“多規(guī)”關(guān)系的分析及其“合一”的幾點建議

孫炳彥

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京，100029)

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“多規(guī)”關(guān)系的分析及其“合一”的幾點建議

孫炳彥

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京，100029)

本文闡述了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃四種規(guī)劃的關(guān)系，提出全國主體功能區(qū)規(guī)劃是宏觀層面解決“多規(guī)”融合的有力措施，并就推進市縣“多規(guī)合一”提出了相關(guān)建議。

“多規(guī)”關(guān)系；“多規(guī)合一”；建議

“多規(guī)合一”主要是指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃的有機銜接，以實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和決策能力?！渡鷳B(tài)文明體制總體改革方案》明確指出“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”。這意味著“多規(guī)合一”是指空間規(guī)劃體系合一，不是規(guī)劃體系合一。

1　“多規(guī)”及其規(guī)劃體系概述

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是全國或者某一地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展的總綱。它包括經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑兩個領(lǐng)域，是指導經(jīng)濟和社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。該規(guī)劃體系由三級、三類規(guī)劃組成：即按行政層級分為國家級、省(自治區(qū)、直轄市)級、市縣級規(guī)劃；按對象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃由同級人民政府組織編制，并由同級人民政府發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門負責起草；專項規(guī)劃由各級人民政府有關(guān)部門組織編制；跨省(區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃，由國務院發(fā)展改革部門組織國務院有關(guān)部門和區(qū)域內(nèi)省(區(qū)、市)人民政府有關(guān)部門編制。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃有效期限一般為5年(市縣級和各類專項規(guī)劃的規(guī)劃期根據(jù)需要確定)。

土地規(guī)劃(即土地利用規(guī)劃)是對一定范圍內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護所作的綜合部署。土地規(guī)劃從屬于宏觀層面的國土規(guī)劃。土地規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃及其下屬的土地利用專項規(guī)劃，規(guī)劃分為全國、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地)、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級，即五個層次。此外，從專項規(guī)劃的對象角度可分為土地整治規(guī)劃、城鎮(zhèn)用地規(guī)劃、交通用地規(guī)劃、水利工程用地規(guī)劃、耕地規(guī)劃(以及基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃)等。規(guī)劃編制主體為國土部門。土地規(guī)劃有效期限一般為10至15年，屬于中長期規(guī)劃。

城市規(guī)劃是為合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)的綜合部署和具體安排[1]。城市規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重要組成部分。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》：城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃(含城市規(guī)劃)由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同有關(guān)部門組織編制[2]。城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年。根據(jù)城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃所制定近期建設(shè)規(guī)劃，其規(guī)劃期限為5年。

環(huán)境規(guī)劃是規(guī)劃期內(nèi)環(huán)境決策的時空安排，是依據(jù)社會經(jīng)濟規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和地學原理以及規(guī)劃區(qū)域的具體情況，對一定時期內(nèi)環(huán)境保護目標(含指標)、功能區(qū)劃和對策措施的所做的具體規(guī)定，是一種帶有指令性的環(huán)境保護方案。目前環(huán)境規(guī)劃的宏觀層面指的是生態(tài)功能區(qū)劃。環(huán)境規(guī)劃的體系十分復雜。按部門、區(qū)域(含流域)和性質(zhì)大致分為三大類。規(guī)劃編制主體是環(huán)境保護部門，規(guī)劃期限一般為5年。

2　宏觀(含中觀)層面的多規(guī)融合

在宏觀(含中觀)層面，一直并行兩個規(guī)劃體系。一個是體現(xiàn)發(fā)展的規(guī)劃體系(即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃體系)，另一個是解決在哪里發(fā)展的規(guī)劃體系，即空間規(guī)劃體系，即《國務院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2010〕46號)文件中所表示的國土空間規(guī)劃。

