我國國家應(yīng)急廣播體系建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與展望

周 玲，宿 潔，王 恒

(1.北京師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共政策學(xué)院，北京 100875;2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 管理科學(xué)與工程學(xué)院，北京 100081;3.中央人民廣播電臺，北京 100866)

我國國家應(yīng)急廣播體系建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與展望

周 玲1，宿 潔2，王 恒3

(1.北京師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共政策學(xué)院，北京 100875;2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 管理科學(xué)與工程學(xué)院，北京 100081;3.中央人民廣播電臺，北京 100866)

應(yīng)急廣播作為重要的應(yīng)急手段，在2013年蘆山地震中得以首次應(yīng)用并取得巨大成功。并且，這次“試水”也幫助摸清了我國國家應(yīng)急廣播體系建設(shè)中存在的問題，如地方政府對應(yīng)急廣播的應(yīng)急管理功能認(rèn)識不足，國家應(yīng)急廣播體系缺乏頂層設(shè)計(jì)與模式架構(gòu)，運(yùn)行規(guī)范與工作機(jī)制缺失，人、財(cái)、物等保障儲備不足等。為此，需要建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的應(yīng)急廣播管理體制，貫徹以應(yīng)急準(zhǔn)備為核心的綜合應(yīng)急管理理念，與權(quán)威信息機(jī)構(gòu)建立信息共享和對接機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急廣播品牌建設(shè)，充分與新媒體進(jìn)行融合。

應(yīng)急廣播；應(yīng)急電臺；蘆山地震；應(yīng)急管理

應(yīng)急廣播是指從國家層面通過廣播向公眾發(fā)布潛在的或已發(fā)生突發(fā)事件的相關(guān)信息[1]，其是一種十分重要的應(yīng)急手段，貫穿于預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等整個(gè)應(yīng)急管理的全過程[2]。國家應(yīng)急廣播體系是國家利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，整合常用的媒體渠道，如廣播、電視及其相關(guān)系統(tǒng)資源，以最快的速度對特定地區(qū)民眾發(fā)出警報(bào)、引導(dǎo)疏散或采取安全措施的緊急告警體系[3]。

從2008年的雨雪冰凍災(zāi)害、汶川地震，到2010年的舟曲泥石流、青海玉樹地震，再到2013年的蘆山4·20強(qiáng)烈地震[4]，“應(yīng)急傳播”這一概念在我國完成了概念引進(jìn)、專業(yè)接受、大眾普及到政策實(shí)施的過程。從這些事件應(yīng)對過程中的應(yīng)急通信工作來看，廣播媒體在突發(fā)事件的預(yù)警、指揮、疏散、救援、重建等多個(gè)環(huán)節(jié)均發(fā)揮著重要作用。尤其當(dāng)通訊中斷、電力和交通設(shè)施被嚴(yán)重破壞時(shí)，基于應(yīng)急廣播建立的信息資訊服務(wù)平臺，可緩解公眾心理情緒、發(fā)布救助信息、引導(dǎo)輿論，同時(shí)還為政府和受災(zāi)群眾建立溝通渠道，提高政府應(yīng)急處置的能力。特別是2013年的蘆山地震，我國第一次用“國家應(yīng)急廣播”作為廣播呼號，在災(zāi)區(qū)前方對受災(zāi)群眾進(jìn)行定向應(yīng)急廣播。

在此背景下，筆者深入分析“蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺”的表現(xiàn)，進(jìn)而對目前我國應(yīng)急廣播體系的工作機(jī)制和工作特點(diǎn)進(jìn)行研究，以期找準(zhǔn)應(yīng)急廣播建設(shè)和發(fā)展中的具體問題和工作難點(diǎn)，提出發(fā)展建議。

