公共體育資源管理中的政府職能

□姜玉紅（內(nèi)蒙古大學(xué)體育教學(xué)部?jī)?nèi)蒙古呼和浩特010021）

公共體育資源管理中的政府職能

□姜玉紅（內(nèi)蒙古大學(xué)體育教學(xué)部?jī)?nèi)蒙古呼和浩特010021）

公共體育資源作為一種具有社會(huì)屬性的公共產(chǎn)品，它是公共體育事業(yè)或者群眾性體育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖W(xué)地進(jìn)行公共體育資源的管理、優(yōu)化公共體育資源的管理配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的體育基本公共體育產(chǎn)品和服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)體育基本公共體育產(chǎn)品和服務(wù)均等化，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。本文對(duì)對(duì)我國當(dāng)前公共體育資源管理的現(xiàn)狀、問題及原因的分析，探索了在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下我國政府在公共體育資源管理中的角色定位和職能轉(zhuǎn)變等若干理論和現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行了探索。?

公共體育資源大眾體育政府角色政府職能

1、公共體育資源內(nèi)涵及分類

長(zhǎng)期以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)人們所要滿足的需要類型進(jìn)行了劃分，按照滿足需要的途徑和手段不同，我們可以將人的需要?jiǎng)澐譃樗饺诵枰凸残枰?。私人需要是指作為個(gè)體的社會(huì)成員的物質(zhì)、精神生活的需要，而公共需要是指作為社會(huì)成員的物質(zhì)、精神生活的需要。一般認(rèn)為，前者應(yīng)通過消費(fèi)私人產(chǎn)品來滿足，而后者需要通過消費(fèi)公共產(chǎn)品來滿足。

1.1、公共體育產(chǎn)品的界定

（1）公共體育產(chǎn)品的內(nèi)涵。

①消費(fèi)上的非排他性

某個(gè)人或集團(tuán)對(duì)公共體育產(chǎn)品消費(fèi)使用的同時(shí)，并不妨害其他個(gè)人或集團(tuán)對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)使用，也不會(huì)減少其他個(gè)人或集團(tuán)消費(fèi)使用該產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。因此，很難將某個(gè)人排除在公共體育產(chǎn)品所帶來的好處之外。

②獲取上的非競(jìng)爭(zhēng)性

在公共體育產(chǎn)品領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于競(jìng)爭(zhēng)的收益。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果將導(dǎo)致低效率和資源浪費(fèi)。

1.2、公共體育資源的內(nèi)涵

公共體育資源是指一個(gè)國家或地區(qū)用于提供公共體育產(chǎn)品和服務(wù)過程中所需要的各種條件和要素的有機(jī)統(tǒng)一體，一般包括人力、物力、財(cái)力等有形資源，還包括各種體育信息、科研、管理制度、政策法規(guī)等無形資源。

1.3、公共體育資源的分類

本文將我國公共體育資源劃分為公共體育的人力資源、公共體育的投資資源和公共體育的場(chǎng)地設(shè)施資源三方面。

2、公共體育資源管理與政府職能的相關(guān)分析

2.1、公共體育資源管理

公共體育資源管理是指對(duì)公共體育資源進(jìn)行有效的配置，通過計(jì)劃、組織、控制等手段，以達(dá)到社會(huì)大眾對(duì)公共體育產(chǎn)品和服務(wù)需求的目的，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。

（1）公共體育資源配置的內(nèi)涵。

公共體育資源優(yōu)化配置指的是如何把公共體育資源配置到公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)中去，產(chǎn)生最佳的效益（經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益），以最大限度地滿足公眾對(duì)體育的需求，具體包括公共體育的人力資源、投資資源和場(chǎng)地設(shè)施資源的優(yōu)化配置。

（2）公共體育資源配置的目標(biāo)。

和諧社會(huì)的構(gòu)建需同時(shí)滿足帕累托效率和嚴(yán)格公平兩個(gè)條件，作為和諧社會(huì)重要組成部分的體育，其資源配置理應(yīng)以帕累托效率和嚴(yán)格公平為目標(biāo)。

