一組兩會(huì)自治制度下民主法治建設(shè)調(diào)查報(bào)告

趙玉嬌 原 飛

(1.廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530000； 2.廣西民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530000)

黨的十八大以來，全國各地積極推進(jìn)民主法治建設(shè)，農(nóng)村法制化水平得到深化。鑒于民族地區(qū)具有顯著的特殊性，在推進(jìn)民主法治建設(shè)過程中如何與當(dāng)?shù)鼗鶎幼灾沃贫扔行ЫY(jié)合，值得深思。本次調(diào)研選取貴港市民主法治建設(shè)成果好的屯，探討民主法治建設(shè)與當(dāng)?shù)匾唤M兩會(huì)自治制度的融合。

1 一組兩會(huì)屯級自治制度

一組兩會(huì)屯級自治制度是以屯為基本單元開展的自治制度。從組織架構(gòu)上來講，就是黨小組領(lǐng)導(dǎo)下的戶主(代)會(huì)和理事會(huì)自治制度。黨小組設(shè)組長一名，組員兩名，組員由屯內(nèi)黨員協(xié)商推選產(chǎn)生，對一組兩會(huì)起行政領(lǐng)導(dǎo)作用。戶主會(huì)由屯內(nèi)所有戶主組成，主要是根據(jù)黨小組的提議，召開戶主會(huì)議對屯級公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行協(xié)商決議并對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，是一組兩會(huì)中的議事決策機(jī)構(gòu)。理事會(huì)是一組兩會(huì)中的執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)，設(shè)會(huì)長一名，成員若干名，對戶主會(huì)負(fù)責(zé)，向戶主會(huì)報(bào)告工作，負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)理事會(huì)的決議，并接受黨小組和戶主會(huì)的監(jiān)督。

2 調(diào)查情況及調(diào)查方法

2.1 調(diào)研地基本情況

本次調(diào)研以廣西貴港市覃塘區(qū)龍鳳村平田屯、新歸屯、陳歸屯、內(nèi)龍屯4個(gè)具有代表性的屯為樣本。這些樣本都采用一組兩會(huì)自治制度，而且都在短時(shí)間內(nèi)取得了顯著成效，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益環(huán)境效益雙增長。

2.2 樣本選取

在本次走訪調(diào)查中本組調(diào)查人員了解到在覃塘區(qū)屯級自治單位常住人口中老年和留守兒童占到了總?cè)藬?shù)的69.5%。其中屯內(nèi)青壯年以留守婦女為主，負(fù)責(zé)農(nóng)務(wù)勞作和照顧老人孩子，其他青壯年長期外出務(wù)工，對屯內(nèi)事物不甚了解。屯內(nèi)居民文化程度較低，以初、高中文化水平居多，接受過高等教育的人數(shù)不足20%，多為在讀學(xué)生或已遷出屯外居住。

2.3 調(diào)研方法

本次調(diào)研采用個(gè)人訪談、問卷發(fā)放和文獻(xiàn)分析等方法。個(gè)人訪談深入當(dāng)?shù)卮迕窦抑校x取了不同性別、年齡層次、職業(yè)分別進(jìn)行采訪。問卷發(fā)放采取抽樣的方法，選取奇數(shù)生產(chǎn)隊(duì)為問卷發(fā)放對象。本次調(diào)研共發(fā)放、回收問卷50份，有效問卷32份。全部調(diào)查問卷回收后進(jìn)行統(tǒng)一進(jìn)行編碼，并利SPSS 22.0進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。文獻(xiàn)分析法主要是閱讀和整理屯內(nèi)歷史文獻(xiàn)、政務(wù)制度資料、經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿革記錄和糾紛調(diào)解記錄等公共事務(wù)辦理記錄。

3 調(diào)研結(jié)果分析

本次調(diào)研圍繞“一組兩會(huì)制度下民主法治建設(shè)”將調(diào)研內(nèi)容分為問卷對象基本信息、基層民主自治參與情況調(diào)查、政務(wù)公開、監(jiān)督反饋制度和法治制度五個(gè)方面，總計(jì)24小題，并從后四個(gè)層面剖析調(diào)研地民主法治建設(shè)現(xiàn)狀和問題，并提出對應(yīng)策略。

