社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的測(cè)量與評(píng)估
——基于對(duì)三個(gè)監(jiān)管部門(mén)的比較分析

劉　鵬　劉志鵬

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社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的測(cè)量與評(píng)估
——基于對(duì)三個(gè)監(jiān)管部門(mén)的比較分析

劉鵬劉志鵬

摘要:國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)任務(wù)是提升政府的社會(huì)性監(jiān)管能力?；贠ECD的分析框架，監(jiān)管能力分級(jí)衡量指標(biāo)體系應(yīng)包含監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管工具使用和監(jiān)管政策質(zhì)量。使用這一體系對(duì)2013年環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和衛(wèi)生與計(jì)劃生育監(jiān)督中心三個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級(jí)定性評(píng)估，發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部的監(jiān)管能力最高，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局次之，衛(wèi)生與計(jì)劃生育監(jiān)督中心相對(duì)較弱。從整體上看，目標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足，職能權(quán)力不夠集中，監(jiān)管工具單一缺乏，同時(shí)監(jiān)管政策缺乏彈性，是我國(guó)目前社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力的共同問(wèn)題，因此需要從以上三個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞:社會(huì)性監(jiān)管； 監(jiān)管能力； 監(jiān)管機(jī)構(gòu)； 監(jiān)管工具； 監(jiān)管政策

一、 問(wèn)題的提出

政府能力的高低一直是理論界十分關(guān)注的問(wèn)題，是判斷政府優(yōu)劣的重要指標(biāo)。王紹光較為全面地闡述了政府能力的組成，他指出有八種“基礎(chǔ)性政府能力”(王紹光，2014：8-9)。作為政府能力的一種，監(jiān)管能力應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管政策，通過(guò)執(zhí)行政策確保監(jiān)管質(zhì)量的能力。需要指出的是，監(jiān)管能力并不等同于監(jiān)管績(jī)效，監(jiān)管績(jī)效是監(jiān)管活動(dòng)的最終產(chǎn)出，而監(jiān)管能力則是監(jiān)管績(jī)效產(chǎn)出的重要保障，即良好的監(jiān)管績(jī)效需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管工具和監(jiān)管政策三者共同發(fā)揮作用。

控制能力。西方學(xué)者從監(jiān)管的定義入手認(rèn)為，監(jiān)管能力的核心是控制能力，因此監(jiān)管能力的組成應(yīng)關(guān)注政府行為對(duì)公民、社會(huì)組織和次級(jí)政府組織的持續(xù)控制(Selznick，1985：363)。這是從政府建構(gòu)乃至國(guó)家建構(gòu)的角度去考慮政府權(quán)威的樹(shù)立和對(duì)社會(huì)的控制，從較為宏觀的層面認(rèn)知監(jiān)管能力。

機(jī)構(gòu)建設(shè)和活動(dòng)能力。監(jiān)管活動(dòng)最終還是需要依托機(jī)構(gòu)進(jìn)行開(kāi)展，因此一些學(xué)者將機(jī)構(gòu)建設(shè)也作為監(jiān)管能力衡量的重要指標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取信息是至關(guān)重要的(Estache，2001：85-107)，其次是監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)和監(jiān)管技術(shù)檢測(cè)能力(Laffont，2005：96、171)。有學(xué)者主張監(jiān)管能力還需要將機(jī)構(gòu)自身是否積極參與監(jiān)管活動(dòng)納入考慮(Kagan，1994：383-422)。此外，有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)關(guān)注機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，而非機(jī)構(gòu)靜態(tài)建設(shè)；有些則主張監(jiān)管能力的衡量要注重監(jiān)管部門(mén)采取的各種行動(dòng)，包括工具、政策，而非單單關(guān)注機(jī)構(gòu)建設(shè)(May & Winter，2002：73)。

監(jiān)管資源獲取能力。資源是開(kāi)展一切行政活動(dòng)的基礎(chǔ)。有人認(rèn)為資源的獲取能力是監(jiān)管能力的基礎(chǔ)性能力(Mcallister，2010：61-78)。有研究證明中國(guó)地方政府的環(huán)保監(jiān)管能力的體現(xiàn)經(jīng)常受到資源的限制(van Rooij，2006：57-74)。有人則通過(guò)實(shí)證的方式明確指出較多財(cái)政資源、高素質(zhì)的人力資源和得到行政支持是監(jiān)管能力得以提升的重要支撐(Lo，F(xiàn)ryxell & Wong，2006：388-410)。