長期以來，我國重發(fā)展類型規(guī)劃，輕控制性規(guī)劃；重時間序列規(guī)劃，輕空間布局系列規(guī)劃，規(guī)劃體系不完善，致使區(qū)域空間開發(fā)缺少統(tǒng)籌安排，國土資源缺少優(yōu)化配置，經(jīng)濟社會發(fā)展不能有效調(diào)控，資源生態(tài)環(huán)境問題突出，不少地區(qū)開發(fā)建設(shè)無序、失控。雖然一段時間以來，開始重視這個問題，但又出現(xiàn)各類規(guī)劃之間沖突、矛盾，各自為政，難以協(xié)調(diào)。2010年12月21日，《國務院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》(以下簡稱《通知》)在很大程度上解決了這個問題。

主體功能區(qū)劃不同于一般的行政區(qū)劃，它的理論內(nèi)涵是政策分區(qū)，它是根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為不同類型的空間單元的過程或結(jié)果。因此，主體功能區(qū)劃是一種戰(zhàn)略性空間布局安排，是宏觀層面制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要依據(jù)，也是微觀層面進行項目布局、城鎮(zhèn)建設(shè)和人口分布的基礎(chǔ)?！锻ㄖ穼τ谡险?guī)劃資源、協(xié)調(diào)國土空間管控起到了里程碑的作用。

《通知》指出：推進形成主體功能區(qū)，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布……。由此可知，“根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Α?，是推進形成主體功能區(qū)的技術(shù)支撐點。從規(guī)劃角度分析，這個技術(shù)支撐點主要來自國土規(guī)劃和全國生態(tài)功能區(qū)劃。換言之，形成主體功能區(qū)劃的國土空間規(guī)劃體系，主要由國土規(guī)劃和全國生態(tài)功能區(qū)劃所構(gòu)架。以下對這一論點做進一步論述。

國土規(guī)劃是指對國土資源(特別是土地資源)的開發(fā)、利用、整治和保護所進行的綜合性戰(zhàn)略部署，是對國土重大建設(shè)活動的綜合空間布局安排。

初期國土規(guī)劃是一項經(jīng)濟發(fā)展色彩很重的規(guī)劃。1987年國家計委發(fā)布《國土規(guī)劃編制辦法》指出：國土規(guī)劃的基本任務，是根據(jù)規(guī)劃地區(qū)的優(yōu)勢和特點，從地域總體上協(xié)調(diào)國土資源開發(fā)利用和治理保護的關(guān)系，協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，促進地域經(jīng)濟的綜合發(fā)展。并提出了包括人口、生產(chǎn)、城鎮(zhèn)的合理布局，安排合理區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施等若干具體任務。但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)大量占用耕地，l997年中央出臺 “關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地通知”，1999年1月開始施行新的《中華人民共和國土地管理法》，1999年4月國務院正式批準并印發(fā)了 《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，并規(guī)定了建設(shè)占用耕地、補充耕地和凈增耕地三個剛性規(guī)劃指標，以期保護耕地數(shù)量，開展了第二輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作。緊接著隨著我國加入世貿(mào)組織、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式等，需要在嚴格保護耕地(特別是基本農(nóng)田)的同時，節(jié)約利用土地，通過土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整和優(yōu)化，協(xié)調(diào)各地區(qū)、各行業(yè)的用地需求，促進土地的集約合理利用和優(yōu)化配置，在全國開展了相應的第三輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作。特別是2008年國家成立國土資源部，其具體職責中明確規(guī)定：編制并組織實施國土規(guī)劃，編制和組織實施土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、土地整理復墾開發(fā)規(guī)劃和其他專項規(guī)劃、計劃。承擔全國耕地保護的責任，確保規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田面積不減少。正是國土規(guī)劃(含土地利用總體規(guī)劃)對經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)的約束、牽制、平衡作用，才避免了人地關(guān)系的進一步失衡，為進一步建立有序健康的空間利用格局做出了貢獻。在這個過程中，國土規(guī)劃逐漸成為一種強制管控類型的指令性規(guī)劃。也成為主體功能區(qū)劃的重要技術(shù)支持點。