1 國家應(yīng)急廣播體系在蘆山地震中的運(yùn)行情況

國家應(yīng)急廣播體系是我國應(yīng)急管理體系的重要組成部分。2012年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》明確將國家應(yīng)急廣播體系建設(shè)列為文化事業(yè)重點(diǎn)工程之一。黨的十七屆六中全會明確要求：“建立統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)、安全可靠的應(yīng)急廣播體系”。2012年，中央編辦批準(zhǔn)中央人民廣播電臺成立“國家應(yīng)急廣播中心”，負(fù)責(zé)國家應(yīng)急廣播體系的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)。2013年12 月 3 日，國家應(yīng)急廣播中心揭牌，國家應(yīng)急廣播社區(qū)網(wǎng)站(cneb.cnr.cn)也同時(shí)上線，這標(biāo)志著我國國家應(yīng)急廣播體系進(jìn)入全面建設(shè)階段。國家應(yīng)急廣播中心在國家新聞出版廣電總局的領(lǐng)導(dǎo)下，將加緊國家應(yīng)急廣播體系體制、機(jī)制、法制和預(yù)案建設(shè)，推進(jìn)國家應(yīng)急廣播工程建設(shè)，加強(qiáng)與國家各災(zāi)害和應(yīng)急信息發(fā)布源頭的合作，建立起從中央到地方廣播電臺的“四級聯(lián)動(dòng)”應(yīng)急信息傳輸模式，承擔(dān)起發(fā)布預(yù)警信息和應(yīng)急信息的重要任務(wù)。根據(jù)規(guī)劃，2015 年年底前，我國各類災(zāi)害預(yù)警將能通過國家應(yīng)急廣播體系實(shí)時(shí)發(fā)布，完成基本建成國家應(yīng)急廣播體系的目標(biāo)[5]。

2013年4月20日，四川省雅安市蘆山縣發(fā)生了7.0級地震，造成了大量的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。而此次災(zāi)害也成為我國啟動(dòng)應(yīng)急廣播體系建設(shè)之后的一次大練兵。4月20日，中央人民廣播電臺第一時(shí)間啟動(dòng)了“國家應(yīng)急廣播報(bào)道程序”，在中國之聲、經(jīng)濟(jì)之聲等全國覆蓋的頻道進(jìn)行“蘆山地震緊急救援特別直播”。4月22日，中央人民廣播電臺聯(lián)合四川省廣播電視臺、雅安人民廣播電臺和蘆山縣廣播電視臺開辦了中國國家應(yīng)急廣播，即“蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺”，應(yīng)急電臺在本次地震的震中蘆山縣開播。這是我國第一次用“國家應(yīng)急廣播”作為廣播呼號，在災(zāi)區(qū)前方對受災(zāi)群眾進(jìn)行定向應(yīng)急廣播，該廣播一直持續(xù)播出到5月23日。蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺是國家應(yīng)急廣播中心的“首播”，具有非常重要的指導(dǎo)意義。蘆山應(yīng)急電臺從籌備到播出結(jié)束，歷時(shí)32天，工作人員超過80人。總體來看，整個(gè)辦臺歷程可分為3個(gè)階段：①籌備階段，以中央臺北京后方直播間播音為主，蘆山應(yīng)急電臺前方直播間搭建為輔，并逐漸轉(zhuǎn)向前方播出；②初播階段，以蘆山、寶興直播間獨(dú)立播音為主，逐步輔之以微博、微信、網(wǎng)絡(luò)等多媒體互動(dòng)的播報(bào)形式；③成熟階段，以應(yīng)急電臺播音為主，輔之以地方政府、企業(yè)、志愿者等多渠道宣傳的播報(bào)形式[6]。

在該過程中，應(yīng)急電臺的管理與參與主體、應(yīng)急廣播的工作機(jī)制、應(yīng)急廣播工作保障等方面也經(jīng)歷了一系列的變化與創(chuàng)新：

(1)應(yīng)急電臺的管理與工作結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)主體本地化、參與方多樣化的過程。蘆山應(yīng)急電臺運(yùn)行前期，主要以中央人民廣播電臺團(tuán)隊(duì)為主體，帶動(dòng)四川電臺、雅安電臺、蘆山電臺等其他三級地方臺，并通過記者連線、主持人參與主持等方式，實(shí)現(xiàn)資源共享。但是，前方應(yīng)急電臺是面向?yàn)?zāi)區(qū)播出的區(qū)域性電臺，管理與工作層需要熟悉當(dāng)?shù)厍闆r、快速獲取信息、長時(shí)間運(yùn)營維護(hù)電臺，同時(shí)，也要提高災(zāi)區(qū)應(yīng)急電臺理念，以備不時(shí)之需；因此，在運(yùn)行18天后，中央人民廣播電臺將蘆山應(yīng)急電臺的主導(dǎo)權(quán)交付于蘆山廣播電視臺，實(shí)現(xiàn)了管理與工作層的本土化。

與此同時(shí)，隨著應(yīng)急廣播的傳播效果獲得認(rèn)可及地方對應(yīng)急電臺重視度的提升，參與到應(yīng)急廣播工作的主體越來越豐富，拓展到了地方政府、相關(guān)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理專家等多個(gè)參與方，尤其是來自四川傳媒學(xué)院的教師和學(xué)生以志愿者身份加盟。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在蘆山應(yīng)急電臺的開辦過程中，最終參與其中的機(jī)構(gòu)單位達(dá)到數(shù)10家。

