關(guān)于建立海洋生態(tài)文明制度體系的若干思考

鄭苗壯　劉　巖

(國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京　100860)

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關(guān)于建立海洋生態(tài)文明制度體系的若干思考

鄭苗壯劉巖

(國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京100860)

海洋生態(tài)文明是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價(jià)值觀念的革命性變革，要以尊重和維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，以完善海洋生態(tài)文明制度體系建設(shè)為落腳點(diǎn)。海洋生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系到中華民族生存發(fā)展和偉大復(fù)興，要按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的總體思路，以推進(jìn)海洋生態(tài)文明、建設(shè)美麗海洋為根本指向，牢固樹立保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善海洋生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，加快推進(jìn)海洋生態(tài)文明體制改革，分步驟、分階段建立健全海洋生態(tài)文明制度體系。

系統(tǒng)完整；海洋；生態(tài)文明；制度體系

建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)。黨的十七大首次提出建設(shè)生態(tài)文明的要求，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，并強(qiáng)調(diào)要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。黨的十八屆三中全會(huì)確立了生態(tài)文明制度體系，要把制度建設(shè)擺在突出位置。生態(tài)文明的制度體系建設(shè)是從政治、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等方面規(guī)范和約束人們的行為，協(xié)調(diào)和解決生態(tài)保護(hù)中人與人的關(guān)系，創(chuàng)造性地回答經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境關(guān)系問(wèn)題所取得的最新理論成果，為統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展指明方向。

建設(shè)海洋生態(tài)文明，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，形成適應(yīng)海洋生態(tài)文明理念要求的“硬約束”，以剛性的制度約束人的行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋生態(tài)文明建設(shè)的制度保障。根據(jù)十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的總體思路，以推進(jìn)海洋生態(tài)文明、建設(shè)美麗海洋為根本指向，牢固樹立保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善海洋生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，加快推進(jìn)海洋生態(tài)文明體制改革，有步驟、分階段建立健全海洋生態(tài)文明制度體系。本文擬在分析我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出建立系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)文明制度體系以及相關(guān)戰(zhàn)略措施。

1　海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要意義

我國(guó)一貫高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)。多年來(lái)，大力推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，取得了顯著成績(jī)。但是目前我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)面臨的形勢(shì)嚴(yán)峻，因經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而產(chǎn)生的向海洋要資源、要空間等的需求越來(lái)越高，隨之而來(lái)的各類陸源污染和海洋生態(tài)損害構(gòu)成了現(xiàn)在的主要環(huán)境問(wèn)題和海洋生態(tài)危機(jī)，對(duì)我國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根基產(chǎn)生重大影響，已經(jīng)成為制約國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大矛盾、人民生活質(zhì)量提高的重大障礙、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患[1]。我國(guó)當(dāng)前面臨的海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，有自然的、歷史的原因，但30多年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及其部分海洋領(lǐng)域和沿海地區(qū)的盲目、無(wú)序和過(guò)度開發(fā)是主要原因，而改革不到位，體制不完善、機(jī)制不健全，則是更深層面的制度原因。

我國(guó)已經(jīng)基本建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但還沒(méi)有建立起體現(xiàn)海洋生態(tài)文明理念和原則的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制[2]。比如，市場(chǎng)沒(méi)能很好發(fā)揮在海洋資源配置中的決定性作用，在相當(dāng)程度上、許多領(lǐng)域中，主要還是政府直接配置海洋資源或在政府不合理干預(yù)下配置海洋資源。稅收和價(jià)格機(jī)制還難以有效抑制對(duì)海洋資源及其資源性產(chǎn)品的過(guò)度需求，各級(jí)地方政府對(duì)海域使用的需求繼續(xù)放大，圍填海用海價(jià)格偏低，占用濱海濕地、海域的成本過(guò)低或基本無(wú)成本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)生態(tài)價(jià)值[3]。中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，地方政府承擔(dān)的事權(quán)多于其財(cái)力，迫使其不得不圈海造地融資，導(dǎo)致海洋和生態(tài)空間被過(guò)多占用。以GDP論英雄的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和干部任用辦法，對(duì)造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞的缺乏制約和責(zé)任追究等，一定程度上也助長(zhǎng)了破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為。