在已有的研究成果中，不同的學(xué)者根據(jù)不同領(lǐng)域的觀察，設(shè)計(jì)了大量衡量監(jiān)管能力的指標(biāo)，但很少有監(jiān)管能力的實(shí)證研究，大多數(shù)指標(biāo)的設(shè)計(jì)僅僅停留在理論論證階段，沒(méi)有將指標(biāo)付諸實(shí)踐去衡量監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管能力。即便有針對(duì)監(jiān)管能力的實(shí)證研究，也僅僅是針對(duì)經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管部門(mén)；鑒于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管在理論基礎(chǔ)、政策目標(biāo)、政策工具、政策對(duì)象等方面有較大的差異性(Salamon，2002：117-186)，社會(huì)性監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管能力并不能照搬經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管能力指標(biāo)體系。因此，本文主要的目的是建立社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力指標(biāo)體系，并以此衡量比較監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，進(jìn)而提出完善提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的政策建議。

二、 監(jiān)管能力體系構(gòu)建及測(cè)量

當(dāng)前，監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)和監(jiān)管改革領(lǐng)域比較成熟的指導(dǎo)文件來(lái)自于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)，因此本文設(shè)計(jì)的監(jiān)管能力體系組成將以O(shè)ECD的測(cè)量體系為基礎(chǔ)，同時(shí)考慮到中國(guó)國(guó)情，嘗試建立起較為普適的社會(huì)性監(jiān)管能力指標(biāo)體系。

(一) 監(jiān)管能力體系構(gòu)建

1995年3月，OECD理事會(huì)發(fā)布了《改善政府監(jiān)管質(zhì)量建議》，這是監(jiān)管體系建設(shè)的第一個(gè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，其明確指出了監(jiān)管議程內(nèi)容包含三個(gè)要素：監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管工具和監(jiān)管政策(OECD，1995a：8)。而中國(guó)學(xué)者進(jìn)一步將其定義為監(jiān)管能力的組成要素(高世楫等，2010：145)，這就為監(jiān)管能力的內(nèi)涵提供了基礎(chǔ)的框架。

第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)維度。如同其他機(jī)構(gòu)一樣，根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義中“以功能體現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)”(Spencer，1925：412-423)的基本觀點(diǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是兩個(gè)維度，一是機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，這體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)在整個(gè)政府體制里的位置及其與其他相關(guān)部門(mén)的關(guān)系；一是機(jī)構(gòu)的職能，在這里體現(xiàn)為機(jī)構(gòu)職能的特點(diǎn)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)。對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)的認(rèn)定首先要對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，我國(guó)當(dāng)前承擔(dān)監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)主要有四個(gè)類別：(1)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)；(2)國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局；(3)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；(4)國(guó)務(wù)院事業(yè)單位等(馬英娟，2007：241)。而“大多數(shù)國(guó)家相信，建立接近政府核心層的強(qiáng)有力的中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是取得成效的基本條件”(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，2006：105)。即級(jí)別越高，體現(xiàn)監(jiān)管能力越高。其次，機(jī)構(gòu)獨(dú)立性也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)的組成部分，獨(dú)立性較差的監(jiān)管機(jī)構(gòu)容易受到利益集團(tuán)“俘獲”。根據(jù)學(xué)者們對(duì)于機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的內(nèi)容闡述，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性可包含：監(jiān)管獨(dú)立性，即監(jiān)管行使權(quán)力是否需要其他機(jī)構(gòu)的配合或者同意；行業(yè)獨(dú)立性，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)于作為監(jiān)管對(duì)象的產(chǎn)業(yè)利益的獨(dú)立性；監(jiān)管權(quán)力來(lái)源，即機(jī)構(gòu)由誰(shuí)建立，相關(guān)權(quán)力由哪一層領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)(Gilardi，2002：881-883；劉鵬，2010：75；Genoud，2003：1-9)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能。在大量學(xué)術(shù)研究中，“政府失靈(government failure)”或者“監(jiān)管失靈”(regulatory failure)的一個(gè)重要原因便是監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分散，因此，監(jiān)管職能的集中性也應(yīng)是衡量監(jiān)管能力的必要指標(biāo)，即相關(guān)的監(jiān)管職能是否集中于一個(gè)部門(mén)(黃禹忠、吳獻(xiàn)金，2002：16-18)。例如針對(duì)藥品的監(jiān)管是否需要藥品全生命周期的監(jiān)管均應(yīng)在藥品監(jiān)管部門(mén)，而不是被相關(guān)的衛(wèi)生、科技等部門(mén)分離。此外，成熟的監(jiān)管被定義為三項(xiàng)基本元素的結(jié)合，即監(jiān)管政策制定、政策監(jiān)督與檢查、政策執(zhí)行與制裁(哈洛、羅林斯，2004：557)。這就強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有混合性。混合的權(quán)力保證了監(jiān)管部門(mén)可以較為獨(dú)立且方便地行使監(jiān)管職能，而不會(huì)受到外部利益集團(tuán)的干擾。