2.2、政府的職能

政府職能是國家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和具有的功能。政府職能也會(huì)隨著內(nèi)部及外部因素的變化而變化，因而呈現(xiàn)出一定的動(dòng)態(tài)性?？傮w而言，政府職能是政府依法對(duì)國家社會(huì)生活各領(lǐng)域進(jìn)行管理和服務(wù)所具有的職責(zé)與作用。但由于各國國情不一，政府在管理社會(huì)事務(wù)，特別是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所發(fā)揮的作用也不盡相同，所以不存在完全意義上的標(biāo)準(zhǔn)的政府職能。

十六大提出我國政府主要職能是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共體育產(chǎn)品和服務(wù)”。新時(shí)期我們要遵照《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》的要求，“按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會(huì)管理和公共體育產(chǎn)品和服務(wù)職能”。

2.3、公共體育資源管理和政府職能的關(guān)系

從公共體育產(chǎn)品的供給與政府職能的關(guān)系上講，公共體育產(chǎn)品的內(nèi)涵僅僅是對(duì)其性質(zhì)和范圍做出判斷，并不表明所有的公共體育產(chǎn)品都會(huì)自動(dòng)進(jìn)入政府的供給范圍。這有一個(gè)對(duì)需求的價(jià)值判斷和供給能力的問題，也就是說，能夠進(jìn)入政府供給范圍的公共體育產(chǎn)品必須是市場(chǎng)和第三部門供給無效率，而且價(jià)值較大的產(chǎn)品。政府通過對(duì)進(jìn)入其供給范圍的公共體育資源的管理可以實(shí)現(xiàn)其社會(huì)管理和公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的職能，滿足社會(huì)大眾對(duì)公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的需求。但是我要說的是，公共體育資源的管理并不是讓政府進(jìn)行直接管理，而是政府通過間接管理來實(shí)現(xiàn)其職能。政府不是公共體育資源管理的唯一主體，市場(chǎng)（企業(yè)）、第三部門也可以利用公共體育資源進(jìn)行公共體育產(chǎn)品的生產(chǎn)，并對(duì)公共體育資源進(jìn)行管理。政府通過向他們購買公共產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)社會(huì)大眾對(duì)體育產(chǎn)品和服務(wù)的需求。

3、我國公共體育資源管理的問題

3.1、公共體育人力資源配置的低效率

（1）公共體育產(chǎn)品和服務(wù)人員存量不足。

以社會(huì)體育指導(dǎo)員為例，平均每3023個(gè)大陸人口中有1名社會(huì)體育指導(dǎo)員而1994年的日本每2000人口中就有1名社會(huì)體育指導(dǎo)員，隨著體育人口的不斷增多，社會(huì)體育指導(dǎo)員的缺口將會(huì)越來越大，其供給不足問題將日益嚴(yán)重。

（2）公共體育產(chǎn)品和服務(wù)人員的質(zhì)量低。

以社會(huì)體育指導(dǎo)員為例，根據(jù)2000年的數(shù)據(jù)，社會(huì)體育指導(dǎo)員中，國家級(jí)社會(huì)體育指導(dǎo)員所占比例很小，僅為1.38%，接近80%以上都是二、三級(jí)的社會(huì)體育指導(dǎo)員。

3.2、公共體育投資資源配置的效率低.