全國生態(tài)功能區(qū)劃是在生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)敏感性與生態(tài)服務功能評價的基礎(chǔ)上，分析其空間分布規(guī)律，確定不同區(qū)域的生態(tài)功能，提出全國生態(tài)功能區(qū)劃方案的過程(或成果)[3]。

生態(tài)功能區(qū)劃在政府文件中最早出現(xiàn)在《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》(國發(fā)[2000]38號)(第24條：各地要抓緊編制生態(tài)功能區(qū)劃，指導自然資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合理布局，推經(jīng)動經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)、健康發(fā)展)。2005年，國務院《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》再次要求“抓緊編制全國生態(tài)功能區(qū)劃”。

國家之所以高度重視全國生態(tài)功能區(qū)劃，是因為通過生態(tài)功能區(qū)劃分工作，分析全國不同區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)類型、生態(tài)問題、生態(tài)敏感性和生態(tài)系統(tǒng)服務功能類型及其空間分布特征，明確各類生態(tài)功能區(qū)的主導生態(tài)服務功能以及生態(tài)保護目標，明確并劃定對國家和區(qū)域生態(tài)安全起關(guān)鍵作用的重要生態(tài)功能區(qū)域；按綜合生態(tài)系統(tǒng)管理思想，分析各重要生態(tài)功能區(qū)的主要生態(tài)問題以及分別提出生態(tài)保護主要方向；與此同時，以生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，指導區(qū)域生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、資源利用和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的關(guān)系[4]。簡單地說，就是通過生態(tài)功能區(qū)劃分工作，明確區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)類型結(jié)構(gòu)、過程及其空間分布特征；明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性分布特點及關(guān)鍵地區(qū)；評價不同生態(tài)系統(tǒng)類型生態(tài)服務功能及其對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的作用；確定生態(tài)功能分區(qū)，明確各區(qū)的主要生態(tài)功能，明確對保障國家生態(tài)安全有重要意義的區(qū)域，以指導我國生態(tài)保護與建設(shè)、自然資源有序開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合理布局，推動我國經(jīng)濟社會與生態(tài)保護協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

全國生態(tài)功能區(qū)劃的這些成果，直接或者間接融入了主體功能區(qū)劃編制工作，成為國家主體功能區(qū)劃分的重要依據(jù)。目前需要進一步做好國土規(guī)劃編制工作，進一步完善生態(tài)功能區(qū)劃工作，夯實國家主體功能區(qū)劃的技術(shù)基礎(chǔ)。

3　微觀層面的多規(guī)融合

在微觀層面，主要并行著四類規(guī)劃體系，即“多規(guī)合一”有關(guān)文件中提出的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護。

延續(xù)《通知》精神，在省級主體功能區(qū)規(guī)劃引導下，市縣級可以按照主體功能區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)路線、技術(shù)規(guī)程編制當?shù)刂黧w功能區(qū)劃，即“以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間作為規(guī)劃銜接的平臺，為相關(guān)規(guī)劃的編制提供依據(jù)和接口。相關(guān)空間規(guī)劃的管制分區(qū)和邊界劃定，如城市增長邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護三條紅線，可在三類空間布局的框架下進一步細化，形成更具體的空間管制分區(qū)。通過三類空間和細化的管制分區(qū)，形成綜合與專項相結(jié)合的空間管控體系”(國家發(fā)改委：《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》2014年12月10)。但僅僅依靠主體功能區(qū)劃解決微觀層面的“多規(guī)合一”尚顯不足，因為在微觀層面，確定資源承載底線和環(huán)境污染上限只依靠主體功能區(qū)劃所決定的“區(qū)”和“線”是不夠的。微觀層面的各種規(guī)劃多以實施性質(zhì)為主，在進行項目布局、城鎮(zhèn)建設(shè)和人口分布(特別是重大工程建設(shè)項目)等，不僅需要科學地、不產(chǎn)生矛盾的確定空間位置，還需要考慮當?shù)氐膮^(qū)域環(huán)境承載力和環(huán)境容量。