3.1 一組兩會(huì)自治參與情況調(diào)查

在此次調(diào)查中我們將基層民主自治制度作為了調(diào)查的一個(gè)重要內(nèi)容。在該層面的調(diào)查和訪談中筆者著重了解屯內(nèi)居民對一組兩會(huì)制度的認(rèn)知度、參與度和滿意度，調(diào)查結(jié)果顯示被調(diào)查者對該制度了解程度普遍較高，但對于一組兩會(huì)的成員的選舉和換屆規(guī)則，當(dāng)?shù)鼐用裰跎伲苌儆腥四芮逦?、完整、?zhǔn)確地說出相關(guān)規(guī)定。此外，當(dāng)?shù)鼐用駥Υ鍍?nèi)政務(wù)并不熱心，召開一組兩會(huì)時(shí)僅戶主(通常為家中男性長者)參加。其他家庭成員更少參加到協(xié)商中去，尤其是當(dāng)?shù)嘏?如圖1所示)，很少有人參與到戶主會(huì)的協(xié)商過程中去，這從側(cè)面反映了當(dāng)?shù)嘏缘匚坏拖拢狈Ψ沙ＷR(shí)，在權(quán)利意識(shí)方面明顯低于男性。

圖1 一組兩會(huì)自治制度問卷得分統(tǒng)計(jì)表

3.2 政務(wù)公開情況調(diào)查

在一定程度上，政務(wù)公開的效果取決于政務(wù)透明度和公開途徑兩個(gè)維度。調(diào)研依據(jù)這兩個(gè)維度對屯內(nèi)政務(wù)公開情況進(jìn)行了調(diào)查，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：9.4%的居民認(rèn)為一組兩會(huì)政務(wù)公開做到了定期公開，而34.4%的居民則認(rèn)為屯內(nèi)一組兩會(huì)沒有進(jìn)行政務(wù)公開。31.3%的居民認(rèn)為屯內(nèi)公開的信息詳實(shí)有效，另外21.9%的居民責(zé)任為屯內(nèi)公開信息公開含糊不清，實(shí)用性差。針對同一問題的反應(yīng)為何會(huì)出現(xiàn)如此大的差異？筆者結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)公共政務(wù)公開途徑平均值僅為1.56分(滿分為4分)，這有可能就是出現(xiàn)如此反差的主要原因。在本小組入戶訪談過程中發(fā)現(xiàn)在當(dāng)?shù)鼗顒?dòng)中心公開欄貼有一組兩會(huì)成員圖、屯內(nèi)財(cái)務(wù)使用明細(xì)、電費(fèi)表等信息。此外，從當(dāng)?shù)鼐用窨谥形覀兞私獾酵蛢?nèi)財(cái)務(wù)公開途徑極少，在活動(dòng)中心公開欄張貼大字報(bào)是唯一主動(dòng)公開途徑。另一方面的原因是一組兩會(huì)工作人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，更新頻率較低。

3.3 監(jiān)督反饋機(jī)制

如果說基層民主自治制度是一個(gè)有機(jī)體，那么監(jiān)督反饋機(jī)制就是作用于這個(gè)有機(jī)體，保證其良好發(fā)展的外生性力量。但當(dāng)?shù)匾唤M兩會(huì)制度并沒有相應(yīng)的監(jiān)督反饋機(jī)制，促進(jìn)其民主法治建設(shè)健康化。從組織結(jié)構(gòu)上來講，一組兩會(huì)就是黨小組領(lǐng)導(dǎo)下的戶主會(huì)協(xié)議，理事會(huì)執(zhí)行，顯然這一機(jī)制缺乏有效的監(jiān)督反饋機(jī)制，尤其是財(cái)務(wù)監(jiān)督反饋機(jī)制不勝人意，這一點(diǎn)也得到了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的證實(shí)。本次調(diào)研針對選舉制度和財(cái)務(wù)管理制度兩方面的監(jiān)督與反饋問題進(jìn)行了問卷調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示，只有28%的居民認(rèn)為當(dāng)?shù)氐墓藏?cái)務(wù)監(jiān)督效果良好，34.4%的居民認(rèn)為監(jiān)督反饋過程困難，65.6%的居民認(rèn)為反饋效果不理想。由此可見，監(jiān)督反饋機(jī)制的不完善、途徑的欠缺和過程的困難，導(dǎo)致問卷監(jiān)督反饋結(jié)果不理想，當(dāng)?shù)匕傩詹粷M意的現(xiàn)狀。