目前我國(guó)已經(jīng)建立了不少海洋生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)主要有《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海域使用管理法》、《海島保護(hù)法》和與之相配套的實(shí)施條例和標(biāo)準(zhǔn)等；已確立的有關(guān)主要制度有海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制度、海洋功能區(qū)劃制度、海域有償使用制度、重點(diǎn)海域污染物總量控制制度、海洋工程與海岸工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等[4]。源頭上，沒(méi)有建立起有效防范的制度。海洋資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度還沒(méi)有完整建立，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的產(chǎn)權(quán)主體虛化，不同權(quán)利主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的界定模糊，海洋資源利用效率的低下。過(guò)程中，沒(méi)有建立起嚴(yán)密監(jiān)管的制度。我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的制度不少，但在海洋環(huán)境保護(hù)中居核心地位的陸源污染物排海許可制和陸源污染物排放總量控制制度還很不健全。后果上，沒(méi)有建立起嚴(yán)厲的責(zé)任追究和賠償制度。對(duì)那些不法企業(yè)偷排、超排污染物入海，甚至造成嚴(yán)重海洋生態(tài)災(zāi)難的，未完全追究責(zé)任和履行賠償義務(wù)?？傮w上看，一是我國(guó)海洋生態(tài)文明法律制度不健全、落實(shí)不到位；二是相關(guān)法律制度缺失不系統(tǒng)、不完整。

2　海洋生態(tài)文明制度體系建設(shè)的基本思路

在面臨前所未有的國(guó)際海洋事務(wù)、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)挑戰(zhàn)的背景下，要審視和借鑒過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從建立健全法律法規(guī)、改革體制機(jī)制、完善綜合政策體系等方面入手，構(gòu)建系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)文明制度體系。

在指導(dǎo)原則方面，充分認(rèn)識(shí)海洋事務(wù)和海洋經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段和面臨的新形勢(shì)，在協(xié)調(diào)發(fā)展與海洋環(huán)境關(guān)系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先，利用解決海洋資源環(huán)境問(wèn)題來(lái)倒逼和引領(lǐng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)效益、質(zhì)量的提高，彌補(bǔ)透支海洋環(huán)境紅利造成的損失，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的平衡。

在法律制度方面，以制定《海洋基本法》為基礎(chǔ)，以修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》為契機(jī)，將涉及海洋生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)成熟的制度安排以法制化，同時(shí)加快制定和修訂/修改其他重要的單行法的進(jìn)程。

在管理體制方面，從海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性出發(fā)，按照所有者與管理者分離、陸海統(tǒng)籌、河海一體的原則，堅(jiān)持從分部門管理向統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理轉(zhuǎn)變、政府主導(dǎo)向多元主體參與的良治模式的轉(zhuǎn)變[5]，逐步形成基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理為核心的海洋生態(tài)文明管理體制，完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系，促進(jìn)海洋治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

在關(guān)鍵制度和政策方面，圍繞海洋管理體制創(chuàng)新，綜合運(yùn)用多種政策和手段，優(yōu)化政策組合，特別是發(fā)揮市場(chǎng)在海洋資源管理和海洋環(huán)境保護(hù)中的作用，厘清政府與市場(chǎng)在海洋資源配置中的關(guān)系，構(gòu)建體現(xiàn)生態(tài)文明理念的新型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

3　海洋生態(tài)文明制度體系框架

3.1“源頭嚴(yán)防”的制度體系

源頭嚴(yán)防，是建設(shè)海洋生態(tài)文明、建設(shè)美麗海洋的治本之策。“源頭嚴(yán)防”要從6個(gè)方面加強(qiáng)制度建設(shè)。