在市縣層面，由于各類規(guī)劃的時段不同，規(guī)劃體系復雜，很難絕對地講誰主誰從，從理論上講，微觀層面的多規(guī)融合，應當參照上級省(區(qū)、市)級主體功能區(qū)劃給出的成果概念，以當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃為總綱，以土地規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃為底盤(基礎(chǔ))、以城市規(guī)劃為基本依托，實現(xiàn)市縣層面的“多規(guī)合一”，形成具有體現(xiàn)各種規(guī)劃的一張藍圖和一本基層可操作性的綜合規(guī)劃。

在五年規(guī)劃時段內(nèi)，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是黨和政府在五年之內(nèi)工作的總綱，是多個規(guī)劃的龍頭，與其他三個規(guī)劃(市縣級土地利用規(guī)劃、依據(jù)城市總體規(guī)劃的近期城市建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護五年規(guī)劃)的關(guān)系是依據(jù)和落實的關(guān)系。由于各個規(guī)劃時段(以及各自規(guī)劃體系不同)的影響，四個規(guī)劃之間的關(guān)系還需要進一步闡述。例如，城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般是20年，所以城市規(guī)劃的重要依據(jù)之一是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃，由于城市規(guī)劃有連續(xù)性、長期性的特點，城市總體規(guī)劃同時又是編制五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)。

城市規(guī)劃是微觀層面“多規(guī)合一”的基本依托。城市是一個以人為主體、以空間利用為特點、以聚集經(jīng)濟效益為目的一個集約人口、集約經(jīng)濟、集約科學文化的空間地域系統(tǒng)，是經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)、生活的重要載體，是現(xiàn)代文明的標志。從經(jīng)濟學角度分析，城市是放大了的社會企業(yè)，是生產(chǎn)力活動的舞臺，是一個高度集中、高度專業(yè)化分工和高度協(xié)作的經(jīng)濟實體。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃屬于預期性、指導性規(guī)劃，其中關(guān)于生產(chǎn)力布局、居民點設(shè)置、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民生活安排等輪廓性的意見考慮，需要通過城市規(guī)劃落實到城市的土地資源配置和空間布局中。因此，一定程度上講，城市規(guī)劃是微觀層面“多規(guī)合一”的中心。

土地利用規(guī)劃是微觀層面“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)性規(guī)劃之一。市級土地利用總體規(guī)劃從土地規(guī)劃體系分析，是承上啟下的過渡性規(guī)劃(省級土地利用總體規(guī)劃屬宏觀控制性規(guī)劃，主要任務是確保耕地總量動態(tài)平衡，將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門間和地域間進行調(diào)整和合理配置，縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃屬實施性規(guī)劃，主要任務是按上位規(guī)劃的控制指標和布局要求，劃分土地利用區(qū)，明確各土地利用區(qū)的土地用途和使用條件，市級規(guī)劃位居省、縣規(guī)劃之間)。從土地利用角度上看，城市土地利用總體規(guī)劃是對包括城市建設(shè)用地在內(nèi)的全部土地作出的統(tǒng)籌安排。因此，在土地利用上，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是局部與整體，點與面的關(guān)系。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l明確指出：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”因此，城市總體規(guī)劃用地規(guī)模應當符合土地利用總體規(guī)劃的要求，所謂兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)，主要是城市用地規(guī)劃和發(fā)展方向的協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上應當由土地利用總體規(guī)劃確定城市建設(shè)用地規(guī)模。