第二，監(jiān)管工具維度。監(jiān)管工具的主要目的是確保監(jiān)管政策的順利實(shí)施，即政策工具的正確選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)本身就是順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證(顧建光，2006：58-61)，也同樣是保證監(jiān)管質(zhì)量的需要。

政策評(píng)估工具。在OECD國(guó)家，監(jiān)管規(guī)則日益注重實(shí)證基礎(chǔ)，以監(jiān)管影響分析工具為代表的一系列政策評(píng)估工具應(yīng)當(dāng)被使用在監(jiān)管政策制定和應(yīng)用的全過(guò)程中，其既需要政治層面對(duì)其制度的存在進(jìn)行支持，又需要在現(xiàn)實(shí)層面獲得推動(dòng)(吳浩、李向東，2009：11)。同時(shí)，這一工具的使用強(qiáng)度從低到高分別為專家參與、利益相關(guān)者共識(shí)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)參考以及實(shí)證調(diào)查(OECD，1995b：14)。

透明度與公眾溝通。透明度是強(qiáng)有力監(jiān)管能力的核心支柱之一，根據(jù)OECD的報(bào)告，這應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)管方案的宣傳、非正式針對(duì)利益集團(tuán)的咨詢、舉辦聽(tīng)證會(huì)和設(shè)立專家顧問(wèn)機(jī)構(gòu)(OECD，1997：31-33)。

監(jiān)管替代方案。監(jiān)管替代方案是使用一系列廣泛的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，而不僅僅是傳統(tǒng)的監(jiān)管控制，有助于確保最為有效的手段得到運(yùn)用。根據(jù)OECD的調(diào)查，1998年只有11個(gè)國(guó)家制訂了監(jiān)管替代政策的運(yùn)用指導(dǎo)，而2000年這一數(shù)量增加到18個(gè)(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，2006：56)。結(jié)合張秉福對(duì)于環(huán)境監(jiān)管的觀察，這些替代措施主要有經(jīng)濟(jì)手段、信息手段和合作手段等(張秉福，2010：74-80)。

行政簡(jiǎn)化。本工具是抵御根深蒂固的官僚主義的有力手段，不可否認(rèn)的是，當(dāng)前繁瑣的行政程序已經(jīng)嚴(yán)重影響到監(jiān)管政策執(zhí)行，自然也會(huì)影響到監(jiān)管能力，即行政簡(jiǎn)化的程度與監(jiān)管能力呈正相關(guān)。構(gòu)成這一指標(biāo)的是電子政府和一站式服務(wù)。

行政問(wèn)責(zé)制。監(jiān)管者必須系統(tǒng)而公正地運(yùn)用和執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則，建立問(wèn)責(zé)制有助于對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管行為起到規(guī)范作用。它不僅出于尊重個(gè)人權(quán)利的角度，更是對(duì)于監(jiān)管能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力至關(guān)重要。這里從追責(zé)實(shí)際效果的角度來(lái)評(píng)價(jià)行政問(wèn)責(zé)制的確立，即重大事故發(fā)生數(shù)與追責(zé)事故數(shù)的比率。

第三，監(jiān)管政策維度。較強(qiáng)的監(jiān)管能力需要高質(zhì)量的監(jiān)管政策進(jìn)行支撐。監(jiān)管政策的質(zhì)量通過(guò)外部實(shí)施環(huán)境和政策文本內(nèi)容兩方面來(lái)衡量。

外部實(shí)施環(huán)境包括政治層面、財(cái)政層面和人力層面的支持度。政治高層的關(guān)注必然會(huì)增強(qiáng)改革機(jī)構(gòu)的權(quán)力，確保政府有動(dòng)力去努力實(shí)現(xiàn)政策任務(wù)和目標(biāo)(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，2006：17、63-70)。因此，獲得較高的政治支持度，特別是國(guó)家高層的政治支持是有助于監(jiān)管政策得以順利實(shí)施的。與此同時(shí)，監(jiān)管政策的實(shí)施還需要有一定的物質(zhì)保障和人員保障，顯然較多的物質(zhì)支持有助于監(jiān)管政策質(zhì)量的提高，而優(yōu)質(zhì)的人力資源也有助于制定高質(zhì)量的監(jiān)管政策，同時(shí)促進(jìn)監(jiān)管政策的執(zhí)行。