(1)健全海洋資源產(chǎn)權(quán)制度

海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是海洋生態(tài)文明制度體系中的基礎(chǔ)性制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容。我國(guó)憲法中規(guī)定，除法律規(guī)定的屬于集體所有的灘涂外，其他的海洋資源歸國(guó)家所有?！逗Ｓ蚴褂梅ā访鞔_指出，海域?qū)儆趪?guó)家所有。海洋資源的所有權(quán)似乎是清晰的。但是長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家所有權(quán)缺乏人格化的代表，在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中是虛化模糊的，表現(xiàn)在其所有權(quán)和使用權(quán)的泛化和管理的淡化上。在產(chǎn)權(quán)不具有排他性的情況下，對(duì)海洋資源的開發(fā)利用和保護(hù)的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系就無(wú)法確定。加強(qiáng)對(duì)灘涂、海域等海洋資源的確權(quán)登記，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)未對(duì)海洋資源進(jìn)行有效的資產(chǎn)化管理，致使海洋資源開發(fā)現(xiàn)狀與海洋資源的可持續(xù)利用出現(xiàn)了尖銳的矛盾。對(duì)海洋資源的無(wú)償使用，使經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)失真。隨著海岸線、灘涂等海洋資源的短缺和海洋生態(tài)環(huán)境的破壞，海洋資源的資產(chǎn)屬性越來(lái)越明顯，市場(chǎng)價(jià)值不斷攀升。海洋資源和海洋生態(tài)空間的未來(lái)價(jià)值，對(duì)國(guó)家生存發(fā)展的意義越來(lái)越重大。建立國(guó)家海洋資源資產(chǎn)管理體制，就要做到所有者和管理者分離，以綜合管理代替分行業(yè)分部門的傳統(tǒng)管理模式。建立以制度為保障、資產(chǎn)為紐帶、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一的海洋資源資產(chǎn)管理機(jī)制，對(duì)海洋資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍和用途統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一，確保海洋資源的可持續(xù)利用和海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[7]。

(2)推進(jìn)海洋資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)

監(jiān)測(cè)預(yù)警體系是優(yōu)化提升海洋資源環(huán)境承載力的基本保障。我國(guó)雖已形成較為完備的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作體系，但針對(duì)海洋資源環(huán)境承載能力的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤能力不足，對(duì)海洋資源環(huán)境承載能力進(jìn)行系統(tǒng)準(zhǔn)確評(píng)估的水平還有待提高。海洋資源環(huán)境承載力是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，受到沿海地區(qū)的人口規(guī)模、海洋和海岸帶開發(fā)程度、海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)模、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和空間布局等多重因素的影響，建立監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制有利于實(shí)時(shí)掌握當(dāng)前的海洋資源環(huán)境承受能力，制定符合當(dāng)前資源環(huán)境形勢(shì)的決策部署和相關(guān)政策，找準(zhǔn)承載力的制約因素和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充強(qiáng)化，避免過(guò)度開發(fā)。

(3)完善海洋主體功能區(qū)規(guī)劃制度

海洋主體功能區(qū)規(guī)劃是科學(xué)開發(fā)海洋國(guó)土空間的行動(dòng)綱領(lǐng)和遠(yuǎn)景藍(lán)圖，是海洋國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，是建設(shè)美麗海洋的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。要根據(jù)陸地國(guó)土空間與海洋國(guó)土空間的統(tǒng)一性，以及海洋系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性進(jìn)行規(guī)劃，促進(jìn)陸地國(guó)土空間與海洋國(guó)土空間協(xié)調(diào)開發(fā)。目前，我國(guó)海洋開發(fā)布局不盡合理，局部開發(fā)過(guò)度與總體開發(fā)不足的矛盾仍將長(zhǎng)期存在，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，沿海地區(qū)間產(chǎn)業(yè)趨同性嚴(yán)重。海洋區(qū)域開發(fā)缺乏統(tǒng)籌安排和宏觀調(diào)控，海洋開發(fā)規(guī)劃與布局缺乏戰(zhàn)略性決策。在充分考慮維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益、海洋資源環(huán)境承載能力、海洋開發(fā)內(nèi)容及開發(fā)現(xiàn)狀，并與陸地國(guó)土空間的主體功能區(qū)相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，加快完善我國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃制度。

(4)落實(shí)海域用途管制

我國(guó)已建立嚴(yán)格的耕地用途管制，但對(duì)海域、濱海灘涂等生態(tài)空間還沒(méi)有完全建立用途管制。海域用途管制最有效、最直接的手段是實(shí)施海域使用規(guī)劃，所有海域都必須按照海域使用規(guī)劃開發(fā)利用。這一點(diǎn)是不以海域權(quán)利人的意愿為轉(zhuǎn)移，應(yīng)由全社會(huì)利益來(lái)確定，是由政府代表全社會(huì)實(shí)行的一項(xiàng)強(qiáng)制性的制度。在我國(guó)近年的海域使用管理過(guò)程中，由于海域使用管理機(jī)制的計(jì)劃性太強(qiáng)而機(jī)動(dòng)性不足，加之國(guó)家遲遲未推出海域使用規(guī)劃，導(dǎo)致部分海域使用不合理。按照海洋與中華民族是命運(yùn)共同體的基本原則，建立覆蓋全部管轄海域的海域使用規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行海域用途管制制度。

