試論建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的錯位問題

張全東

(福建省龍巖市環(huán)境科學(xué)研究所，龍巖　364000)

?

試論建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的錯位問題

張全東

(福建省龍巖市環(huán)境科學(xué)研究所，龍巖364000)

環(huán)境影響評價制度的效力如何與建設(shè)單位的重視程度直接相關(guān)，與環(huán)境影響評價文件的審批機關(guān)和編制機構(gòu)也存在一定的關(guān)系。從實際運行情況看，這幾個單位與機構(gòu)在體現(xiàn)環(huán)境影響評價終極目的上都出現(xiàn)了不同程度的錯位。本文分析了與環(huán)境影響評價相關(guān)的機構(gòu)、部門錯位產(chǎn)生的根源與危害，并提出了改進(jìn)的對策措施。

建設(shè)單位；環(huán)境影響評價；錯位

《環(huán)境影響評價法》確定，建設(shè)項目環(huán)境影響評價的主體是建設(shè)單位，其它與之相關(guān)的機構(gòu)有環(huán)保行政主管部門(以下簡稱“審批機關(guān)”)、為建設(shè)項目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)(以下簡稱“評價機構(gòu)”)、相關(guān)的單位、專家與公眾，但需要承擔(dān)法律責(zé)任的只是建設(shè)單位、審批機關(guān)和評價機構(gòu)。在法律文本中，對于與環(huán)境影響評價相關(guān)的單位與機構(gòu)，有些職責(zé)沒有提出，即使提出了又不夠明確，再加上環(huán)評市場無序競爭且管理又不到位的因素，導(dǎo)致了環(huán)境影響評價制度實施中的一些錯位，而這些錯位也在一定程度上降低了環(huán)境影響評價的效力。

1　審批機關(guān)的錯位

對于建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的質(zhì)量，審批機關(guān)的相關(guān)工作人員不僅重視，而且還花費了大量的時間與精力投入于質(zhì)量的審查，因為，如果將不符合質(zhì)量要求的環(huán)境影響評價文件審批通過，那么，就有可能涉及不盡審查職責(zé)，最終以玩忽職守的違法行為論處。

《環(huán)境影響評價法》賦予審批機關(guān)工作人員審查環(huán)境影響評價文件的職責(zé)，也就意味著，在審批機關(guān)的審批人員具有環(huán)境影響評價文件質(zhì)量的判別權(quán)。這里至少有兩個問題會讓人思考，一是審批機關(guān)的審批人員應(yīng)不應(yīng)該具有這樣的判別權(quán)，二是這個判別權(quán)限有多大。

環(huán)境影響評價文件中的環(huán)境影響報告書或者報告表，應(yīng)當(dāng)由具有環(huán)境影響評價資質(zhì)的機構(gòu)編制，這是法律的要求，也是法律賦予評價機構(gòu)的權(quán)益。評價機構(gòu)中的環(huán)評工程師是經(jīng)過國家職業(yè)考試通過的，并取得某個行業(yè)的培訓(xùn)進(jìn)行登記注冊的，不管他們經(jīng)驗豐富與否，這樣的經(jīng)歷讓他們?nèi)〉昧藦氖颅h(huán)境影響報告書和報告表的編制資格，而沒有獲得環(huán)評工程師職業(yè)資格證書和相關(guān)類別登記證書的人員是不具備這種資格的。審批機關(guān)的工作人員絕大多數(shù)沒有取得這樣的證書，讓他們?nèi)彶榄h(huán)境影響評價文件的編制質(zhì)量是不是要求過高？這樣，就有可能出現(xiàn)審批人員根據(jù)自己的學(xué)識、經(jīng)驗和認(rèn)知來行審查之事，他們的意見可能超出技術(shù)導(dǎo)則和規(guī)范的要求，由此也會產(chǎn)生一些負(fù)面的問題，如審批人員權(quán)力過大、環(huán)評人員重審批人員意見而輕職業(yè)技術(shù)規(guī)范等。因此，把全面審查環(huán)境影響評價文件作為審批人員的職責(zé)是一種錯位。

當(dāng)然，不審即批同樣是不負(fù)責(zé)任，環(huán)境影響評價文件要審查，但審查的內(nèi)容是什么應(yīng)該明確而具體。在審查環(huán)境影響評價文件的過程中，只有這些內(nèi)容都具備了，審批人員也就盡到審查之職。