(2)應(yīng)急電臺播出的工作機(jī)制經(jīng)歷了一個(gè)內(nèi)容從無到有、流程從亂到序、手段從單一到多維的過程[7]。蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺播出的節(jié)目內(nèi)容經(jīng)歷了從無到有、從單薄到豐富的過程。4月22日蘆山直播間的第一次播出，主要內(nèi)容只有防災(zāi)資訊和訪談兩種，資訊內(nèi)容的來源一方面是從救援隊(duì)伍，如解放軍、武警、消防等方面“打聽”來的，另一方面是其他官方媒體的權(quán)威資訊；訪談節(jié)目也只有地方政府和中央臺前方記者參與。在試播階段，節(jié)目的播出非常狼狽，經(jīng)過幾天的磨合整理，應(yīng)急電臺的節(jié)目內(nèi)容逐漸豐富，節(jié)目編排也形成相對固定的序列，變化的原因主要是：①與當(dāng)?shù)芈?lián)系越來越緊密，在當(dāng)?shù)亟⒘寺?lián)絡(luò)資源網(wǎng)；②當(dāng)?shù)卣推渌麢C(jī)構(gòu)認(rèn)可度越來越高，對節(jié)目的配合力度越來越大；③工作人員經(jīng)歷了前幾天的磨練，對災(zāi)區(qū)環(huán)境逐步適應(yīng)，迅速積累的前方工作經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮了作用。

從工作流程來看，一方面形成了“資源聯(lián)絡(luò)-信息采集-編輯制作-節(jié)目播送-信號發(fā)射”這一完整的應(yīng)急電臺工作流程；另一方面，針對一些特殊的應(yīng)急服務(wù)工作，也形成了特有的流程，如在地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)通報(bào)前加入能夠自動(dòng)開啟應(yīng)急收音機(jī)的喚醒音樂，即：每逢播報(bào)天氣預(yù)警等信息前，蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺播出喚醒音樂，在蘆山境內(nèi)的200臺具有自動(dòng)開啟功能的應(yīng)急收音機(jī)即使在關(guān)機(jī)狀態(tài)也能被“喚醒”，接收到應(yīng)急電臺播出的預(yù)警信息。這也是我國氣象部門研制的強(qiáng)制開啟收音機(jī)在地震災(zāi)區(qū)的首次使用。

從播出手段來看，此次蘆山應(yīng)急電臺是一次結(jié)合了傳統(tǒng)媒體和新興媒體，多手段、多渠道的應(yīng)急信息傳遞嘗試：①利用微博、微信“短平快”這一傳播特點(diǎn)，通過手機(jī)媒體傳遞節(jié)目預(yù)告和重大信息公告等具有短小精悍、時(shí)效性強(qiáng)、話題性強(qiáng)、吸引眼球等特點(diǎn)的信息內(nèi)容。②通過廣播調(diào)頻、短波等傳統(tǒng)渠道作為首要傳播渠道傳遞常態(tài)廣播節(jié)目，這是因?yàn)檎{(diào)頻和短波具有傳播范圍廣、不受災(zāi)害影響等特點(diǎn)，能承擔(dān)最大限度的信息傳播任務(wù)。③通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行應(yīng)急廣播自身內(nèi)容傳遞和應(yīng)急廣播節(jié)目直播，因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)可以幫助將相關(guān)內(nèi)容向?yàn)?zāi)區(qū)外的公眾進(jìn)行傳播，增強(qiáng)社會知名度和影響力。④新媒體還扮演了內(nèi)部溝通工具的角色，在災(zāi)區(qū)電話網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)、電網(wǎng)未完全恢復(fù)之前，微信、飛信、QQ等即時(shí)通訊工具很好地保障了應(yīng)急電臺內(nèi)部信息的傳遞。