政策文本內(nèi)容則從政策的可修正性和回應(yīng)性來(lái)衡量。政策內(nèi)容的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較多，主要集中于政策的有效性、效率性、充分性、公平性、回應(yīng)性和恰當(dāng)性上(Dunn，2011：308)。政策的制定往往需要“窗口事件”，政策的回應(yīng)性是政策制定的動(dòng)力。在執(zhí)行過(guò)程中，原先制定的政策難免和實(shí)踐相脫離，政策能夠被修正才能保障政策生命力的持久和科學(xué)性，也體現(xiàn)了決策機(jī)關(guān)的責(zé)任感，即政策的可修正性(Poister，1978：9-15)。因此，本文選取回應(yīng)性和可修正性來(lái)測(cè)量監(jiān)管政策的質(zhì)量。

綜上，基于文獻(xiàn)和我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力指標(biāo)體系共計(jì)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，9個(gè)二級(jí)指標(biāo)和21個(gè)三級(jí)指標(biāo)，如表1所示。

(二) 監(jiān)管能力的測(cè)量

1.數(shù)據(jù)來(lái)源及測(cè)量方法

本研究選取環(huán)保部、食品藥品監(jiān)督管理總局和衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)衛(wèi)生和計(jì)劃生育監(jiān)督中心(以下簡(jiǎn)稱“衛(wèi)生監(jiān)督中心”)三個(gè)部門(mén)作為觀察樣本，測(cè)量三個(gè)機(jī)構(gòu)在2013年的監(jiān)管能力。選擇這三個(gè)部門(mén)主要基于這三個(gè)部門(mén)在屬性上都是社會(huì)性監(jiān)管部門(mén)，其主要職能均是對(duì)特定領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)性監(jiān)管，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、工具和政策方面都具有類似的內(nèi)容和維度。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，環(huán)保部負(fù)責(zé)工農(nóng)業(yè)污染排放監(jiān)管，食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)食品、藥品、化妝品及醫(yī)療器械的安全與質(zhì)量監(jiān)管，衛(wèi)生監(jiān)督中心負(fù)責(zé)新資源食品評(píng)審、消毒劑及器械評(píng)審以及飲用水衛(wèi)生安全評(píng)審等。需要說(shuō)明的是，衛(wèi)生監(jiān)督中心雖然是事業(yè)單位，但是其職能如前所述有著很強(qiáng)的行政色彩，且在人事上也是參照公務(wù)員管理，因此與行政機(jī)關(guān)有可比性。本研究的主要數(shù)據(jù)和分析文本來(lái)自《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》等法律規(guī)定，以及三個(gè)部門(mén)的主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定，即“三定”方案。此外，還有2014年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和各部門(mén)專業(yè)年鑒、公報(bào)、報(bào)告等，如《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》和《環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》等。最后還涉及了環(huán)保部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)網(wǎng)站、新華網(wǎng)*本研究使用政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)是因?yàn)橄鄬?duì)于統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，政府網(wǎng)站的數(shù)據(jù)可以較快得到更新，且兩者均由相關(guān)權(quán)威部門(mén)發(fā)布，在權(quán)威性上沒(méi)有差別。同時(shí)，兩者反映內(nèi)容有所交叉，可以互相補(bǔ)充。等信息以及相關(guān)負(fù)責(zé)人訪談。

因本指標(biāo)體系沒(méi)有進(jìn)行權(quán)重賦值，在收集到各項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)和文本之后，開(kāi)展對(duì)比得出的結(jié)果不進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化操作，只對(duì)三個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估排序和分析，分別為“高”“中”“低”三級(jí)，即本指標(biāo)體系的測(cè)量結(jié)果針對(duì)分級(jí)變量的測(cè)量，而非連續(xù)變量的測(cè)量。接著，對(duì)每個(gè)部門(mén)的相關(guān)評(píng)級(jí)數(shù)量進(jìn)行機(jī)械加總，更為直觀地看出各機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力強(qiáng)弱。若在分項(xiàng)目中，有機(jī)構(gòu)情況相同，則根據(jù)常識(shí)判斷，統(tǒng)一賦予“高”“中”“低”的級(jí)別。因此本研究使用的是定性分級(jí)的評(píng)估方法。

表格來(lái)源：作者自制。

①因資料獲取所限,機(jī)構(gòu)人員學(xué)歷難以獲得,故本指標(biāo)內(nèi)容僅包括機(jī)構(gòu)人數(shù)。

2.測(cè)量結(jié)果

第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)維度。總體來(lái)看，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，環(huán)保部最強(qiáng)有力，食品藥品監(jiān)督管理總局次之，衛(wèi)生監(jiān)督中心最弱。