2　評價機構(gòu)的錯位

建設(shè)項目可行性研究報告一直以來就是環(huán)境影響評價文件最主要的編制依據(jù)。在早期的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ/T2.1--93)中，列出的環(huán)境影響報告書的編制依據(jù)只有四項，即：項目建議書；評價大綱及其審查意見；評價委托書(合同)或任務(wù)書；建設(shè)項目可行性研究報告。這四項依據(jù)，其實只有三項，因為建設(shè)項目可行性研究報告已包含項目建議書的內(nèi)容，是項目建議書的深化和細(xì)化，而評價大綱后因簡化審批手續(xù)被取消了，因此，實質(zhì)性的編制依據(jù)只有建設(shè)項目的可行性研究報告。新修訂的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ/T2.1--2011)對環(huán)境影響報告書的編制依據(jù)作了改動，調(diào)整為：相關(guān)法律法規(guī)、相關(guān)政策及規(guī)劃、相關(guān)導(dǎo)則及技術(shù)規(guī)范、有關(guān)技術(shù)文件和工作文件，以及環(huán)境影響報告書編制中引用的資料等。將建設(shè)項目可行性研究報告歸隱于有關(guān)技術(shù)文件和工作文件之列，這樣的調(diào)整會讓相關(guān)人員產(chǎn)生一種感覺，那就是建設(shè)項目可行性研究報告的作為環(huán)境影響報告書編制依據(jù)的重要性在減弱。事實也是如此。

建設(shè)單位需對建設(shè)項目的污染源強等以及相關(guān)的環(huán)保措施負(fù)責(zé)，而評價單位則應(yīng)在技術(shù)規(guī)范要求下通過物料平衡、水平衡、特征污染物的平衡分析，以及相關(guān)環(huán)保措施的分析，判別污染源強的可靠性和措施的有效性。

其實，環(huán)境影響報告書的編制人員都會有相同的體會，規(guī)范的可行性研究報告，是環(huán)境影響報告書編制順利與完善的基礎(chǔ)，而內(nèi)容不全或不夠詳細(xì)的可行性研究報告，則會使環(huán)境影響報告書的編制出現(xiàn)困難，甚至受阻。環(huán)境影響評價最需要的內(nèi)容，如污染物的產(chǎn)生與排放量、污染源的高程等，往往又是項目可行性研究報告的薄弱環(huán)節(jié)?？墒?，由于評價機構(gòu)出于對項目的爭取，若強調(diào)建設(shè)單位須提供符合要求的項目可行性研究報告，則有可能失去評價的機會。于是，一些評價單位又間接地?fù)?dān)負(fù)起了部分可行性研究報告的內(nèi)容編制。雖然不是去補充、完善項目的可行性研究報告，只是通過查尋同類企業(yè)的環(huán)境影響報告書，把可行性研究報告書中應(yīng)有卻沒有的內(nèi)容在所承接項目的環(huán)境影響報告書中體現(xiàn)出來。環(huán)境影響評價人員大多對工程不甚了解，如此照搬不僅容易出錯(因為，有些報告也是類比其它報告的數(shù)據(jù))，還少了對可行性研究報告相關(guān)數(shù)據(jù)與措施核查、分析的環(huán)節(jié)。同時，還混淆了建設(shè)單位與評價機構(gòu)的責(zé)任。但最大的問題在于弱化了建設(shè)單位的環(huán)保意識以及對環(huán)保措施的提前籌劃。

再有，評價單位為了爭取到環(huán)評項目，對建設(shè)單位承諾可以代行項目審批申請之職，有的甚至提出包通過審批，以此作為爭取項目的優(yōu)勢或資源。這嚴(yán)重偏離了環(huán)境影響評價的職責(zé)，并攪亂了環(huán)評市場的秩序。