(3)應(yīng)急廣播工作陸續(xù)得到了播出設(shè)備、人員培訓(xùn)、財(cái)務(wù)資金等方面的支持與保障。從設(shè)備保障來看，一方面是中央臺針對受災(zāi)群眾免費(fèi)多批次發(fā)放1萬多臺應(yīng)急電臺定頻和調(diào)頻收音機(jī)，均為專業(yè)應(yīng)急用收音機(jī)，具有手搖發(fā)電、應(yīng)急照明等功能，從而確保當(dāng)?shù)厥転?zāi)群眾能及時(shí)收聽到應(yīng)急電臺的節(jié)目；另一方面，中央臺將應(yīng)急電臺直播設(shè)備無償捐贈給蘆山廣播電視臺，包括調(diào)音臺、話筒、功率放大器等，共計(jì)價(jià)值人民幣28 000余元。從人員保障來看，在蘆山應(yīng)急電臺運(yùn)行中，集中對市、縣臺工作人員和大學(xué)生志愿者進(jìn)行了應(yīng)急廣播培訓(xùn)，包括應(yīng)急廣播理念、國外應(yīng)急廣播經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)設(shè)備操作、簡要編播業(yè)務(wù)等使其適應(yīng)并勝任蘆山應(yīng)急電臺的工作。與此同時(shí)，蘆山應(yīng)急電臺工作人員還參與了寶興、蘆山兩地廣播電視救災(zāi)設(shè)備的安裝，現(xiàn)場培訓(xùn)了當(dāng)?shù)貜V電技術(shù)人員安裝的技能和常識，提升了他們的硬件維護(hù)能力。從資金保障來看，應(yīng)急電臺開辦期間，國家廣電總局緊急為中央人民廣播電臺追加2013年預(yù)算2 000萬元專項(xiàng)用于蘆山抗震救災(zāi)前期及后續(xù)應(yīng)急報(bào)道、應(yīng)急電臺播出、應(yīng)急廣播社區(qū)網(wǎng)站搭建和災(zāi)區(qū)應(yīng)急大喇叭覆蓋。

總之，作為國家應(yīng)急廣播的“首秀”，蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺在“4·20蘆山地震”的抗震救援、災(zāi)后重建過程中發(fā)揮了重要作用：①是國家電臺應(yīng)急陣地的整體前移，成為應(yīng)急狀態(tài)下的中央媒體，超越傳統(tǒng)媒體單一的采訪模式；②成為了當(dāng)?shù)卣l(fā)布公告的首選渠道及應(yīng)急狀態(tài)下政府救災(zāi)工作的重要助手，超越傳統(tǒng)媒體單一的災(zāi)情播報(bào)功能；③是受災(zāi)群眾尋求幫助的關(guān)鍵平臺，成為應(yīng)急狀態(tài)下的重要通訊工具，超越傳統(tǒng)媒體單一的發(fā)布信息功能。

2 國家應(yīng)急廣播體系建設(shè)存在的問題

(1)地方政府對應(yīng)急廣播的應(yīng)急管理功能了解不全面，對其重要性認(rèn)識不夠，因此主動(dòng)運(yùn)用較少。一個(gè)能做到快速響應(yīng)、迅速傳播、高效高質(zhì)的應(yīng)急通信系統(tǒng)，可以有效減少突發(fā)事件給公眾工作、生活帶來的影響。在眾多傳播手段中，由于廣播具有受自然影響較小、抗干擾能力較強(qiáng)、便于安裝、可實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)且運(yùn)營和維護(hù)成本較低的特點(diǎn)，成為了最合適的應(yīng)急通信工具。然而，我國目前的應(yīng)急管理媒介工作的特點(diǎn)是“大面鋪開、缺乏重點(diǎn)”，遇到突發(fā)事件時(shí)，各級政府往往眉毛胡子一把抓，將各類媒體統(tǒng)一指揮，并沒有分清其具體特點(diǎn)。在此情況下，相關(guān)部門并沒有認(rèn)識到廣播媒體除了“播發(fā)新聞”外，還是應(yīng)急處置的有效通道和手段。當(dāng)前，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，廣播電臺只是政府用于發(fā)布應(yīng)急信息的諸多媒體中的一個(gè)。

究其應(yīng)急管理功能而言，應(yīng)急廣播并不只限于突發(fā)事件發(fā)生之后才發(fā)揮作用，功效應(yīng)貫穿到日常的風(fēng)險(xiǎn)意識培養(yǎng)與應(yīng)急培訓(xùn)、突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警信息發(fā)布、應(yīng)急處置中群眾互動(dòng)與救災(zāi)組織等多個(gè)應(yīng)急管理環(huán)節(jié)，由于缺乏相應(yīng)的認(rèn)識，地方政府也就沒將應(yīng)急廣播納入到地方應(yīng)急管理體系中，沒有將其作為群眾呼聲反饋的重要渠道。