(5)建立健全海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系

海洋保護(hù)區(qū)作為一種預(yù)防性的海洋綜合管理工具，是應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染、生物多樣性喪失、資源衰退及生境喪失等海洋生態(tài)系統(tǒng)壓力的重要手段。我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)已取得明顯成效，初步建立了以海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)和海洋公園為主體的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海草床、海島、海灣、入海河口、上升流等典型生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危物種得到有效保護(hù)，對(duì)減緩和控制海洋生態(tài)惡化起到了重要的作用。但是，目前我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系有待進(jìn)一步健全，海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)能力不足，保護(hù)區(qū)面積小，布局有待優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，部分典型生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危海洋物種及棲息地仍受到威脅。建立健全海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，強(qiáng)化海洋保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理和提高海洋保護(hù)區(qū)管理水平，建立海洋保護(hù)區(qū)管理績(jī)效評(píng)估體系，制止保護(hù)區(qū)內(nèi)的不合理的開發(fā)利用。

(6)加快海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)

海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)對(duì)于促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高海洋資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、綜合管理的管控能力和應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)能力，推動(dòng)我國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧、持續(xù)、健康發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義[8]。按照“統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)引領(lǐng)、以人為本、公眾參與、先行先試”原則要求，山東、浙江、福建和廣東省的12個(gè)市、縣(區(qū))成為我國(guó)首批國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)文明示范區(qū)。但是，當(dāng)前我國(guó)海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)尚處于起步階段，海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)推進(jìn)機(jī)制和保障機(jī)制尚未有效建立、地區(qū)間海洋生態(tài)文明建設(shè)水平和質(zhì)量差異較大等突出問(wèn)題。加快海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，發(fā)揮示范區(qū)的創(chuàng)新示范效應(yīng)，提高海洋生態(tài)文明建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

3.2“過(guò)程嚴(yán)管”的制度體系

過(guò)程嚴(yán)管，是建設(shè)海洋生態(tài)文明、建設(shè)美麗海洋的關(guān)鍵?！斑^(guò)程嚴(yán)管”的制度體系要加強(qiáng)5個(gè)方面的制度建設(shè)。

(1)健全海洋資源有償使用制度

我國(guó)海洋資源及其產(chǎn)品的價(jià)格總體上偏低，沒(méi)有體現(xiàn)海洋資源稀缺性特點(diǎn)和開發(fā)中對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的損害，必須加快海洋資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。要將“海洋資源消耗”、“海洋環(huán)境損害”和“生態(tài)效益”納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)正確的行為選擇和價(jià)值取向。要建立有效調(diào)節(jié)海洋資源的比價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，提高圍海洋資源使用價(jià)格，從源頭上緩解海洋資源開發(fā)壓力。深化海洋資源性產(chǎn)品稅及配套稅費(fèi)改革，建立公平合理、調(diào)節(jié)有效的海洋資源稅費(fèi)體系。同時(shí)，要建立健全海洋資源開發(fā)利用的綠色市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，抑制不合理的海洋資源開發(fā)需求。健全海洋資源有償使用制度，引導(dǎo)海洋資源利用產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)海洋資源利用走向科學(xué)、合理、永續(xù)發(fā)展的道路。

(2)建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度

建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度是完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建立生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。國(guó)家高度重視海洋生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工作，制定和采取了一系列政策措施，大大地改善了我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境。但是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)依然不容樂(lè)觀，為防止海洋生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，鼓勵(lì)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)，建立完善的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度已成為我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作亟待解決的任務(wù)之一。采取生態(tài)補(bǔ)償來(lái)進(jìn)行干預(yù)、調(diào)整海洋資源開發(fā)中的各利益相關(guān)者的關(guān)系，使海洋生態(tài)破壞者和海洋生態(tài)保護(hù)的受益者支付相應(yīng)的成本和代價(jià)，對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)者和海洋生態(tài)破壞的受害者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而激勵(lì)海洋生態(tài)保護(hù)行為、抑制海洋生態(tài)破壞行為，保持海洋生態(tài)保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡，最終實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