3　建設(shè)單位的錯位

建設(shè)單位在執(zhí)行環(huán)境影響評價政策時，最應(yīng)該考慮的是能否得到項目建設(shè)過程中污染防治和環(huán)境保護(hù)的有效幫助。因此，在選擇環(huán)評機構(gòu)時，需考查其實力，至少有兩點需要了解，一是他們對于擬建項目或相類似的項目是否有環(huán)評的業(yè)績與經(jīng)驗；二是對項目以及相應(yīng)的行業(yè)是否熟悉，是否有能力發(fā)現(xiàn)企業(yè)在建設(shè)項目可行性研究期間在環(huán)境保護(hù)，甚至于工藝設(shè)備方面存在的不足與問題，并提出有針對性的對策建議。然而，在現(xiàn)階段，大多數(shù)的建設(shè)單位在開展環(huán)境影響評價時最關(guān)注或只關(guān)注環(huán)評經(jīng)費，以報價最少的機構(gòu)作為首選，而不在乎環(huán)境影響報告書的質(zhì)量和技術(shù)含量。

另一方面，就是把精力和工作放在爭取環(huán)保行政部門的盡快審批之上。建設(shè)單位不大在意環(huán)保措施的可行性與必須達(dá)到的效果，未能做到環(huán)保設(shè)施與主體同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用，這也是不少項目生產(chǎn)多年了還遲遲未開展竣工環(huán)保驗收的原因之一。

4　對策建議

(1)對現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》進(jìn)行修訂，明確環(huán)境保護(hù)行政主管部門在審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件時的審查職責(zé)，而不是泛泛地要求審查環(huán)境影響評價文件的整體質(zhì)量。建議審查內(nèi)容包含如下幾方面：環(huán)境影響評價文件的形式是否符合《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》；評價機構(gòu)與評價人員是否具備相應(yīng)的資質(zhì)；建設(shè)項目執(zhí)行的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)；污染物排放總量是否符合要求；選址是否符合土地利用及相關(guān)規(guī)劃等。只要這些內(nèi)容具備了，就可視為已盡審查職責(zé)。

(2)提高行政效率，維護(hù)建設(shè)單位的合法權(quán)益。對于環(huán)境影響評價文件存在的問題應(yīng)盡早地一次性告知，在法律規(guī)定的時限內(nèi)審批環(huán)境影響評價文件。另一方面，在《環(huán)境影響評價法》中應(yīng)補充超時不批的行政責(zé)任，并給出建設(shè)單位維權(quán)的法律途徑。

(3)環(huán)境影響評價的內(nèi)容在不斷地增加，審核之嚴(yán)也是有增無減，而對大多數(shù)的建設(shè)項目卻降低了可行性研究報告的要求，這種反差是環(huán)境影響評價的困窘之處，也是環(huán)境影響評價制度的困窘之處。環(huán)境影響評價文件工程分析中關(guān)于污染源強與防治措施的內(nèi)容如果不是來源于建設(shè)項目的可行性研究報告，應(yīng)注明數(shù)據(jù)與資料的出處，并說明引用或類比的適用性與可靠性。這是沒有辦法的辦法。因為，削弱可行性研究報告的規(guī)范性與完整性，實質(zhì)上也在一定程度上削弱了建設(shè)單位本來就不強的環(huán)保意識與預(yù)防思想，從而減弱了環(huán)境影響評價的效力。

(4)評價機構(gòu)需對建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的質(zhì)量負(fù)責(zé)，這無須討論。但建設(shè)單位同樣要對環(huán)境影響評價文件質(zhì)量負(fù)責(zé)。因為，建設(shè)單位既是環(huán)境影響評價文件編制的組織者，又是基礎(chǔ)資料的提供者。建設(shè)項目環(huán)境問題的產(chǎn)生，建設(shè)單位首擔(dān)其責(zé)，如果其間有因評價機構(gòu)的原因，可通過中介組織管理的相關(guān)規(guī)定及合同條款再延伸至評價機構(gòu)，而涉及到違反法律、法規(guī)的，則由環(huán)境保護(hù)等相關(guān)部門依法依規(guī)進(jìn)行處罰。這可促使建設(shè)單位去選擇水平高、能力強的評價機構(gòu)，而不是只以經(jīng)費或人情為選擇依據(jù)，有利于環(huán)評市場的有序與良性發(fā)展。

(5)對環(huán)境影響評價文件的審批，并不意味著建設(shè)項目的環(huán)境保護(hù)措施就已完善，或是有了此“通行證”，想怎樣做就可怎么做了。應(yīng)當(dāng)加強建設(shè)項目的事中、事后的建設(shè)與管理。作為建設(shè)單位，應(yīng)明確在項目建設(shè)的不同時期，在環(huán)境保護(hù)方面需要做什么，做到什么程度。作為管理部門，應(yīng)在各時間節(jié)點檢查、督促建設(shè)單位開展環(huán)保設(shè)施的設(shè)計、施工與運行情況。