(2)國家應(yīng)急廣播體系還處于初創(chuàng)階段，缺乏頂層設(shè)計(jì)與模式架構(gòu)，因此權(quán)責(zé)不清、運(yùn)行不暢。此次開設(shè)蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺是中央臺提出并實(shí)施的。對四川省、雅安市及蘆山縣的廣電機(jī)構(gòu)而言，完全沒有預(yù)想和準(zhǔn)備。在應(yīng)急廣播電臺搭建和運(yùn)行過程中，各家電臺對各自承擔(dān)的職責(zé)并不明晰，出現(xiàn)了“兩頭熱、中間涼”的情況，即四級聯(lián)辦中只有中央臺和縣級臺熱情較高，而省臺和市臺則猶豫、甚至打退堂鼓。如應(yīng)急電臺32天的運(yùn)行中，省、市兩級電臺投入的人力相當(dāng)有限，僅限于2～3人，而且連續(xù)工作僅2～3天。主要原因包括：①國家應(yīng)急廣播體系尚處于建設(shè)過程中，地方電臺還沒有明確各自的職責(zé)；②地方電臺對于應(yīng)急廣播的理念及開辦應(yīng)急電臺的作用認(rèn)識不清；③災(zāi)難發(fā)生后，各臺調(diào)集兵力報(bào)道抗震救災(zāi)，人力捉襟見肘，應(yīng)急電臺是給地方臺附加的額外任務(wù)，地方電臺囿于現(xiàn)實(shí)，難以全力以赴；④受到我國廣播電視臺現(xiàn)行管理體制的制約，中央級媒體對地方級媒體并沒有約束力和調(diào)動(dòng)能力。

(3)缺乏應(yīng)急廣播體系的運(yùn)行規(guī)范與工作機(jī)制，導(dǎo)致反應(yīng)滯后、運(yùn)作低效。應(yīng)急廣播體系作為應(yīng)急管理體系的一個(gè)重要組成部分，其功效應(yīng)滲透到應(yīng)急管理的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等多個(gè)環(huán)節(jié)中去。但由于尚處于建設(shè)的初始階段，目前并沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)或文件為我國應(yīng)急廣播體系的運(yùn)行和工作機(jī)制提供統(tǒng)一規(guī)劃或建設(shè)依據(jù)。這就導(dǎo)致在此次蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺的實(shí)際操作中出現(xiàn)了各種問題：首先，不知道何時(shí)能啟動(dòng)應(yīng)急電臺，此次蘆山應(yīng)急電臺的實(shí)際播出時(shí)間是在地震后的2天，時(shí)間上有明顯的滯后性。其次，不知道啟動(dòng)之后如何運(yùn)作，節(jié)目制作方、技術(shù)提供方、設(shè)備保障方等職責(zé)不分，且運(yùn)行不暢。再次，廣播內(nèi)容的實(shí)際播出效果受到影響，主要體現(xiàn)在：①訪談?lì)惞?jié)目過長，每天8 h直播節(jié)目中，訪談?lì)惞?jié)目占到6 h，比重過大，后期針對災(zāi)區(qū)聽眾收聽效果的問卷調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，聽眾對訪談?lì)惞?jié)目基本不感興趣[8]；②機(jī)械性轉(zhuǎn)播北京后方“中國之聲”的節(jié)目，應(yīng)急電臺的播出設(shè)計(jì)是24 h不間斷播出，但在實(shí)際操作過程中，由于節(jié)目素材缺乏、人員不足等問題，每天獨(dú)立制作的節(jié)目只能達(dá)到8 h，而其他時(shí)間直接轉(zhuǎn)播中央人民廣播電臺中國之聲的新聞節(jié)目，這種不經(jīng)選擇加工的機(jī)械化轉(zhuǎn)播，無疑會影響收聽效果；③內(nèi)容缺乏豐富性和變化，節(jié)目內(nèi)容應(yīng)根據(jù)抗震救災(zāi)的不同階段而發(fā)生變化，特別是從救災(zāi)階段過渡到災(zāi)后重建階段更應(yīng)如此，而應(yīng)急電臺的節(jié)目在32天的直播里，基本保持一樣的類型和內(nèi)容，既沒有根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行節(jié)目變化，也沒有根據(jù)受眾反饋豐富節(jié)目內(nèi)容。最后，由于缺乏統(tǒng)一的部署和具體的運(yùn)作規(guī)范，應(yīng)急電臺在組合應(yīng)用各類傳播手段方面的效率還有待提高，主要體現(xiàn)在：①全國范圍內(nèi)還沒有一個(gè)專門為應(yīng)急廣播服務(wù)的調(diào)頻或短波頻率，應(yīng)急電臺只能臨時(shí)借用當(dāng)?shù)仉娕_的頻率進(jìn)行傳播，這就造成應(yīng)急廣播無法在第一時(shí)間形成有效的傳播；②新媒體渠道不順暢，中國廣播網(wǎng)的頁面無法在第一時(shí)間實(shí)現(xiàn)上線并在互聯(lián)網(wǎng)媒體上進(jìn)行共享；③微博、微信等即時(shí)通訊工具基本限于內(nèi)部通信交流或是發(fā)送預(yù)告和短消息，播發(fā)消息的數(shù)量與質(zhì)量有待提高。