機(jī)構(gòu)性質(zhì)包括機(jī)構(gòu)類型和級(jí)別。詳見(jiàn)表2。

機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。監(jiān)管獨(dú)立性方面，環(huán)保部開(kāi)展行政執(zhí)法、行政許可等工作基本上由自己完成；食品藥品監(jiān)督管理總局雖經(jīng)歷過(guò)改革，但在一些問(wèn)題上還需要工商行政部門(mén)和質(zhì)檢部門(mén)進(jìn)行配合，如食品包裝檢測(cè)上；衛(wèi)生監(jiān)督中心基本上在其職能范圍內(nèi)都需要食藥監(jiān)管部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)的其他單位配合。行業(yè)獨(dú)立性方面，環(huán)保部基本上全部的與企業(yè)的新聞都是針對(duì)企業(yè)的督察，公布污染企業(yè)的情況，沒(méi)有為企業(yè)辯解的情況；食品藥品監(jiān)管總局在針對(duì)食品行業(yè)的監(jiān)管中，大部分是公布違規(guī)產(chǎn)品、企業(yè)的信息，但也有較少的信息發(fā)布是為部分企業(yè)辯護(hù)，甚至有為行業(yè)平臺(tái)宣傳的報(bào)道*國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局：《國(guó)內(nèi)首家保健食品行業(yè)電子商務(wù)導(dǎo)購(gòu)平臺(tái)廣東保健食品商匯正式上線》，載http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0050/83569.html，2013-08-28/2014-08-31.；而衛(wèi)生監(jiān)督中心既沒(méi)有對(duì)違法企業(yè)的曝光，也沒(méi)有對(duì)違法企業(yè)的批評(píng)。權(quán)力來(lái)源詳見(jiàn)表2。

機(jī)構(gòu)職能包括職能的統(tǒng)一性和權(quán)力的混合性。環(huán)保部只有水質(zhì)保護(hù)的職能需要和水利部共享；食藥總局相關(guān)職能雖然經(jīng)過(guò)改革嘗試集中行使，但仍分散在農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等部門(mén)，需要他們協(xié)同配合；衛(wèi)生監(jiān)督中心有部分工作是協(xié)助衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)查辦食品安全重大案件，和食藥總局存在職能重合，其他主要工作為協(xié)助衛(wèi)計(jì)委制定和執(zhí)行職業(yè)病、地方病、醫(yī)院感染控制等相關(guān)衛(wèi)生規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的工作，由此可見(jiàn)其主要職責(zé)是配合其他衛(wèi)生部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作，很少有獨(dú)立承擔(dān)的職能。根據(jù)各部門(mén)的職能，環(huán)境保護(hù)部有權(quán)力制定環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī)章制度，并向全國(guó)人大及其常委會(huì)提請(qǐng)法律修改。食藥總局同樣有此權(quán)力。行政執(zhí)法領(lǐng)域兩者都可以獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力或以該部門(mén)為主行使該領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)。而衛(wèi)生監(jiān)督中心上述兩者都較弱。三者都沒(méi)有司法權(quán)，相關(guān)司法糾紛需要通過(guò)外部機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。詳見(jiàn)表3。

第二，監(jiān)管工具維度。本部分對(duì)于監(jiān)管工具的衡量主要體現(xiàn)在監(jiān)管工具使用數(shù)量和強(qiáng)度上，此外行政問(wèn)責(zé)制體現(xiàn)在重大事故發(fā)生后的追責(zé)比率上。總體來(lái)看，在監(jiān)管工具運(yùn)用方面，三個(gè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出了不同的偏好和使用情況。環(huán)保部使用的次數(shù)和頻率更多，食品藥品監(jiān)督管理總局次之，衛(wèi)生監(jiān)督中心最弱。政策評(píng)估工具在制度層面，環(huán)保部沒(méi)有系統(tǒng)成文的政策評(píng)估手冊(cè)，但在實(shí)際工作的流程中卻存在著政策評(píng)估的要求；食藥總局也沒(méi)有系統(tǒng)成文的政策評(píng)估要求，但在實(shí)際工作中也提出了政策評(píng)估的要求；衛(wèi)生監(jiān)督中心則既沒(méi)有成文的政策評(píng)估手冊(cè)，沒(méi)有相關(guān)的具體要求。實(shí)際使用層面的情況，詳見(jiàn)表4。