（1）投入公共體育事業(yè)的費(fèi)用少，人均經(jīng)費(fèi)過低。

以體育場(chǎng)地建設(shè)投資為例，根據(jù)我國第五次全國體育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)，至2003年底，我國人均投入體育場(chǎng)地建設(shè)資金僅為148.15元，而真正用于公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的人均場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)資金僅為21.02元。

（2）公共體育經(jīng)費(fèi)的有效使用率低。

這主要表現(xiàn)為在現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)的使用和運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，忽略了投入產(chǎn)出比率和邊際成本收益概念，導(dǎo)致資金盲目投入，出現(xiàn)了高投入低產(chǎn)出的現(xiàn)象。

3.3、公共體育場(chǎng)地設(shè)施資源配置的效率低

（1）公共體育場(chǎng)地設(shè)施的供給不足。

根據(jù)第五次全國體育場(chǎng)地普查辦公室提供的數(shù)據(jù)，截止到2003年12月31日，全國共有各類體育場(chǎng)地850080個(gè)，其中，標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)地547178個(gè)，非標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)地302902個(gè)。以2003年底全國總?cè)丝?29227萬人(不含港、澳、臺(tái)地區(qū))計(jì)算，平均每萬人擁有體育場(chǎng)地6.58個(gè)，人均體育場(chǎng)地面積為1.03㎡。而同時(shí)期的美國、日本等發(fā)達(dá)國家平均每萬人擁有200多個(gè)體育場(chǎng)地。與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國體育場(chǎng)地設(shè)施嚴(yán)重不足，且我國現(xiàn)有體育場(chǎng)地質(zhì)量普遍不高，多以籃球場(chǎng)等室外的低檔次的體育場(chǎng)地為主。

（2）公共體育場(chǎng)館設(shè)施的有效利用率低。

相對(duì)于較高的公共體育需求而言，本已相當(dāng)有限的公共體育場(chǎng)館設(shè)施卻遠(yuǎn)沒有得到充分、有效的利用。一方面，公共體育場(chǎng)館的開放率不高。統(tǒng)計(jì)顯示，目前全國體育場(chǎng)地開放率僅為41.2%，以體育系統(tǒng)開放率為最高達(dá)到75%。

3.4、公共體育資源的配置不公平

目前我國公共體育資源配置的非公平性以公共財(cái)政投入的不協(xié)調(diào)和體育場(chǎng)地設(shè)施供給的不均衡最為突出。

（1）公共體育財(cái)政投入的不均衡。

競(jìng)技體育與群眾體育經(jīng)費(fèi)投入的差距過大。以2005年為例，國家為競(jìng)技體育項(xiàng)目投入的經(jīng)費(fèi)大約為4.8億元，在群眾體育上的投入僅為2.7億元，這使得本身發(fā)展就不均衡的群眾體育與競(jìng)技體育的差距越拉越大。

（2）公共體育場(chǎng)地設(shè)施資源配置的不平衡。

從地域分布來看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)無論在體育場(chǎng)地設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模、質(zhì)量還是資金投入上均高于中部和西部地區(qū)，城市又高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村。根據(jù)第五次全國體育場(chǎng)地普查結(jié)果，體育場(chǎng)地?cái)?shù)量最多的是廣東省，有77589個(gè)，占全國體育場(chǎng)地總數(shù)的9.1%，其中標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)地58071個(gè)，非標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)地19518個(gè)。最少的是西藏自治區(qū)，有1057個(gè)，占全國體育場(chǎng)地總數(shù)的0.12%，其中，標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)地721個(gè)，非標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)地336個(gè)。

從城鄉(xiāng)分配來看，以第五次全國體育場(chǎng)地普查結(jié)果為例，在我國現(xiàn)有體育場(chǎng)地(不含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、解放軍系統(tǒng)、武警系統(tǒng)和鐵路系統(tǒng))中，67.17%分布在校園；分布在機(jī)關(guān)企事業(yè)單位樓院內(nèi)的占9.2%；居住小區(qū)和廠礦共8.33%；其他地方的近6.59%，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村僅占8.18%。