(4)應(yīng)急廣播體系的人、財(cái)、物儲備不足，保障缺位和經(jīng)驗(yàn)缺失，導(dǎo)致信息傳遞與溝通效果大打折扣。面對突發(fā)的災(zāi)情，中央人民廣播電臺第一次搭建應(yīng)急廣播電臺，由于日常沒有建立起相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制，在人員調(diào)用、設(shè)備配備、后勤保障等方面存在不足。主要表現(xiàn)在：①應(yīng)急電臺工作人員數(shù)量與技術(shù)儲備不足，被臨時(shí)調(diào)用人員缺乏準(zhǔn)備。赴災(zāi)區(qū)人員相當(dāng)一部分是從中央臺內(nèi)各部門臨時(shí)調(diào)集的，飛赴成都時(shí)，尚不清楚要辦什么樣的應(yīng)急電臺，很難有針對性地準(zhǔn)備，更沒有應(yīng)對震后災(zāi)區(qū)生活的常識；同時(shí)，在應(yīng)急電臺運(yùn)行期間，地方的相關(guān)專業(yè)人員十分匱乏。②應(yīng)急電臺運(yùn)轉(zhuǎn)與信息傳遞的設(shè)備配備不齊整。一方面，從應(yīng)急電臺播出設(shè)備來看：北京后方直播間沒有建立工作站，僅靠兩臺CD機(jī)播放音源，播音員在主持過程中無法迅速替換需用的音頻，節(jié)目銜接受到極大影響，而且保存節(jié)目錄音只能在直播間調(diào)音臺上外接采訪機(jī)完成，影響錄制質(zhì)量；蘆山前方設(shè)備系拼湊而來，并非應(yīng)急專用，運(yùn)輸過程中出現(xiàn)嚴(yán)重超重、超規(guī)的情況，而且相關(guān)設(shè)備也沒帶全，這都影響了應(yīng)急電臺建設(shè)速度。另一方面，從災(zāi)區(qū)百姓接受電臺信息的設(shè)備來看：急需的收音機(jī)、衛(wèi)星接收設(shè)備等都不到位，這都使得信息傳遞效果大打折扣。③后勤保障有疏漏且缺乏實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，如首批赴災(zāi)區(qū)的11人，沒有帶一頂帳篷，也沒有落實(shí)鋪蓋的辦法，通過軍事中心努力從軍隊(duì)調(diào)劑，才使得所有人員沒有露天而居。

3 結(jié)論

重大自然災(zāi)害發(fā)生后，我國還沒有開辦過專門針對災(zāi)民的臨時(shí)應(yīng)急廣播，即使在汶川、玉樹地震期間，也只用了零星的宣傳車輛對當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行救災(zāi)知識普及和喊話廣播。因此，蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺是一次歷史性的突破：首先，為當(dāng)?shù)厥転?zāi)群眾提供有用信息、為災(zāi)區(qū)地方政府提供應(yīng)急管理手段，以應(yīng)急信息服務(wù)于抗震救災(zāi)；其次，對國家應(yīng)急廣播體系規(guī)劃進(jìn)行了現(xiàn)場試驗(yàn)，從應(yīng)急信息匯集、四級電臺聯(lián)動(dòng)、志愿者力量吸納、傳播需求調(diào)查與傳播效果評估等角度進(jìn)行全面試驗(yàn)，這有利于摸清國家應(yīng)急廣播體系建設(shè)中各個(gè)環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀，磨合各種關(guān)系，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出問題；再次，推廣了應(yīng)急廣播理念，讓地方電臺了解應(yīng)急廣播的定位、性質(zhì)和任務(wù)，還探索了專門面向?yàn)?zāi)區(qū)群眾定向播出的廣播電臺的傳播規(guī)律，以幫助提高今后的應(yīng)急傳播效率，并為未來的應(yīng)急電臺開辦起到示范作用。通過總結(jié)此次實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對我國應(yīng)急廣播體系建設(shè)工作提出如下建議：

(1)以現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系為依托，建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的應(yīng)急廣播管理體制。將國家應(yīng)急廣播體系納入國家應(yīng)急體系的總體框架，在相關(guān)法律與政策上確定應(yīng)急廣播在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)作為應(yīng)急媒體的地位與作用，并規(guī)范其行為，將應(yīng)急廣播體系建設(shè)與維護(hù)作為應(yīng)急措施中的一項(xiàng)重要內(nèi)容[9]。