透明度與公眾參與*數(shù)據(jù)來(lái)源：環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)衛(wèi)生監(jiān)督中心等機(jī)構(gòu)網(wǎng)站。。環(huán)保部更傾向開(kāi)展監(jiān)管方案宣傳、舉辦聽(tīng)證會(huì)和設(shè)立顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，使用的種類和次數(shù)較多；而食藥總局則更多地開(kāi)展非正式咨詢，同時(shí)對(duì)監(jiān)管方案開(kāi)展一定程度的宣傳，得分中等；衛(wèi)生監(jiān)督中心則很少采用本類工具，偏向于使用非正式咨詢手段。

③數(shù)據(jù)來(lái)源:環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站,http://www.zhb.gov.cn/。

④數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局網(wǎng)站,http://www.sfda.gov.cn/WS01/CL0001/。

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源:衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)衛(wèi)生監(jiān)督中心網(wǎng)站,http://www.jdzx.net.cn/。

監(jiān)管替代方案*數(shù)據(jù)來(lái)源：環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)衛(wèi)生監(jiān)督中心等機(jī)構(gòu)網(wǎng)站。。環(huán)保部更多地采用了經(jīng)濟(jì)手段，特別是給予補(bǔ)貼和征稅；而食藥總局則以采取信息手段為主，披露相關(guān)的違法違紀(jì)事實(shí)，公開(kāi)監(jiān)管的過(guò)程等；衛(wèi)生監(jiān)督中心對(duì)該組工具使用依然較少，僅有信息手段的應(yīng)用。此外，合作手段在各部門(mén)幾乎都沒(méi)有使用。

行政簡(jiǎn)化。2013年，環(huán)保部門(mén)戶網(wǎng)站主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)公文632件，發(fā)布各類信息12000余篇。環(huán)境保護(hù)部收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)1076件，全部申請(qǐng)均按規(guī)定予以答復(fù)。食品藥品監(jiān)督管理總局自重組成立到2013年底，共計(jì)主動(dòng)公開(kāi)法規(guī)文件216件，政府信息4686條。此外，總局受理了158件有效信息公開(kāi)申請(qǐng)，其中因故未予提供所申請(qǐng)相關(guān)政府信息的15件。衛(wèi)生監(jiān)督中心實(shí)施了電子政務(wù)，但進(jìn)入政府公開(kāi)目錄僅有3條*數(shù)據(jù)來(lái)源：各部門(mén)2013年度政府信息公開(kāi)工作報(bào)告。。三個(gè)機(jī)構(gòu)均在行政許可方面采用了一站式服務(wù)，在網(wǎng)站可以統(tǒng)一提交所需材料，統(tǒng)一行政審批事項(xiàng)受理標(biāo)準(zhǔn)，在網(wǎng)站公開(kāi)了所有行政許可事項(xiàng)的申辦須知和形式審查要求。

行政問(wèn)責(zé)制。2013年，環(huán)境領(lǐng)域共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件712起*數(shù)據(jù)來(lái)源：《2014年環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，其中15起較大以上級(jí)事件相關(guān)直接責(zé)任人均受到了相關(guān)處分，追責(zé)率100%；食品藥品安全領(lǐng)域共發(fā)生全國(guó)性事件33起*數(shù)據(jù)來(lái)源：新華網(wǎng)、人民網(wǎng)和中央電視臺(tái)的相關(guān)報(bào)道。，所有相關(guān)直接責(zé)任人受到了相關(guān)處分，追責(zé)率100%；衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域共發(fā)生公共場(chǎng)所案件22460起，其中21125起*數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育年鑒2014》。相關(guān)直接責(zé)任人受到了相關(guān)處分，所有較大以上級(jí)事件相關(guān)直接責(zé)任人均受到了相關(guān)處分。

第三，監(jiān)管政策維度。政策外部實(shí)施環(huán)境詳見(jiàn)表5。

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：新華網(wǎng)、人民網(wǎng)和中央電視臺(tái)的相關(guān)報(bào)道。

⑥本文所提到的中央一級(jí)各機(jī)構(gòu)關(guān)注是指中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和全國(guó)政協(xié)發(fā)布了相關(guān)領(lǐng)域的信息。

⑦數(shù)據(jù)來(lái)源：各部門(mén)2013年度部門(mén)決算。

⑧數(shù)據(jù)來(lái)源：各部門(mén)“三定”方案。

⑨衛(wèi)生監(jiān)督中心作為衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)的二級(jí)單位，其沒(méi)有單獨(dú)的“三定”方案，因此只能根據(jù)衛(wèi)計(jì)委2013年編制人數(shù)545人，估算其必然遠(yuǎn)低于該數(shù)字。