3.4 法治制度

加強(qiáng)法治宣傳教育是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要措施，是提高國民法治水平的重要途徑，強(qiáng)化依法治理，加強(qiáng)法治教育責(zé)任重大。過去幾年里，覃塘區(qū)加大普法力度，效果顯著。調(diào)查表明，過去幾年里參加過民主法治教育的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的81.3%，且經(jīng)常參加過普法宣傳活動(dòng)的人占46.9%(如圖2)。可見民主法治宣傳在基層自治中越來越被重視，人們參與這些活動(dòng)的熱情也越來越高。此外，我們了解到村民遇到糾紛，一般會(huì)選擇找戶主會(huì)會(huì)長解決，或者雙方大吵或大打一架，只有極少數(shù)的人會(huì)選擇報(bào)警或者提起訴訟。存在這種現(xiàn)象，主要是人們受傳統(tǒng)的觀念的影響，認(rèn)為報(bào)警或者向法院起訴不是光彩的事情，而且在他們的普遍認(rèn)知中，法院起訴費(fèi)用高昂，難以負(fù)荷。過去幾年，覃塘區(qū)開展的普法活動(dòng)很大程度上改變了當(dāng)?shù)鼐用裉幚砑m紛的方式。調(diào)查顯示，當(dāng)遇到法律糾紛時(shí)，40.6%的居民愿意訴諸法律，尋求幫助，50%的居民希望能得到當(dāng)?shù)氐赂咄氐娜诉M(jìn)行調(diào)節(jié)，只有9.4%的居民表示會(huì)武力解決，以暴制暴。

圖2 法制活動(dòng)參與情況

當(dāng)?shù)嘏e辦的普法活動(dòng)在一定程度上惠及了百姓，受到了當(dāng)?shù)匕傩盏臍g迎和支持。統(tǒng)計(jì)顯示，81.3%的居民認(rèn)為這些普法活動(dòng)對自己有幫助，有必要定期舉辦，剩下的18.7%的群眾認(rèn)為開展的普法活動(dòng)對自己沒有幫助，但大家都表示應(yīng)該開展更多的普法活動(dòng)。據(jù)了解，近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，屯內(nèi)居民遇到的法律問題以債權(quán)債務(wù)糾紛，宅基地糾紛，土地承包、流轉(zhuǎn)糾紛居多。此外，屯內(nèi)多數(shù)青壯年常年外出務(wù)工，留守老人和兒童增多，兒童教育問題日漸嚴(yán)峻，未成年人違法犯罪問題也呈現(xiàn)上升趨勢，但尚未得到足夠重視。

圖3 普法活動(dòng)效果統(tǒng)計(jì)

4 民主法治示范村建設(shè)存在的問題

4.1 公民參與度低

在當(dāng)?shù)鼐用裰欣夏耆藬?shù)占大部分比例，且受教育程度較低，文化水平總體不高，所以只有極少數(shù)居民了解并參與到屯內(nèi)一組兩會(huì)成員的選舉中，有一部分居民從未參與過選舉，居民本身法治觀念意識(shí)并不強(qiáng)，與居民自身不珍惜自己的選舉權(quán)利也有一定的關(guān)系，很多人在村委會(huì)選舉中抱有無所謂的態(tài)度，對自己享有的基本權(quán)利也并不是很清楚。從性別差異上講，女性民主法治意識(shí)更為薄弱，許多女性表示從未參與或關(guān)心過一組兩會(huì)自治制度的選舉、換屆和例會(huì)，這一方面是農(nóng)村婦女社會(huì)地位低的緣故，另一方面是對自身權(quán)利不關(guān)注的緣故造成的。從文化水平上講，民主法治意識(shí)與文化水平呈正相關(guān)關(guān)系。文化水平越高，民主法治意識(shí)越強(qiáng)，對村內(nèi)政務(wù)關(guān)注度也越高。