(3)完善海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度

海洋生態(tài)紅線是指為維護(hù)海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全，將重要海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定為重點(diǎn)管控區(qū)域，實(shí)施嚴(yán)格分類管控的制度安排。渤海海洋生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，海洋生態(tài)已不堪重負(fù)。為加強(qiáng)渤海海洋保護(hù)區(qū)、重要濱海濕地、重要河口、重要旅游區(qū)和重要漁業(yè)海域等區(qū)域的保護(hù)，2012年海洋生態(tài)紅線制度在渤海海域率先實(shí)施。渤海海洋生態(tài)紅線制度的建立是加強(qiáng)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理的重要舉措和創(chuàng)新，對(duì)維護(hù)渤海海洋生態(tài)安全、推動(dòng)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。繼續(xù)完善海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度，充分發(fā)揮渤海生態(tài)保護(hù)紅線示范區(qū)的帶動(dòng)作用，在全海域?qū)嵤┖Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)紅線制度，提高海洋生態(tài)認(rèn)識(shí)水平、自覺(jué)樹立自然生態(tài)倫理觀念、竭盡全力扼守海洋生態(tài)“紅線”，確保海洋生態(tài)安全和人民生活幸福。

(4)落實(shí)入海污染物排放許可證制度和總量控制制度

排污許可證制度作為一項(xiàng)基本的環(huán)境管理制度，在各國(guó)環(huán)境保護(hù)中被廣泛采用，是一種切實(shí)減少污染物排放控制的措施，美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)家都已對(duì)入海污染物排放實(shí)行許可證管理制度。我國(guó)自20世紀(jì)80年代末就提出建立入海污染物排放許可制，但目前只設(shè)定海洋傾廢許可制，對(duì)入海污染物排放還未設(shè)定許可，導(dǎo)致陸源污染物排放失控。入海污染物排放許可制的核心是排污者必須持證排污、按證排污，實(shí)行這一制度，有利于將國(guó)家海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、總量減排責(zé)任、環(huán)保技術(shù)規(guī)范等落到實(shí)處，有利于海洋環(huán)保執(zhí)法部門依法監(jiān)管，有利于整合現(xiàn)在過(guò)于復(fù)雜的海洋環(huán)保制度。要加快立法進(jìn)程，盡快建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要陸源污染物的排污許可制。

總量控制制度是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)基本制度，也是各國(guó)普遍實(shí)施的一項(xiàng)制度。雖然近年來(lái)我國(guó)的入海污染物總量控制制度實(shí)施取得了一定成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但總的來(lái)說(shuō)，入海污染物總量控制制度還有待進(jìn)一步完善。當(dāng)前實(shí)施的入海污染物總量控制主要是通過(guò)行政計(jì)劃的方式分解指標(biāo)進(jìn)行，總量控制類型單一、水平不高、指標(biāo)分配方式缺乏效率，總量指標(biāo)的約束力不強(qiáng)，與現(xiàn)有其他環(huán)境保護(hù)制度存在不協(xié)調(diào)。落實(shí)入海污染物總量控制制度是抓好海洋環(huán)境污染防控工作的根本，要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，建立各有關(guān)部門聯(lián)合監(jiān)管陸源污染物排海的工作機(jī)制。要實(shí)施主要的陸源污染物排?？偭靠刂?，優(yōu)化排污口布局，加強(qiáng)海上傾廢排污管理，實(shí)現(xiàn)逐步改善海洋環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)美麗海洋的目標(biāo)。

(5)建立海洋環(huán)境應(yīng)急管理體系

海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急具有多因性、復(fù)雜性、不確定性和災(zāi)害性。我國(guó)沿海地區(qū)對(duì)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的地位，大量經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)要素和人口向沿海聚攏，東部部分沿海地區(qū)對(duì)海洋環(huán)境污染的應(yīng)對(duì)能力卻是相當(dāng)脆弱和敏感的[6]。當(dāng)前我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境總體上形勢(shì)依然嚴(yán)峻，近岸海域環(huán)境污染狀況沒(méi)有得到改善，局部海域污染嚴(yán)重，海洋環(huán)境污染已經(jīng)成為制約我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素[9]。同時(shí)，我國(guó)環(huán)境海洋突發(fā)事件應(yīng)急管理工作基礎(chǔ)仍比較薄弱，體制、機(jī)制、法制尚不健全，預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力有待提高。建立海洋環(huán)境應(yīng)急管理體系，采取科學(xué)、系統(tǒng)和規(guī)范的方法，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境災(zāi)害的有效應(yīng)對(duì)和處理，使安全風(fēng)險(xiǎn)管理業(yè)務(wù)化、制度化。

