是由于科技計劃監(jiān)管體系在動態(tài)監(jiān)測和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息化管理等方面仍不夠完善，造成監(jiān)管功能未能有效發(fā)揮、監(jiān)管工作不夠系統(tǒng)科學系統(tǒng)、監(jiān)管信息可測度不足、監(jiān)管結(jié)果未能有效利用等亟需解決的問題。

3　國外開展科技項目監(jiān)測的成功經(jīng)驗及啟示

縱觀科技發(fā)達國家科技項目管理的發(fā)展歷程，加強項目評估和監(jiān)管，推進科技項目管理科學化、規(guī)范化、高效性是共同的發(fā)展方向。為確保預(yù)算的順利執(zhí)行和提高經(jīng)費的使用效率，各國大都制定了科學嚴謹?shù)谋O(jiān)督評估制度，目前已基本形成規(guī)范的科技計劃項目監(jiān)管體系，實行從項目規(guī)劃、設(shè)計、招標、施工、到后評價全過程、全方位的動態(tài)監(jiān)管，重點監(jiān)控政府經(jīng)費使用率和項目質(zhì)量。從發(fā)達國家科技項目監(jiān)測的實踐來看，其成功經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下幾點：

3.1重視科技項目實施過程的風險管理

高技術(shù)項目以高投入、高風險、系統(tǒng)復雜為標志，其失敗所帶來的損失比一般項目要大得多。風險管理是科技發(fā)達國家對高技術(shù)項目的過程管理普遍采用的模式。如美國國家航空航天局（NASA）專門委托弗吉尼亞大學風險管理與系統(tǒng)工程研究中心等單位積極開展風險管理理論框架的研究，協(xié)助制定風險管理規(guī)劃，評估各種風險管理方法對NASA承擔的高技術(shù)項目的可行性，并于1998年開始引入持續(xù)風險管理的理論與方法（Continuous Risk Management）、于1999年引入概率風險評估理論與方法（Probabilistic Risk Analysis）、于2001年開始采用一體化定量化風險管理理論（Integrated Quantitative Risk Management），評估管理高技術(shù)項目研發(fā)過程中的風險［4］。

3.2科技項目過程監(jiān)管高度專業(yè)化

科技項目的專業(yè)性、綜合性、跨學科性、前沿性等特征，對監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)化和監(jiān)管手段的專業(yè)化提出了很高的要求。為達到項目實施的預(yù)期目標，發(fā)達國家對科技項目的監(jiān)管往往交由社會化的專業(yè)機構(gòu)來承擔?？萍脊芾聿块T一般會采用招投標的方式，從市場中選擇專業(yè)的項目管理公司，委托其全權(quán)代理項目監(jiān)管事宜，并按市場化的方式運作，對其實施有效的監(jiān)督和管理，這樣既能節(jié)省政府的人力、物力和財力，又能確保達到項目投資的預(yù)期目的。如美國在確定高風險的創(chuàng)新項目時，技術(shù)辦公室負責評估項目的技術(shù)價值以及監(jiān)管項目的運轉(zhuǎn)情況，并根據(jù)項目需要，委托一批水平較高、相對穩(wěn)定的社會咨詢評估機構(gòu)來承擔具體的評估工作，并為科技項目相關(guān)方提供研究與管理全過程操作指南，通過行業(yè)培訓體系等輔助手段，建立科學、專業(yè)的科技項目管理方法體系。

3.3科技項目監(jiān)管已建立完善的法律和制度保障

完善的制度建設(shè)（包括法律、法規(guī)、規(guī)則等）是科技項目順利實施的基本保障。一般而言，發(fā)達國家項目監(jiān)管制度化包括制度構(gòu)建和運作體系兩個相互銜接的部分，既注重宏觀制度的建設(shè)，也著力微觀程序的配套推進，無論是項目信息監(jiān)理還是現(xiàn)場監(jiān)理，都有完善的法律法規(guī)作為支撐。如1993年1月，美國國會通過了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），詳細規(guī)定了政府撥款項目的預(yù)算審核、運行監(jiān)督和事后評估程序，是美國科技項目績效評價工作得以順利開展最重要的法律依據(jù)，使美國的科技監(jiān)管工作有了強有力的立法保障［5］。

3.4科技項目過程監(jiān)管實現(xiàn)信息化

外國普遍使用互聯(lián)網(wǎng)進行項目管理信息的管理和傳遞，完全實現(xiàn)了項目流程管理的信息化，大大提高了項目的管理效率。信息化工具在項目監(jiān)管中的有效利用，能夠大大提高項目進展信息的透明度，有利于項目監(jiān)管機構(gòu)和實施單位及時發(fā)現(xiàn)偏差、糾正錯誤，保證重大項目的順利實施，同時也有利于項目相關(guān)方之間的相互制約以及廣泛接受公眾的監(jiān)督。如美國政府的科技項目管理信息系統(tǒng)已得到普遍應(yīng)用，比較有代表性的科技項目管理信息系統(tǒng)包括聯(lián)邦政府的統(tǒng)一項目管理平臺Grants.gov、國立衛(wèi)生研究院的eRA系統(tǒng)以及國家科學基金會的FastLane系統(tǒng)［6］。日本綜合科學技術(shù)會議建設(shè)了“政府研發(fā)數(shù)據(jù)庫”，將有關(guān)研究經(jīng)費信息錄入，實現(xiàn)數(shù)據(jù)化動態(tài)管理，以便于調(diào)查分析，全面掌握科技經(jīng)費的分配和使用情況。