5　結(jié)　語

以上研究表明，環(huán)境影響評價制度的效力如何與建設(shè)單位的重視程度直接相關(guān)，與環(huán)境影響評價文件的審批機關(guān)和編制機構(gòu)也存在一定的關(guān)系。從實際運行情況看，這些相關(guān)單位與機構(gòu)在體現(xiàn)環(huán)境影響評價終極目的上都出現(xiàn)了不同程度的錯位。本文分析了與環(huán)境影響評價相關(guān)的機構(gòu)、部門錯位產(chǎn)生的根源與危害，提出了相關(guān)改進(jìn)對策與措施。

總而言之，在環(huán)境影響評價制度的執(zhí)行中，分清職責(zé)是很重要的。建設(shè)項目污染防治與環(huán)境保護(hù)的主體是建設(shè)單位，這一點是必須明確的。在項目的可行性研究階段，建設(shè)單位就應(yīng)對擬建項目的污染物產(chǎn)生情況有所了解，并籌劃相應(yīng)的環(huán)保措施。環(huán)境影響評價文件只是從保護(hù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的角度出發(fā)，對建設(shè)項目污染產(chǎn)生、排放情況及環(huán)保措施進(jìn)行論證，從而提出是否采取更有效措施的意見、建議。而對建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的審批，只是同意項目建設(shè)，并不意味著是肯定建設(shè)單位擬采取的環(huán)保措施充分可靠，更不意味如果采取了這些措施，環(huán)境污染事件就不可能出現(xiàn)。

[1]馮愛輝.建設(shè)項目中配套道路工程聲環(huán)境評價標(biāo)準(zhǔn)適用問題探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：164-166.

[2]楊常青，宣昊.淺談我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀與問題及對策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：176-178.

[3]劉輝.以焦化項目為例探討污染型建設(shè)項目地下水環(huán)境影響評價方法 [J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(3)：79-81.

[4]王麗.我國建設(shè)項目環(huán)境影響評價中公眾參與的問題研究與探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(2)：74-77.

[5]夏旭彬，康慶，張旭東，等.關(guān)于環(huán)境監(jiān)測一體化管理平臺構(gòu)建研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(2)：78-80.

[6]池毓銠，游榮仙.淺談建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收監(jiān)測報告編寫的注意事項[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(2)：81-82.

[7]劉曉剛.工業(yè)污染型建設(shè)項目變更環(huán)評實踐與思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(2)：83-84.

[8]游大龍，胡濤.建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)初探[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：35-36.

[9]李慶瑞.實行最嚴(yán)密的環(huán)境法治為生態(tài)文明建設(shè)提供保障[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：5-6.

[10]夏光.建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：9-11.

[11]沈曉悅，趙雪萊，劉文佳.推動我國消費綠色轉(zhuǎn)型的政策思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：12-15.

[12]劉哲，潘家華.環(huán)保思路需要從“灰”到“綠”的變革[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：16-18.

[13]舒艷.關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理中防護(hù)距離問題的幾點思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(6)：27-30.

[14]張全東.關(guān)于《環(huán)境影響評價法》不確定問題的探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(6)：87-89.

Mismatch Problems on Construction Project Environmental Impact Assessment

ZHANG Quandong

(Environmental Science Research Institute Longyan，F(xiàn)ujian 364000)

The effectiveness of the environmental impact assessment system is directly related to the attestation that not only the construction organization pays to，but also the approving and authority organizations.In practice，some mismatch problems about the ultimate purpose of environmental impact assessment appeared in these units and organizations.We will analyzes the organizations which are responsible for the environmental impact and the causes together with the harm of the mismatch.Then we will show some ways to improve them.

Construction Organizations；Environmental Impact Assessment；Mismatch

張全東，學(xué)士，高級工程師，長期從事環(huán)境影響評價及環(huán)境規(guī)劃工作

X21

A

1673-288X(2016)05-0052-03

引用文獻(xiàn)格式：張全東.試論建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的錯位問題[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：52-54.