3.3“后果嚴(yán)懲”的制度體系

后果嚴(yán)懲是建設(shè)海洋生態(tài)文明、建設(shè)美麗海洋必不可少的重要措施。要重點(diǎn)從2個(gè)方面推進(jìn)“后果嚴(yán)懲”的制度建設(shè)。

(1)建立海洋生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制

“扔下爛攤子走人，新官不理舊政”是當(dāng)下我國(guó)海洋環(huán)境問(wèn)題難以解決的主要原因。特別是海洋生態(tài)損害問(wèn)題，正是因?yàn)闆](méi)有設(shè)立終身問(wèn)責(zé)制，沿海地方政府的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)往往落實(shí)不到位。因此，要把海洋生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系，著力推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變、著力推動(dòng)海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變。要對(duì)違背科學(xué)發(fā)展的行為實(shí)行責(zé)任追究，對(duì)拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，對(duì)造成海洋資源嚴(yán)重浪費(fèi)的和海洋生態(tài)嚴(yán)重破壞的，要從嚴(yán)追究責(zé)任。對(duì)造成重大責(zé)任事故的，要追究刑事責(zé)任。建立海洋生態(tài)環(huán)境損害終身問(wèn)責(zé)制，探索編制海洋自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

(2)健全海洋環(huán)境損害賠償制度

當(dāng)前，我國(guó)正面臨海洋資源約束趨緊、海洋環(huán)境污染嚴(yán)重、海洋生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，海洋環(huán)境保護(hù)工作面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)中對(duì)造成海洋生態(tài)環(huán)境損害的處罰數(shù)額太小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)海洋生態(tài)環(huán)境損害程度和治理成本，更難以彌補(bǔ)對(duì)人民群眾健康造成的長(zhǎng)期危害。要對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，讓違法者掏出足額的真金白銀，有利于強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境責(zé)任心，增強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，扭轉(zhuǎn)“違法成本低，守法成本高”的不正?，F(xiàn)象。健全海洋環(huán)境損害賠償制度，確保海洋環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任的“三重落實(shí)”，是保障保護(hù)海洋環(huán)境，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的必然要求，同時(shí)也是制裁環(huán)境違法行為的現(xiàn)實(shí)需求。

4　海洋生態(tài)文明制度體系建設(shè)的戰(zhàn)略措施

4.1加強(qiáng)海洋生態(tài)文明的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃

海洋生態(tài)文明建設(shè)要把海洋生態(tài)文明理念融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)的全過(guò)程，建立與海洋生態(tài)文明相適應(yīng)的增長(zhǎng)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)模式和制度體系，需要建立海洋生態(tài)文明建設(shè)的高層協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一部署，全面推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，要搞好海洋生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、頂層推進(jìn)和頂層監(jiān)督。

一是在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)設(shè)海洋生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組。負(fù)責(zé)海洋生態(tài)文明體制改革總體設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，專門研究海洋生態(tài)文明建設(shè)的重大問(wèn)題，綜合協(xié)調(diào)各方力量，統(tǒng)籌國(guó)家發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、緩解海洋環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻局面，明確海洋生態(tài)文明體制改革的時(shí)間表和路線圖。二是加快實(shí)施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的大部制海洋綜合管理，建立基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋生態(tài)文明制度。按照海洋生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性和完整性，將現(xiàn)有的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理職能統(tǒng)一，樹立海洋生態(tài)系統(tǒng)管理和海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的科學(xué)理念，減少人為“條塊分割”管理和各涉海部門之間的利益糾葛的影響，提高海洋環(huán)境保護(hù)的力度和效率。三是盡快制定國(guó)家海洋生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃。從全局出發(fā)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，以生態(tài)文明建設(shè)“四個(gè)融入”的戰(zhàn)略布局為指導(dǎo)，以海洋資源環(huán)境為基礎(chǔ)，做好海洋生態(tài)文明建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃和重大專項(xiàng)規(guī)劃，著力推進(jìn)國(guó)家及沿海地區(qū)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，構(gòu)建海洋資源集約節(jié)約和海洋環(huán)境保護(hù)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭扭轉(zhuǎn)海洋生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，保障海洋生態(tài)文明建設(shè)的順利實(shí)施。