4　建設(shè)廣東省科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測體系的建議

綜上所述，開展科技項目實施過程動態(tài)監(jiān)管研究和體系建設(shè)具有長遠的戰(zhàn)略意義和重大的現(xiàn)實意義，是各國科技項目管理體系中的重要環(huán)節(jié)。對此，提出建設(shè)廣東省科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測體系的幾點建議：4.1在思想認識方面，強化科技計劃項目實施過程風險管理的理念

項目組組長和參與成員是科技計劃項目實施中的首要責任人，負有完成科技計劃項目目標的主要義務(wù)，首當其沖應(yīng)具有風險管理的意識和能力。項目承擔單位作為科技計劃項目過程管理的第一道防線，應(yīng)增強自身的風險意識和責任意識建設(shè)，積極提高管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強對國家重要信息和戰(zhàn)略需求的及時掌握，對科技計劃項目管理各個環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，主動對項目實施過程開展動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)并處理出現(xiàn)的各種風險事件，保證項目目標的順利完成。

4.2在建設(shè)思路方面，要將風險管理與績效評價相結(jié)合

對科技計劃項目開展動態(tài)監(jiān)測，實際上是要及時跟蹤項目的進展，監(jiān)測項目風險事件的發(fā)生，合理地評估其影響，以及根據(jù)評估結(jié)果對項目執(zhí)行進行適當?shù)母深A(yù)或處理。因此，建議在現(xiàn)有績效評價指標體系的基礎(chǔ)上，運用項目風險管理的思路，結(jié)合廣東省科技計劃項目管理的特點和可操作性，研究提出廣東省科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測的思路和方法。

4.3在制度設(shè)計方面，要做好操作流程和指標體系的建設(shè)

健立和完善規(guī)章制度，形成科學合理的管理流程，是一切管理工作開展的基礎(chǔ)和依據(jù)。一般情況下，對項目實施過程進行風險管理的流程主要包括廣泛采集風險信息、及時跟蹤項目進度、監(jiān)測風險事件發(fā)生、合理評估風險程度、科學處理風險事件等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建議根據(jù)上述流程，設(shè)計科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測的具體操作步驟，并建立系統(tǒng)、客觀、簡明、可操作的評價指標體系，全面、有效地對科技項目實施過程開展監(jiān)控。

4.4在實施保障方面，要做好數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)建設(shè)和管理人才培養(yǎng)

要開展科技計劃項目的動態(tài)監(jiān)測，必須建設(shè)完善的信息來源渠道和服務(wù)人才體系。目前，對科技計劃項目過程管理信息來源渠道較為單一，信息獲取較為被動，建議加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，充分利用科技報告制度和信用管理體系，加強信息采集和共建共享。同時，加強科技計劃項目監(jiān)測評估能力建設(shè)，創(chuàng)新管理手段和方式，充實管理技術(shù)內(nèi)容，加強管理人員能力建設(shè)，提高動態(tài)監(jiān)測的專業(yè)化水平和效率。

4.5在結(jié)果運用方面，要將評估結(jié)果作為科技計劃項目動態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)

實施科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測的目的，是要針對風險識別和評估的結(jié)果，制定風險應(yīng)對措施、應(yīng)對戰(zhàn)略和技術(shù)手段，從而增加項目目標實現(xiàn)機會、減少失敗損失。應(yīng)根據(jù)評估結(jié)果劃分相應(yīng)的預(yù)警等級，并分別制定加強監(jiān)控、調(diào)整研究計劃、終止研究等應(yīng)對措施，并將考核結(jié)果作為日后預(yù)算編制和評價、獎罰項目相關(guān)方的重要依據(jù)。

［1］黃錦成，楊頌陽，陳啟源等.科技計劃項目風險監(jiān)督與控制方法的研究［J］.科技管理研究，2006，26（5）:126-127.

［2］萬鋼.加強科技計劃經(jīng)費監(jiān)管用好國家財政科技投入［N］.科技日報，2013-7-18（03）.

［3］中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)［EB/OL］.（2015-1-12）［2015-12-23］.http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/12/content_9383. htm

［4］朱啟超，匡興華.NASA高技木項目風險管理技術(shù)與方法［J］.世界科技研究與發(fā)展，2004，26（3）：95-102.

［5］財政部預(yù)算司.美國《政府績效與結(jié)果法案》的內(nèi)容及實施情況［EB/OL］.中華人民共和國財政部網(wǎng)站.http://www.mof.gov.cn/pub/ yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200810/t20081007_80367.html.

［6］黃軍英.美國科技項目管理信息系統(tǒng)［J］.全球科技經(jīng)濟瞭望，2015，（1）:6-10.

談力（1985-），女，助理研究員，碩士研究生，研究方向為科技計劃管理、科技政策、科技戰(zhàn)略規(guī)劃；李棟亮（1973-），男，研究員，碩士研究生，研究方向為科技戰(zhàn)略規(guī)劃、科技情報、科技政策。

2013年廣東省軟科學研究計劃項目“廣東省級科技計劃項目動態(tài)監(jiān)測研究”（2013B070205002）；2013年廣東省科技計劃項目“廣東省科技計劃項目管理制度建設(shè)研究”（2013A080500001）