政策文本內(nèi)容包括可修正性和回應(yīng)性。2013年，環(huán)保部提請(qǐng)國(guó)務(wù)院對(duì)公布的法律法規(guī)進(jìn)行了2次修改；食品藥品監(jiān)督管理總局提請(qǐng)國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大對(duì)公布的法律法規(guī)進(jìn)行了3次修改；衛(wèi)生監(jiān)督中心沒(méi)有立法權(quán)，因此無(wú)法對(duì)相關(guān)法律法規(guī)提請(qǐng)修改，同時(shí)也無(wú)法對(duì)已公布的政策進(jìn)行修改。

2012年，環(huán)保領(lǐng)域問(wèn)題主要表現(xiàn)京津冀霧霾天氣頻繁出現(xiàn)，使得大氣污染防治成為當(dāng)年的環(huán)保熱點(diǎn)。2013年由環(huán)保部主導(dǎo)，制訂了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等19條與大氣污染防治相關(guān)的規(guī)章和政策，體現(xiàn)了其主要關(guān)注大氣污染防治上，體現(xiàn)了其政策回應(yīng)性。2012年，食品安全領(lǐng)域主要問(wèn)題集中于乳制品安全和添加劑使用上，特別是嬰幼兒奶粉安全上,但是2013年食品安全領(lǐng)域并沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的政策加強(qiáng)乳制品監(jiān)管，只有2條強(qiáng)化食品添加劑的政策。衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域沒(méi)有特別集中的問(wèn)題，且衛(wèi)生監(jiān)督中心沒(méi)有單獨(dú)制定政策的權(quán)力。

綜合以上分析，三個(gè)機(jī)構(gòu)各個(gè)指標(biāo)的得分如表6。環(huán)保部的監(jiān)管能力最強(qiáng)，食品藥品監(jiān)督管理總局次之，衛(wèi)生監(jiān)督中心在三者中相對(duì)較弱。這點(diǎn)和“監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性是監(jiān)管能否有效的基礎(chǔ)條件”(Kane，1990：755-764)的判斷是一致的：環(huán)保部作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，其政治地位最高，最接近中央一級(jí)；從其“三定”方案來(lái)看，其職能行使很少需要其他部門(mén)的配合，有著較高的獨(dú)立性。其次是作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的食品藥品監(jiān)督管理總局。而衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)衛(wèi)生監(jiān)督中心作為衛(wèi)計(jì)委的二級(jí)事業(yè)單位，受到衛(wèi)計(jì)委的制約，獨(dú)立性較差。

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者根據(jù)資料整理。

三、 結(jié)論

縱觀世界上的主要國(guó)家類型，無(wú)論是自由放任主義型國(guó)家、積極型國(guó)家、發(fā)展型國(guó)家還是指令型國(guó)家，都在向著“監(jiān)管型國(guó)家”發(fā)展和演變，其目的都在于建立或重建國(guó)家對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的掌控能力，避免市場(chǎng)失靈，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并試圖在計(jì)劃與市場(chǎng)之間找到某種平衡(劉鵬，2009：128-132)。而對(duì)于正在推進(jìn)改革、進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)，也同樣面臨著建設(shè)監(jiān)管型國(guó)家的課題。這一要求的直接反映便是推進(jìn)監(jiān)管改革，提升中國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力。因此，開(kāi)展政府監(jiān)管能力的研究有助于指明監(jiān)管改革方向，從而推動(dòng)監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)；同時(shí)，開(kāi)展政府監(jiān)管能力的研究有助于進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)于創(chuàng)設(shè)公平有序的市場(chǎng)環(huán)境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本文根據(jù)已有文獻(xiàn)和二手資料，綜合多方研究成果和意見(jiàn)，建立起社會(huì)性監(jiān)管能力的分級(jí)衡量指標(biāo)，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管工具和監(jiān)管政策三個(gè)方面對(duì)目標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管能力衡量。結(jié)果顯示：(1)目標(biāo)機(jī)構(gòu)監(jiān)管獨(dú)立性不足，職能權(quán)力不夠集中，具體而言，環(huán)保部的機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和職權(quán)集中性相對(duì)較強(qiáng)，而食藥總局和衛(wèi)生監(jiān)督中心則需要與其他監(jiān)管部門(mén)共享職權(quán)，特別是衛(wèi)生監(jiān)督中心作為二級(jí)單位獨(dú)立性較弱。(2)監(jiān)管工具單一缺乏，特別是衛(wèi)生監(jiān)督中心，使用的工具無(wú)論從種類還是數(shù)量上都較少。而食藥總局在監(jiān)管工具使用上較其他部門(mén)突出，較多地使用政策評(píng)估和公眾參與等工具。(3)監(jiān)管政策缺乏彈性，除去沒(méi)有立法權(quán)的衛(wèi)生監(jiān)督中心，雖然環(huán)保部和食藥總局都對(duì)各自領(lǐng)域的社會(huì)熱點(diǎn)進(jìn)行了關(guān)注，但是其對(duì)于開(kāi)始執(zhí)行的政策或者規(guī)章等修改較少，這其中固然有政策文本科學(xué)性較強(qiáng)的原因，但也必須認(rèn)識(shí)到這些部門(mén)對(duì)外部監(jiān)管實(shí)踐變化的不敏感。對(duì)于監(jiān)管能力具體衡量上，環(huán)境保護(hù)部的監(jiān)管能力最強(qiáng)，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局次之，衛(wèi)生監(jiān)督中心相對(duì)最弱，這和假設(shè)一致。

