大氣污染防治領(lǐng)域設(shè)立政府引導(dǎo)基金勢(shì)在必行

賈　蕾　張晨陽

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京　100029)

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大氣污染防治領(lǐng)域設(shè)立政府引導(dǎo)基金勢(shì)在必行

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(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京100029)

通過對(duì)當(dāng)前國(guó)家政策、地方實(shí)踐、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的分析，設(shè)立大氣污染防治政府引導(dǎo)基金是具有可行性的，并對(duì)政府引導(dǎo)基金的總體思路、基本原則、基金模式、資金來源、規(guī)模等相關(guān)設(shè)計(jì)進(jìn)行了初步的探討，最后提出設(shè)立大氣污染防治政府引導(dǎo)基金的政策建議。

政府引導(dǎo)基金；大氣污染；建議

大氣污染防治工作事關(guān)人民福祉和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。中央對(duì)此高度重視。2013年底國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，并于2014和2015年在中央財(cái)政中分別安排了50億和100億大氣污染防治專項(xiàng)資金。盡管投資大幅上漲，但就《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中80多項(xiàng)任務(wù)，1.7萬億的資金需求總量來說，還有較大差距。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，為實(shí)現(xiàn)“效果化”和“保增長(zhǎng)”兩大宏觀目標(biāo)，必須推進(jìn)大氣污染防治領(lǐng)域供給側(cè)改革，創(chuàng)新大氣污染防治資金投入和使用方式。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，激發(fā)市場(chǎng)積極性，吸引社會(huì)資金進(jìn)入大氣污染防治領(lǐng)域，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，化解大氣污染防治資金瓶頸，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境目標(biāo)雙贏。

1　政府引導(dǎo)基金的設(shè)立條件已基本形成

1.1中央有明確要求

十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，要加快生態(tài)文明制度的建設(shè)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。明確發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。

2014年11月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))，明確提出要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)主體多元化、推動(dòng)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化，建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。同年12月，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》等文件，建立了包括環(huán)保在內(nèi)的政府引導(dǎo)社會(huì)資本的項(xiàng)目庫(kù)和實(shí)務(wù)操作指南。

1.2地方有實(shí)踐探索

近年來，各地在中央指導(dǎo)下，積極開展政府引導(dǎo)基金探索?？偟目?，各地的政府引導(dǎo)基金有三種模式：產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金模式、區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)基金模式和一攬子基金模式。

產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金模式主要集中在污水、垃圾處理等領(lǐng)域已通過PPP、BOT以及產(chǎn)業(yè)投融基金等支持形成了較為成熟的商業(yè)融資模式。2010年2月，廣州科技廳投入5000萬元引導(dǎo)基金，帶動(dòng)49.5億元社會(huì)資金共同組成廣東綠色產(chǎn)業(yè)投資基金，主要是運(yùn)用合同能源管理模式進(jìn)行節(jié)能減排項(xiàng)目。

區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)基金模式主要用于治理跨行政邊界的綜合性區(qū)域環(huán)境問題。2014年3月，貴州省環(huán)保廳與亞洲開發(fā)銀行以政府-市場(chǎng)合作伙伴關(guān)系(PPP)模式設(shè)計(jì)了規(guī)模50億元的赤水河流域保護(hù)與發(fā)展基金。該基金分公共池和商業(yè)池，用于引導(dǎo)赤水河保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生和整合產(chǎn)業(yè)鏈。

一攬子基金模式主要是政府資金和社會(huì)資本按一定比例形成母基金，采取市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式，通過項(xiàng)目注資、優(yōu)惠貸款、股權(quán)交易等方式，實(shí)施非定向的環(huán)保投融資。2014年環(huán)保部外經(jīng)中心啟動(dòng)“銀政投”綠色信貸計(jì)劃，由政府、銀行、風(fēng)險(xiǎn)投資出資形成母基金，在海南、山東等省開展試點(diǎn)，解決企業(yè)環(huán)保融資難問題。2016年1月，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保基金設(shè)立方案》(內(nèi)政辦發(fā)〔2016〕6號(hào))，由政府、銀行、投資公司、國(guó)企和私企共同注資形成母基金，并通過下屬子基金直接注資符合條件的項(xiàng)目。

1.3國(guó)際有成熟經(jīng)驗(yàn)

上世紀(jì)80年代后期，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家采用了政府引導(dǎo)基金撬動(dòng)社會(huì)資本的方式來彌補(bǔ)環(huán)保資金缺口。目前，政府主導(dǎo)基金主要使用方式有資本金投資、股權(quán)投資、績(jī)效激勵(lì)、消費(fèi)者激勵(lì)、優(yōu)惠貸款、稅收減免、直接補(bǔ)貼、綠色政府采購(gòu)以及研發(fā)、營(yíng)銷和教育等環(huán)節(jié)的支持措施等。經(jīng)過30多年的不斷改進(jìn)，通過政府引導(dǎo)基金來擴(kuò)大環(huán)保資金來源渠道已經(jīng)成為一種比較成熟的手段，為擴(kuò)大環(huán)境治理范圍發(fā)揮了積極作用。譬如，美國(guó)清潔水州立循環(huán)基金成立的20年間，將300億美元政府資金盤子通過杠桿擴(kuò)大到650多億美元，其中97%的基金得到了有效使用，推動(dòng)落實(shí)了近2.1萬個(gè)水質(zhì)改善項(xiàng)目。

2　政府引導(dǎo)基金的總體框架設(shè)計(jì)