以“國家應(yīng)急廣播工程”建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)國家應(yīng)急廣播體系中央層面物理承載體和指揮中樞的建設(shè)，并將應(yīng)急廣播體系建設(shè)成為國家應(yīng)急體系中溝通政府和群眾的主要信息渠道。加強(qiáng)國家應(yīng)急廣播中心的建設(shè)，使之成為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，并與國務(wù)院應(yīng)急辦、國務(wù)院相關(guān)部門、各地政府及其部門實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息有效對接并建立信息共享和業(yè)務(wù)合作機(jī)制，力爭盡快納入各級應(yīng)急部門日常信息共享體系，以利于應(yīng)急信息及時(shí)發(fā)布。

落實(shí)“分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”這一體制建設(shè)原則：首先，明確廣電系統(tǒng)內(nèi)部各級職責(zé)。對中央電臺到地方各級電臺的責(zé)任與任務(wù)做出明確規(guī)定，使得災(zāi)后應(yīng)急行動(dòng)特別是應(yīng)急廣播電臺的開辦有章可循，促使各級廣播電視機(jī)構(gòu)形成一股合力。其次，加強(qiáng)基層電臺建設(shè)。據(jù)了解，我國縣級廣播電臺處于癱瘓狀態(tài)的不在少數(shù)，尤其在廣播電視合并后，廣播被弱化為零。而我國絕大多數(shù)自然災(zāi)害都發(fā)生于農(nóng)村基層，縣級廣播電臺自身無力制作節(jié)目的現(xiàn)狀，對于未來應(yīng)急廣播工作無疑是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，各地應(yīng)加強(qiáng)當(dāng)?shù)仉娕_的建設(shè)，做好應(yīng)急儲備。再次，落實(shí)地方電臺“第一響應(yīng)”的責(zé)任，擔(dān)當(dāng)應(yīng)急管理職責(zé)的地方政府應(yīng)予以支持。由災(zāi)區(qū)所在地電臺辦臨時(shí)應(yīng)急電臺具有明顯優(yōu)勢，如反應(yīng)速度快、內(nèi)容貼近性強(qiáng)、便于與當(dāng)?shù)卣认嚓P(guān)部門打交道、了解當(dāng)?shù)匕傩盏牧?xí)慣、喜好與訴求等。

國家應(yīng)急廣播體制建成之后，理想的框架是：一旦遭遇突發(fā)事件，國家應(yīng)急廣播中心負(fù)責(zé)發(fā)出應(yīng)急電臺啟動(dòng)指令，由災(zāi)害發(fā)生地電臺負(fù)責(zé)應(yīng)急電臺的具體操作，相鄰電臺予以支持，中央臺幫助協(xié)調(diào)相關(guān)資源并給予適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和支援。

(2)貫徹推行以應(yīng)急準(zhǔn)備為核心的綜合應(yīng)急管理理念。做好應(yīng)急廣播體系的預(yù)案準(zhǔn)備，以預(yù)案的形式將應(yīng)急電臺開辦的流程固定下來。借鑒此次蘆山應(yīng)急電臺的經(jīng)驗(yàn)，需根據(jù)災(zāi)害的種類、級別，制定啟動(dòng)、運(yùn)行應(yīng)急電臺的響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)災(zāi)區(qū)情況調(diào)用人員、設(shè)備和資金；建立完善的工作流程，從硬件到軟件都要有章可循，有標(biāo)準(zhǔn)可依。

加強(qiáng)應(yīng)急廣播節(jié)目內(nèi)容日常研究與儲備。通過受眾調(diào)查和實(shí)地調(diào)研，總結(jié)出一套甚至幾套應(yīng)急節(jié)目方案，儲備普適性應(yīng)急節(jié)目并分類儲存，為今后應(yīng)急電臺開辦、應(yīng)急廣播節(jié)目策劃和播出奠定基礎(chǔ)。推動(dòng)培訓(xùn)和演練工作，提高應(yīng)急廣播的響應(yīng)能力。加強(qiáng)應(yīng)急廣播人才梯隊(duì)建設(shè)，將參與應(yīng)急廣播運(yùn)行的各類潛在對象列為培訓(xùn)目標(biāo)，加強(qiáng)培訓(xùn)；制訂全國范圍的演練計(jì)劃，并通過相關(guān)制度促使各單位參與其中，各司其職。

(3)與各權(quán)威信息機(jī)構(gòu)建立信息共享和運(yùn)行對接機(jī)制。匯集來自各地、各部門、行業(yè)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)的權(quán)威信息，打造統(tǒng)一的政府應(yīng)急信息服務(wù)平臺，并通過平臺發(fā)揮聚合作用，分門別類地將權(quán)威、可靠的信息進(jìn)行整合與傳遞，更好地為老百姓答疑解惑，避免謠言，穩(wěn)定人心。信息平臺上的信息流轉(zhuǎn)應(yīng)通過相關(guān)政策固化為政府工作的重要組成部分。