環(huán)境規(guī)劃也是微觀層面“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)性規(guī)劃之一。過去在市縣層面上有兩類環(huán)境規(guī)劃，一類是在城市規(guī)劃中所包含的環(huán)境保護專題規(guī)劃[5]。這個專題規(guī)劃的內(nèi)容與時俱進，由最初主要是結(jié)合市政工程規(guī)劃的污水處理、城市垃圾清運處置等三廢治理的內(nèi)容，發(fā)展到后來的系統(tǒng)的環(huán)境保護工程規(guī)劃章節(jié)[6]。近年來，隨著城市生態(tài)、景觀生態(tài)等學科的發(fā)展，城市規(guī)劃增加和完善了生態(tài)用地、綠色廊道等內(nèi)容[7]。從城市規(guī)劃角度看，城市環(huán)境保護規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分。另一類是當?shù)丨h(huán)境保護部門組織編制的、依托上位環(huán)境規(guī)劃要求、結(jié)合當?shù)靥卣鞯沫h(huán)境規(guī)劃。由于城市規(guī)劃中的環(huán)境保護專題規(guī)劃是在城市總體規(guī)劃所確定的城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向的基礎(chǔ)上編制的，缺少對城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向、用地結(jié)構(gòu)等已經(jīng)確定的內(nèi)容是否符合生態(tài)環(huán)境規(guī)律的分析研究，因此，城市規(guī)劃中所包含的環(huán)境保護專題規(guī)劃不能取代當?shù)丨h(huán)境保護部門組織編制的、依托上位環(huán)境規(guī)劃要求、結(jié)合當?shù)靥卣鞯沫h(huán)境規(guī)劃。在過去，由于城市規(guī)劃相對于環(huán)境規(guī)劃的工作基礎(chǔ)雄厚，學科建設(shè)源遠流長，因此，不少業(yè)外人士提及環(huán)境規(guī)劃時常常只想到城市規(guī)劃中的環(huán)境保護規(guī)劃。2011年12月，國家提出探索編制城市環(huán)境保護總體規(guī)劃[8]，為從學科建設(shè)及規(guī)劃管理上區(qū)別這兩類環(huán)境規(guī)劃提供了契機。

城市環(huán)境總體規(guī)劃是從環(huán)境承載力、環(huán)境容量、生態(tài)安全格局三個方面對城市建設(shè)發(fā)展的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局作出的總體安排，是編制城市環(huán)境保護規(guī)劃的依據(jù)。由于城市是人類生活和生產(chǎn)活動的主要載體之一，由于城市中人口密集，資金 與信息高度集中，其開發(fā)建設(shè)強度大、能耗巨大、環(huán)境壓力巨大，為防止許多“城市環(huán)境病”先入為主，必須在城市規(guī)劃建設(shè)之前未雨綢繆，將對環(huán)境因素的考慮納入到城市總體規(guī)劃和相關(guān)戰(zhàn)略決策之中。

因此，土地規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃是市縣層面“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)性規(guī)劃。

4　“多規(guī)合一”相關(guān)建議

宏觀層面(國家、省區(qū)市)沿用目前編制主體功能區(qū)規(guī)劃的工作機制和技術(shù)路線。在微觀層面“多規(guī)合一”的建議如下：

一是轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制思維。從過去以生產(chǎn)力布局為主，重在經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越y(tǒng)籌保護與發(fā)展，重在空間協(xié)調(diào)。徹底改變以往重視資源開發(fā)、工業(yè)布局、發(fā)展規(guī)模，忽視環(huán)境承載能力和環(huán)境容量的傾向。徹底改變以往城市規(guī)劃“以人定地”、“以需定供”的基本思想，建立“以供給定需求”的科學發(fā)展觀念。

二是改進規(guī)劃編制方法。統(tǒng)一規(guī)劃編制的基期年度、目標年度，統(tǒng)一基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)、建設(shè)用地分類標準，統(tǒng)一各項規(guī)劃相同(或者相近)指標的內(nèi)含和計算方法或者建立一整套包括各項規(guī)劃基本內(nèi)容的、基本認可的技術(shù)指標體系。空間數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)從過去以傳統(tǒng)調(diào)查統(tǒng)計為基本來源，轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘乩砜臻g信息技術(shù)為主要支撐，定量分析和定性評價相結(jié)合。

三是構(gòu)建強力協(xié)調(diào)機制。成立政府統(tǒng)籌、部門協(xié)作機制，協(xié)調(diào)規(guī)劃全過程中出現(xiàn)的矛盾。土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境總體規(guī)劃應當在城市總體規(guī)劃編制的前期介入，如果不能前期介入，也應當與城市總體規(guī)劃同步編制，實現(xiàn)相關(guān)規(guī)劃的有效互動。