4.2完善海洋生態(tài)文明制度的法律體系

海洋生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要全面、系統(tǒng)、完整的法律體系提供支撐。建立完善的海洋生態(tài)文明制度的法律體系，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，全方位、多角度、立體化推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)。加快制定海洋基本法，把黨的海洋生態(tài)文明政策和國(guó)家戰(zhàn)略法律化，作為母法對(duì)其他海洋生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)及其配套立法進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)，逐步完善和發(fā)展現(xiàn)有的海洋資源環(huán)境的法律制度和立法。在海洋生態(tài)文明建設(shè)總目標(biāo)下，充分發(fā)揮市場(chǎng)在海洋資源配置中起決定性作用，加快“源頭、過(guò)程、后果”的全過(guò)程的制度建設(shè)，按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，構(gòu)建海洋生態(tài)文明制度體系框架，以制度建設(shè)推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)。

4.3加快推進(jìn)海洋生態(tài)文明體制改革試點(diǎn)

走向海洋生態(tài)文明的新時(shí)代、建設(shè)美麗海洋，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”目標(biāo)的重要保障。然而，現(xiàn)行海洋生態(tài)文明制度難以對(duì)海洋生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行科學(xué)合理的整體部署和設(shè)計(jì)，難以形成海洋生態(tài)文明的建設(shè)合力，迫切需要進(jìn)行海洋生態(tài)文明體制改革試點(diǎn)，帶動(dòng)和引領(lǐng)海洋生態(tài)文明建設(shè)。

在海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，圍繞“美麗海洋”穩(wěn)步開展海洋生態(tài)文明體制改革試點(diǎn)。綜合海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、模式，評(píng)估建設(shè)成效，拓展海洋生態(tài)文明體制改革的思路。加強(qiáng)海洋生態(tài)文明的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，引導(dǎo)沿海地區(qū)正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，推動(dòng)各示范區(qū)充分發(fā)揮本地區(qū)海洋資源、環(huán)境和區(qū)位特點(diǎn)，突出地方特色，探索經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展模式，促進(jìn)國(guó)家和沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加速轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)人與海洋、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧共生。

[1]陳建華.對(duì)海洋生態(tài)文明建設(shè)的思考[J].海洋開發(fā)與管理，2009，26(4)：40-42.

[2]劉賜貴.加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè) 促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展.海洋開發(fā)與管理，2012，(6)：16-18.

[3]馬彩華，趙志遠(yuǎn)，游奎.略論海洋生態(tài)文明建設(shè)與公眾參與[J].中國(guó)軟科學(xué)(增刊)，2010，172-177.

[4]劉家沂.生態(tài)文明與海洋生態(tài)安全的戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)[J].太平洋學(xué)報(bào)，2009，(10)：68-74.

[5]劉鵬崇.生態(tài)文明和中國(guó)環(huán)境資源保護(hù)多元體系的構(gòu)建[J].中國(guó)發(fā)展，2014，14(2)：17-20.

[6]瞿群臻.上海建立海洋生態(tài)文明示范區(qū)的思考與建議[J].中國(guó)發(fā)展，2014，14(3)：93-95.

[7]戴桂林，王雪.我國(guó)海洋資源產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題探索[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2005，(1)：15-18.

[8]全永波.論我國(guó)海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急管理[J].海洋開發(fā)與管理，2008，(1)：120-127.

[9]李曉明.堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌 打造海洋生態(tài)環(huán)境[J].海洋開發(fā)與管理，2011，(4)：23-25.

Discussion on Establishing Institutional Framework of Marine Eco-Civilization

ZHENG MiaozhuangLIU Yan

(Chinese Institute for Marine Affairs，State Oceanic Administration，Beijing 100860，China)

Marine eco-civilization construction related to the survival and development and the great rejuvenation of the Chinese National，according to the general idea of preventing source，strict controlling the process，and severe punishing the consequence，to promote marine ecological civilization，and build a beautiful sea as a fundamental point，to firmly establish the protection of the marine environment is to protect productivity，improve the marine environment is the development of the concept of productivity，accelerate the reform of marine eco-civilization，step by step，establish a sound institutional system in stages marine eco-civilization.

Systematic and comprehensive；Marine；Eco-civilization；Institutional framework

鄭苗壯，國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員，博士，研究方向?yàn)楹Ｑ笳吲c管理

X21

A

1673-288X(2016)05-0076-05

項(xiàng)目資助：國(guó)家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目：維護(hù)海洋權(quán)益與建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略研究(13&ZD051)

引用文獻(xiàn)格式：鄭苗壯等.關(guān)于建立海洋生態(tài)文明制度體系的若干思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：76-80.