4.2 政務(wù)公開制度不健全

一組兩會(huì)屯級自治制度在政務(wù)公開的內(nèi)容和途徑等方面表現(xiàn)出隨意性和滯后性，致使政務(wù)公開難以有效推進(jìn)。從公開內(nèi)容上講，當(dāng)?shù)卣?wù)內(nèi)容呈現(xiàn)出相當(dāng)大的隨意性。當(dāng)?shù)鼐用裢嘎锻蛢?nèi)政務(wù)公開信息鮮少更新，政務(wù)公開欄中每年除了會(huì)公布兩會(huì)信息外，最常公開的信息就是水電費(fèi)信息、衛(wèi)生費(fèi)信息。一組兩會(huì)對當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)、公益事務(wù)、行政權(quán)力的實(shí)施和監(jiān)督等群眾最關(guān)心的內(nèi)容公布較少，公布內(nèi)容和時(shí)間都具有較大隨意性，實(shí)用性差。從公開途徑上講，政務(wù)公開途徑明顯滯后?，F(xiàn)行主要公開途徑為大字報(bào)，忽略了線上公開。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)民非常多，不少地方實(shí)現(xiàn)了WiFi覆蓋，但當(dāng)?shù)卣?wù)公開并未利用這一有利條件進(jìn)行線上公開。

4.3 缺乏民主監(jiān)督反饋機(jī)制

從組織結(jié)構(gòu)上講，一組兩會(huì)制度缺乏有效的監(jiān)督和反饋機(jī)制，沒有設(shè)立對應(yīng)的監(jiān)督部門，也沒有開設(shè)反饋渠道。從工作流程上講，一組兩會(huì)成員既管理農(nóng)村公共事務(wù)，又管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，如果村務(wù)公開和民主管理落實(shí)不到位，容易造成濫用職務(wù)權(quán)力謀求私利的腐敗。調(diào)查結(jié)果也顯示，當(dāng)?shù)鼐用衿毡榇嬖谟幸环N非訴心理，信“訪”不信“法”，在遭受不公正待遇之后，有50%的人會(huì)更愿意向身邊親朋好友尋求幫助或者任其繼續(xù)發(fā)展，以暴制暴。此外，34.4%的居民認(rèn)為一組兩會(huì)沒有正式的監(jiān)督反饋部門，其他居民表示一組兩會(huì)沒有監(jiān)督反饋機(jī)制，或?qū)⑾Ｍ耐性谏霞壉O(jiān)管部門上。

4.4 民主法治教育效果差

民主法治教育實(shí)用性差，流于形式。據(jù)當(dāng)?shù)鼐用穹磻?yīng)以往開展的民主法治教育往往采用簡單易行的方式，缺乏專業(yè)性、實(shí)用性和趣味性。首先，目前一組兩會(huì)開展的民主法治教育活動(dòng)主要包括派發(fā)書籍、以會(huì)代訓(xùn)、宣傳海報(bào)等傳統(tǒng)手段，由于人們生活習(xí)慣的改變，這些方式的投資回報(bào)率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。其次，以往開展的民主法治教育活動(dòng)內(nèi)容單一貧乏，疏于計(jì)劃、缺乏專業(yè)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致民主法治教育活動(dòng)與新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期的新問題、新矛盾吻合性差。第三，居民學(xué)習(xí)積極性不高。由于法律知識(shí)的枯燥無味，法律條文晦澀難懂，加之文化水平有限，當(dāng)?shù)鼐用穸酁楸粍?dòng)接受知識(shí)，很少有居民主動(dòng)學(xué)習(xí)。因此，不少村民建議應(yīng)開展形式多樣，內(nèi)容豐富的普法活動(dòng)，增加普法活動(dòng)的實(shí)用性。

5 加強(qiáng)民主法治建設(shè)策略

5.1 營造參與型政治文化

參與型政治是指社會(huì)成員對政治體系作為整體以及體系的輸入方面和輸出方面都有強(qiáng)烈而明確的認(rèn)知、情感和價(jià)值取向，并對自己作為體系成員的權(quán)利、能力、責(zé)任及政治行為的效能具有積極地認(rèn)識(shí)和較高的評價(jià)。參與型政治文化培養(yǎng)的是參與型的公民，這樣就有助于提高政治參與度，完善參與機(jī)制，拓寬參與渠道，調(diào)動(dòng)居民政治參與的積極性。根據(jù)民主法治建設(shè)的調(diào)查情況，要調(diào)動(dòng)居民參與的積極性，我們必須從以下兩個(gè)方面努力。第一，摒棄家長制，執(zhí)行“一人一票制”，特別是鼓勵(lì)年輕人參與，給年輕人更多機(jī)會(huì)，充分保證每個(gè)村民都能真正地按照個(gè)人意愿進(jìn)行投票選舉。第二，要尊重女性，提升女性政治地位和社會(huì)地位。屯內(nèi)婦女在基層自治過程中，尤其是在養(yǎng)老和教育發(fā)揮關(guān)鍵支撐作用，應(yīng)給予這些婦女在民主政治上的參與度、參與層次、參與比例、參與渠道上一定優(yōu)待，為其政治束縛松綁。