必須要承認(rèn)的是，由于文獻(xiàn)搜集的限制，作者無(wú)法窮盡監(jiān)管能力的所有指標(biāo)。在本文的分級(jí)衡量指標(biāo)之外，可以進(jìn)一步探索更加精細(xì)化的量化評(píng)估指標(biāo)體系，即由現(xiàn)在的分級(jí)變量的測(cè)量轉(zhuǎn)變?yōu)檫B續(xù)變量的測(cè)量，以提高結(jié)果的科學(xué)性，同時(shí)有必要更多地結(jié)合深入訪談和觀察，來(lái)挖掘不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的深度差異及其影響因素。此外，由于機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力差異涉及因素比較多，其行政級(jí)別的差異只是導(dǎo)致其能力差異的一個(gè)原因而非全部。同時(shí)，關(guān)于機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力差異的原因，并非本文要解決的問(wèn)題，本文的主要目的在于通過(guò)構(gòu)建一套測(cè)量指標(biāo)體系來(lái)客觀呈現(xiàn)出三個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力所客觀存在的強(qiáng)弱區(qū)分。

監(jiān)管能力歸根到底還是組織的能力，組織能力所表現(xiàn)出來(lái)的結(jié)構(gòu)、工具、政策等可以被理解為是組織產(chǎn)生的一系列制度。而新制度主義為解釋行政組織的差異提供了分析框架，它包含歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義等次級(jí)分析框架(Hall & Taylor，1996：936-958)。歷史制度主義重點(diǎn)分析歷史演變對(duì)組織制度的影響，理性選擇制度主義強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的偏好與制度建設(shè)的關(guān)系，而社會(huì)學(xué)制度主義則更多地從外部環(huán)境尋找組織制度差異的原因。這三者不同的分析取向，都可以在一定程度上提供可能的研究假設(shè)及解釋，本研究下一步的方向便是嘗試?yán)孟嚓P(guān)分析框架深入分析影響不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力高低的主要因素及其原因，從而具體分析和總結(jié)提高監(jiān)管能力的各條路徑，并為提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力提供可行的政策建議。

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■作者地址：劉鵬，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院；北京 100872。Email：liu.peng@ruc.edu.cn。

劉志鵬，香港中文大學(xué)政治與行政學(xué)系；香港 999077。Email：liuzhipeng@link.cuhk.edu.hk。

Measurement and Evaluation of Social Regulatory Agency’s Capacity:A Comparative Study among Three Regulatory Departments

LiuPeng(Renmin University of China)LiuZhipeng(The Chinese University of Hong Kong)

Abstract:It is an important object to promote social regulatory capacity for the modernization process of governance capacity. After giving a literature survey on regulatory capacity and employing an analysis framework from OECD countries, a graduated measurement indicator system on regulatory capacity including the building of regulatory institution, the using of regulatory tool and regulatory policy quality has been established. It chooses the Ministry of Environmental Protection (MEP), China Food and Drug Administration (CFDA) and the Center of Inspection and Supervision of National Health and Family Planning Commission (CISNHFPC) as study cases and applies this framework to evaluate their regulatory capacities respectively. It finds that MEP gets the highest capacity and CISNHFPC gets the lowest capacity with CFDA between them. Generally speaking, dependent regulatory institutions, insufficient regulatory tools and inflexible regulatory policies hamper the regulatory capacity a lot.

Key words:social regulation；regulatory capacity；regulatory agency；regulatory tool；regulatory policy

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.04.004

基金項(xiàng)目：■國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71573264)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金(16XNA003)
■責(zé)任編輯：葉娟麗
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