4、我國公共體育資源管理中的政府職能轉(zhuǎn)變

4.1、深化建設(shè)服務(wù)型政府的理念

在公共體育資源管理方面，我國應(yīng)該改變過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的體育體制，即舉國體制。建立以公共利益為目標(biāo)，以顧客（公眾）需求為導(dǎo)向，以公共體育產(chǎn)品和服務(wù)城鄉(xiāng)共享為出發(fā)點(diǎn)的新型的體育管理體制。政府體育管理職能轉(zhuǎn)變中的一個(gè)重要問題是政府究竟哪些該管而哪些不該管，即要界定清楚政府的體育管理范圍。在我國的體育事業(yè)發(fā)展歷程中，政府體育行政部門的管理內(nèi)容經(jīng)歷了或正在經(jīng)歷從全面而具體，事無具細(xì)，全盤包辦到管理錯(cuò)位再到現(xiàn)在的管宏觀放微觀、管公共體育產(chǎn)品供給放開非公共體育產(chǎn)品的變革，而這一系列的變革直接引導(dǎo)著政府體育行政部門的職能轉(zhuǎn)變方向和轉(zhuǎn)變重點(diǎn)。對(duì)于準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品可以交由市場(chǎng)、第三部門進(jìn)行生產(chǎn)和提供，政府要為他們提供公共體育產(chǎn)品和服務(wù)和對(duì)他們進(jìn)行必要的監(jiān)管。政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同發(fā)揮作用，提高公共體育資源的配置效率，同時(shí)也能保證公共體育資源配置的公平性，達(dá)到效率與公平兼顧的目的。

4.2、積極推進(jìn)公共體育資源管理的市場(chǎng)化和社會(huì)化

借鑒西方國家公共體育產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化和社會(huì)化的改革經(jīng)驗(yàn)，以及我國在公共體育產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域已進(jìn)行的市場(chǎng)化和社會(huì)化改革的探索，在公共體育產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，通過引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引民間資本參與，引導(dǎo)社會(huì)中介組織承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移出去的部分公共體育產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)，推動(dòng)政府部門、營利部門、社會(huì)中介組織之間合作伙伴關(guān)系的形成，建立多元化的公共體育產(chǎn)品和服務(wù)提供模式。政府組織與非政府、非營利組織的合作，公營部門與私營部門的合作，是提高和改善公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的有效途徑。

4.3、加強(qiáng)農(nóng)村公共體育產(chǎn)品和服務(wù)體系建設(shè)，大力發(fā)展大眾體育

在建設(shè)農(nóng)村公共體育產(chǎn)品和服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共體育產(chǎn)品和服務(wù)均等化，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，財(cái)政支出必須堅(jiān)持以人為本，把更多財(cái)政資金投向農(nóng)村公共體育產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，滿足農(nóng)村居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，讓更廣大的農(nóng)民群眾共享改革和發(fā)展的成果。農(nóng)村金融要繼續(xù)深化改革，不斷改善服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持，逐步形成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定資金來源。調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)村公共體育產(chǎn)品和服務(wù)支出比重，以均等化為目標(biāo)，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的差距。

4.4、建立以民為本、多層次、多元化新型的、科學(xué)的政府績(jī)效管理體系

確立績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，“除了應(yīng)有關(guān)于目標(biāo)的全面進(jìn)展情況，或者關(guān)于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的成就的指標(biāo)之外，重要的是還應(yīng)該有關(guān)于顧客或委托人(AR務(wù)對(duì)象)滿意程度的或者關(guān)于所提供服務(wù)的速度、水平的指標(biāo)?！毙纬梢苑?wù)對(duì)象的滿意程度為政府績(jī)效評(píng)估的根本價(jià)值取向。同時(shí)，必須建立一套評(píng)估主體滿意程度的政府績(jī)效測(cè)評(píng)指標(biāo)體系，如支持率、投訴率、認(rèn)同率、安全感、負(fù)擔(dān)感等。

評(píng)估主體的組成應(yīng)該是多層次、多渠道的，可以成立由政府官員、社會(huì)組織代表、企業(yè)代表、人大、政協(xié)委員代表、專家學(xué)者、社區(qū)居民代表組成的綜合性的政府服務(wù)績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，負(fù)責(zé)指標(biāo)制定、信息收集整理、評(píng)估和鑒定以及綜合協(xié)調(diào)等工作，以確保評(píng)估工作的公正、公平。

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1006-8902-（2016）-12-SY