5.2 健全政務(wù)公開制度

完善的政務(wù)公開制度是監(jiān)督行政權(quán)力和保障公民行使權(quán)力的有效途徑，防止行政主體對權(quán)力的濫用。在政務(wù)公開過程中要特別注意公開內(nèi)容的規(guī)范化和公開途徑的創(chuàng)新應(yīng)用。政務(wù)公開內(nèi)容應(yīng)在明確行政相對人，明確法律責(zé)任的前提下，公布公民最關(guān)心的時(shí)事熱點(diǎn)以及與公民切身利益息息相關(guān)的各項(xiàng)公共事務(wù)，逐步規(guī)范政務(wù)公開制度。在政務(wù)公開過程中要特別注意公開內(nèi)容途徑的創(chuàng)新應(yīng)用，充分整合現(xiàn)有資源，結(jié)合現(xiàn)代人的生活方式和生活習(xí)慣，創(chuàng)新公開途徑，提升政務(wù)公開效果。

5.3 健全監(jiān)督反饋機(jī)制

在一個(gè)尊重法治的社會(huì)，社會(huì)公眾與政府之間應(yīng)該存在監(jiān)督與被監(jiān)督的良性互動(dòng)，而且，政府要在這個(gè)良性互動(dòng)中學(xué)會(huì)從“被動(dòng)接受”到“主動(dòng)作為”完善監(jiān)督反饋機(jī)制，保證監(jiān)督反饋效能。第一，設(shè)立監(jiān)管部門。設(shè)立監(jiān)管部門，增加監(jiān)督者和被監(jiān)督者的監(jiān)督意識(shí)，這是強(qiáng)化監(jiān)督的最基礎(chǔ)性的工作。第二，完善反饋渠道。完善反饋渠道才能將監(jiān)督結(jié)果發(fā)揮成效，使權(quán)力運(yùn)用規(guī)范化。第三，要從嚴(yán)執(zhí)法。對違法、違紀(jì)、違規(guī)問題和不接受監(jiān)的行為，應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理。監(jiān)督反饋機(jī)制應(yīng)貫徹一組兩會(huì)制度的始終，保持政務(wù)、政務(wù)透明，做到監(jiān)管無處不在、無處不透明。只有在這樣的外生力量作用下，農(nóng)村基層民主法治建設(shè)才能持續(xù)地、穩(wěn)定地、健康地發(fā)展壯大。

5.4 增強(qiáng)法制教育效果

民主法治建設(shè)最終還是要落到老百姓民主法治素養(yǎng)上去，因此要千方百計(jì)地提升農(nóng)民民主法治素養(yǎng)，增強(qiáng)普法效果。第一，豐富民主法治教育形式。除了傳統(tǒng)的教育形式，還應(yīng)充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和人民生活習(xí)慣，增加微信、微博等新型形式。第二，加強(qiáng)民主法治教育實(shí)用性。根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)期間出現(xiàn)的新問題、新矛盾及時(shí)制定教育計(jì)劃方案，更新民主法治教育內(nèi)容，解決老百姓最關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。第三，增加民主法治教育趣味性。興趣是打開知識(shí)大門的金鑰匙。如果民主法治教育變得生動(dòng)有趣，受眾的注意力很自然就會(huì)集中，收到理想的學(xué)習(xí)效果。因此，在民主法治教育過程中要將晦澀的條文簡單化、趣味化，方能變被動(dòng)為主動(dòng)。

6 結(jié)語

在民主法治建設(shè)的過程中，如何將依法治國和基層自治有效的結(jié)合起來是現(xiàn)在和將來值得大家思考的一個(gè)問題。在應(yīng)對基層自治中民主法治建設(shè)出現(xiàn)的參與度低、政務(wù)公開制度不健全、監(jiān)督反饋制度不健全、法制教育效果差等問題，要積極營造參與式民主文化，健全政務(wù)公開制度和監(jiān)督反饋制度，增強(qiáng)普法效果，使我國基層民主法治建設(shè)能夠穩(wěn)步推進(jìn)。

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