(4)加強(qiáng)應(yīng)急廣播的品牌建設(shè)，統(tǒng)一全國應(yīng)急頻率，提高辨識度，方便尋找與收聽。國家應(yīng)為應(yīng)急廣播劃撥統(tǒng)一頻率，確定應(yīng)急廣播標(biāo)識，統(tǒng)一應(yīng)急廣播的開始曲、呼號，既有利于宣傳推廣，又有利于公眾辨識；舉辦品牌推廣活動(dòng)，在不同平臺上推廣，提高應(yīng)急廣播的知名度，便于公眾在應(yīng)急時(shí)第一時(shí)間想到；制作應(yīng)急知識普及推廣類音頻視頻節(jié)目，讓這類節(jié)目時(shí)常出現(xiàn)在受眾身邊，在提供服務(wù)的同時(shí)，增強(qiáng)受眾對應(yīng)急廣播的感知。

(5)為應(yīng)急廣播體系建設(shè)提供法制、財(cái)政與技術(shù)等保障。建立并完善應(yīng)急廣播體系相關(guān)的制度與政策，并以法律、法規(guī)或文件的方式固定下來。同時(shí)，推動(dòng)應(yīng)急廣播標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)工作，為全國各地的應(yīng)急廣播建設(shè)起到示范引領(lǐng)作用。建立國家應(yīng)急廣播財(cái)政投入保障機(jī)制。應(yīng)急廣播是政府應(yīng)提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，可以將其所需納入各級部門預(yù)算，保證業(yè)務(wù)正常開展。對應(yīng)急廣播設(shè)備進(jìn)行升級改造。在設(shè)備的研發(fā)方面，需要有先進(jìn)、成熟的應(yīng)急小功率調(diào)頻廣播系統(tǒng)，將廣播的傳播特征與應(yīng)急的傳播需求有效結(jié)合；從廣播傳播的層面而言，建立盡可能高的發(fā)射天線和提供較大的發(fā)射功率，以確保較大的覆蓋范圍；從應(yīng)急的特殊需求上看，廣播系統(tǒng)還應(yīng)具有便攜、獨(dú)立完成作業(yè)、耐干擾、耐破壞等特征。

(6)充分融合新媒體，作為國家應(yīng)急廣播體系未來發(fā)展的突破口。微博、微信參與面廣、互動(dòng)性強(qiáng)、發(fā)布便捷、傳播速度快，且人人都可通過手機(jī)成為信息的傳播者。未來應(yīng)急廣播體系發(fā)揮作用，應(yīng)急社區(qū)網(wǎng)站、手機(jī)客戶端的作用將必不可少。因此，傳統(tǒng)廣播應(yīng)加強(qiáng)與新媒體的融合，更好地發(fā)揮應(yīng)急廣播的社會功能。除了傳統(tǒng)媒體慣用的預(yù)設(shè)置話題、情感層面加強(qiáng)新媒體的傳播功能之外，還應(yīng)在和傳統(tǒng)媒體的差異化、受眾的細(xì)分化上下功夫，探索新媒體在定向廣播中發(fā)揮服務(wù)功能的模式，開發(fā)出 “大家?guī)椭蠹摇钡幕?dòng)產(chǎn)品和手機(jī)客戶端[10]。

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[8] 中央人民廣播電臺.“國家應(yīng)急廣播·蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺”收聽情況調(diào)查[Z].北京：國家應(yīng)急廣播中心內(nèi)部資料，2013.

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ZHOU Ling:Assoc. Prof.; School of Social Development and Public Policy,Beijing Normal University, Beijing 100875, China.

Current Situation, Problems and Prospects of the Construction of Emergency Broadcasting System in China

ZHOULing,SUJie,WANGHeng

As an important method for emergency management, emergency broadcast for the first time was used in Lushan Earthquake response in 2013. It helps expose problems still existing in our national emergency broadcast system: such as the lack of understanding of the emergency management functions of emergency broadcasting of local government, the lack of top-level design and mode structure, the absence of operational norms and working mechanisms, and inadequate reserves of human, financial and material resources. Given this, the paper provides with some improvement measures as follows: to establish an authorized agency, to promote the importance of emergency preparedness, to coordinate with senior information-related organizations, to strengthen brand building, and to cooperate with new media.

emergency broadcast; emergency radio; Lushan earthquake; emergency management

2095-3852(2016)06-0667-05

A

2016-07-19.

國家自然科學(xué)重點(diǎn)基金項(xiàng)目 (91324203);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目; 中國工程院重大咨詢基金項(xiàng)目.

D631

10.3963/j.issn.2095-3852.2016.06.006

收稿日期：周玲(1978-),女,湖北洪湖人,北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授.