2.1總體思路和基本原則

設(shè)立大氣污染防治領(lǐng)域的政府引導(dǎo)基金的最終目的是更好地治理大氣污染，就是要通過政府引導(dǎo)基金撬動(dòng)社會(huì)資本，增加大氣污染治理投入，引導(dǎo)新的主體進(jìn)入治理領(lǐng)域，創(chuàng)新污染治理機(jī)制，降低大氣污染排放。為此：一是堅(jiān)持環(huán)保優(yōu)先原則。政府引導(dǎo)基金主要用在大氣污染治理和相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展領(lǐng)域。二是堅(jiān)持公益和市場(chǎng)并重原則。政府引導(dǎo)基金既要支持政府公共領(lǐng)域環(huán)境治理項(xiàng)目，也要支持具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目。三是堅(jiān)持保本增值原則。政府引導(dǎo)資金的使用要實(shí)現(xiàn)保本增值，促進(jìn)環(huán)?；鸬慕】蛋l(fā)展。

2.2基金模式

大氣污染防治政府引導(dǎo)基金采取母基金+子基金的模式。母基金包括政府財(cái)政資金和社會(huì)投資，不直接參與項(xiàng)目投資，按照基金的不同投向設(shè)立子基金。

子基金通過社會(huì)籌資的方式，實(shí)現(xiàn)資金二次放大，根據(jù)基金投資要求直接投資大氣污染治理項(xiàng)目。根據(jù)投資方式，子基金可以分為補(bǔ)助型基金，參股(債權(quán))型基金和資本金型基金。

補(bǔ)貼型基金的用途與以往的環(huán)保財(cái)政專項(xiàng)資金的方式相似，主要用于治理一些重大的大氣污染問題。建立補(bǔ)助型基金主要是引入市場(chǎng)化的基金管理方式，提升資金管理的效率和公平性。

參股(債權(quán))型基金主要投資發(fā)展較為成熟、經(jīng)營(yíng)正軌化，并已經(jīng)占領(lǐng)一定治理市場(chǎng)的環(huán)保企業(yè)。通過購(gòu)買股票(債券)為企業(yè)注資，推動(dòng)企業(yè)在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)模的增長(zhǎng)。

資本金型基金以直接注資的方式，投向于那些不具備上市資格的新興的、迅速發(fā)展的、具有巨大競(jìng)爭(zhēng)潛力的大氣污染治理企業(yè)貨項(xiàng)目，幫助所投資的企業(yè)或項(xiàng)目盡快成熟。

2.3資金來源、規(guī)模與使用

資金來源主要包括：大氣污染防治專項(xiàng)資金、排污收費(fèi)資金、國(guó)家創(chuàng)投基金等。

預(yù)計(jì)到2020年，中央大氣污染防治政府引導(dǎo)基金財(cái)政累計(jì)投入可以達(dá)到1000億元，直接撬動(dòng)社會(huì)資本2000-3000億元。按照3-5倍比例二次放大，預(yù)計(jì)5年內(nèi)可以籌集0.9-2萬億元的大氣污染治理資金。

根據(jù)當(dāng)前大氣污染治理資金需求情況和基金設(shè)立原則，政府引導(dǎo)基金主要有兩個(gè)資金投向：公益性項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目主要包括：大氣面源污染防治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)、科技研發(fā)和推廣等非盈利性和社會(huì)效益性較強(qiáng)的項(xiàng)目。競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目包括：落后產(chǎn)能淘汰和升級(jí)改造、汽車等移動(dòng)源污染防治、重點(diǎn)污染源的大氣污染綜合治理等投資效益比較高、競(jìng)爭(zhēng)性比較強(qiáng)的項(xiàng)目。

3　政策建議

一是加大政府財(cái)政資金的整合使用力度。對(duì)現(xiàn)有的大氣污染防治財(cái)政資金進(jìn)行梳理，在原有的大氣污染財(cái)政專項(xiàng)資金劃定一定比例加上增量資金，形成財(cái)政資金市場(chǎng)化運(yùn)作的資金基礎(chǔ)。

二是鼓勵(lì)各地探索大氣污染治理基金模式。鼓勵(lì)各地根據(jù)地方的實(shí)際治理需求，與中央財(cái)政專項(xiàng)資金和銀行、保險(xiǎn)、證劵等社會(huì)金融資本參與建立共同基金，探索創(chuàng)新大氣污染政府引導(dǎo)基金運(yùn)行模式，支持地方的大氣環(huán)境治理項(xiàng)目。

三是積極開展政府引導(dǎo)基金項(xiàng)目試點(diǎn)。選取電廠、鋼鐵廠等大氣脫硫、脫硝、除塵等成熟的治理項(xiàng)目開展大氣治理政府引導(dǎo)基金試點(diǎn)，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，再逐步擴(kuò)展大氣治理領(lǐng)域。

四是加大對(duì)基金治理領(lǐng)域的環(huán)境執(zhí)法。公平的環(huán)保法制環(huán)境是推動(dòng)環(huán)保投融資市場(chǎng)的基礎(chǔ)，對(duì)大氣污染治理領(lǐng)域的重點(diǎn)問題要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法，為大氣污染治理政府引導(dǎo)基金提供堅(jiān)實(shí)保障。

Necessary on Government Oriented Funding on Addressing Air Pollution

JIA Lei ZHANG Chenyang

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

It is wise to establish a new government oriented funding system for solving air pollution.In terms of this conclusion，it was based on a variety of sources collected in this article such as foreign experiences，local practices and government policies.Researches have been done to discuss this plausible strategy on its many aspects like funding model，funding principles，funding sources，funding scales and so on.Finally，suggestions regarding this government oriented funding on addressing air pollution were given.

government oriented funding；air pollution；suggestions

賈蕾，碩士，工程師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理政策

X21

A

1673-288X(2016)05-0014-02

引用文獻(xiàn)格式：賈蕾等.大氣污染防治領(lǐng)域設(shè)立政府引導(dǎo)基金勢(shì)在必行[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：14-15.