四是建設(shè)統(tǒng)一信息平臺。建立能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享、動態(tài)更新的數(shù)據(jù)庫，建立信息公共服務平臺。這一“庫”一“臺”既是各項規(guī)劃編制過程是中實現(xiàn)“多規(guī)合一”的技術(shù)保證，也是“多規(guī)合一”成果的重要體現(xiàn)。

五是建立專家咨詢機構(gòu)。建立中立、松散式的專家咨詢機構(gòu)，專家既要有一定的部門(或?qū)I(yè))代表性，又要超脫于各個部門(或?qū)I(yè))，其作用既為各個部門制定相關(guān)規(guī)劃提供技術(shù)支撐，又為各項規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)提供中立、科學、客觀的建議，同時也為多規(guī)融合的重大疑難技術(shù)問題和政策性問題獻計獻策。

六是完善“多規(guī)合一”立法。目前，各項規(guī)劃都有單行法依據(jù)，但實現(xiàn)“多規(guī)合一”需要進一步統(tǒng)合。要逐漸完善多規(guī)合一立法，理順各級政府的規(guī)劃行政事權(quán)，明確“多規(guī)合一”的審批權(quán)限，規(guī)范規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整、部門配合實施、跟蹤監(jiān)測評價機制，完善公眾參與機制，確立“多規(guī)合一”的法律地位。

[1]《中華人民共和國城市規(guī)劃法》1989年12月26.

[2]《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》2007年10月28日.

[3]《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，環(huán)境保護部、中國科學院，2008年7月.

[4]《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，環(huán)境保護部、中國科學院，2008年7月.

[5]《城市規(guī)劃編制辦法》第三十一條之(十四)；第三十二條之(六).

[6]《城市規(guī)劃設(shè)計手冊，鄭毅主編，中國建筑工業(yè)出版社，2000年10月》.

[7]參看：中共中央國務院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見.

[8]國務院印發(fā)國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃，(國發(fā)[2011]42號.

[9]薛文博，汪藝梅，王金南.大氣環(huán)境紅線劃定技術(shù)研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(3)：13-15.

[10]吳文俊，徐敏，蔣洪強，等.水環(huán)境紅線劃定技術(shù)與管控措施初探[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(3)：16-18.

[11]李志濤，王夏暉，陸軍，等.土壤環(huán)境紅線劃定技術(shù)方法研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(3)：19-21.

[12]王金南，秦昌波，蘇潔瓊，等.國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(5)：7-10.

[13] 黃靜虹，葛大兵，王文婕，等.生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃與管理決策支持系統(tǒng)研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(3)：160-162.

[14]董鎖成，李澤紅，趙敏燕，等.通遼市生物多樣性保護與利用總體思路與框架研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(3)：7-10.

[15]閔毅梅，曹志宏，杜星妍.縣級生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：175-176.

[16]趙嶺，吳曉莉，張開河.產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價工作重點及對策研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(4)：69-72.

[17]楊常青，宣昊.淺談我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀與問題及對策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：176-178.

[18]熊善高，萬軍，余向勇，等.國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護與扶貧協(xié)同推進路徑探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：9-12.

[19]孫炳彥.環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的地位和作用[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：13-17.

[20]王瑾.生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的應用[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：201-203.

Analysis on the Relation Multiple Planning and Suggestions to Promote the Multiple Planning Integration

SUN Bingyan

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

This paper analyzes the relation of the national economic and social development planning，urban planning，land planning，and environmental planning，concludes the main body function area planning is a macro level strong measures to solve the multiple planning integration，and puts forward related suggestions to promote the multiple planning integration in cities and counties.

relation of multiple planning；multiple planning integration；suggestions

孫炳彥，研究員，研究方向為環(huán)境戰(zhàn)略與政策

X21

A

1673-288X(2016)05-0007-04

引用文獻格式：孫炳彥.“多規(guī)”關(guān)系的分析及其“合一”的幾點建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：7-10.