流域生態(tài)保護(hù)之貴州實(shí)踐

張亞蘭

(遵義市委黨校，貴州 遵義　563002)

流域生態(tài)保護(hù)之貴州實(shí)踐

張亞蘭

(遵義市委黨校，貴州 遵義563002)

【摘要】的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，貴州省高度重視生態(tài)文明制度建設(shè)，以赤水河流域生態(tài)文明制度改革為試點(diǎn)，推進(jìn)流域保護(hù)，在探索與實(shí)踐中取得了生態(tài)保護(hù)的體制機(jī)制的突破，以期形成可復(fù)制推廣模式。

【關(guān)鍵詞】流域生態(tài)保護(hù)；赤水河；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

赤水河是長(zhǎng)江干流上游右岸的一級(jí)支流，發(fā)源于云南省鎮(zhèn)雄縣赤水源鎮(zhèn)銀廠村，因水赤紅故名赤水河。流經(jīng)云南、貴州和四川三省，于四川省合江縣匯入長(zhǎng)江，干流全長(zhǎng)436.5公里。整個(gè)赤水河流域主要涉及云南省鎮(zhèn)雄縣、威信縣，貴州省七星關(guān)區(qū)、大方縣、金沙縣、遵義縣、桐梓縣、仁懷市、習(xí)水縣、赤水市及四川省敘永縣、古藺縣、合江縣、江陽(yáng)縣、納溪縣等15個(gè)縣(市區(qū))，流域范圍居住人口約500萬(wàn)人，流域面積20440平方公里，其中云南省境內(nèi)流域面積2117平方公里，占10.4%；貴州省境內(nèi)流域面積12222平方公里，占59.8%；四川省境內(nèi)流域面積6101 平方公里，占29.8%。其中河源至茅臺(tái)鎮(zhèn)為上游，茅臺(tái)鎮(zhèn)至赤水市為中游，赤水市以下至河口為下游，是長(zhǎng)江上游重要的生態(tài)保護(hù)屏障。

赤水河流域經(jīng)濟(jì)總體貧困、人地矛盾突出，在行政區(qū)劃上分屬3個(gè)不同的省份，流域內(nèi)各級(jí)地方政府的發(fā)展規(guī)劃各不相同，現(xiàn)有白酒釀制、煤炭開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種產(chǎn)業(yè)，所涉及的產(chǎn)業(yè)政策也不盡相同。近年來(lái)，隨著礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、白酒產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突顯，出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境破壞、水土流失等諸多問(wèn)題。同時(shí)，流域整體性和跨行政區(qū)域環(huán)境管理矛盾日益突出，制約了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

1存在的主要問(wèn)題

1.1流域規(guī)劃管理地域化導(dǎo)致全流域綜合協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)難以實(shí)施

赤水河流域作為跨界河流，其上下游在行政區(qū)劃、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面存在較大差異，流域的上、中、下游很難形成統(tǒng)一的發(fā)展與保護(hù)規(guī)劃。這源于兩方面：

(1)需要保護(hù)的上游地區(qū)，煤、礦、電、化工等高污染行業(yè)成為城市發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，這給中游地區(qū)優(yōu)質(zhì)白酒的生產(chǎn)環(huán)境以及中下游地區(qū)基于良好生態(tài)環(huán)境的旅游業(yè)帶來(lái)了極大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。盡管流域各級(jí)行政區(qū)域、各相關(guān)職能部門(mén)制訂了相應(yīng)的發(fā)展與保護(hù)規(guī)劃，例如貴州省出臺(tái)了《赤水河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2013～2020年)》、《赤水河上游生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃(貴州境內(nèi))》等，但這些規(guī)劃的制定和落實(shí)基本上都是各自為政，缺乏上下游之間有效的溝通與協(xié)作，缺乏對(duì)全流域綜合協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的統(tǒng)籌考慮。

(2)赤水河流域上下游因所處區(qū)域不同，承擔(dān)了有差異的環(huán)境保護(hù)任務(wù)，導(dǎo)致上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡。這體現(xiàn)在上游擔(dān)負(fù)了較重的生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，僅發(fā)展了部分煤礦產(chǎn)業(yè)，多個(gè)項(xiàng)目因赤水河流域保護(hù)而取消建設(shè)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展受到了限制。如貴州省對(duì)赤水河茅臺(tái)鎮(zhèn)以上流域采取了嚴(yán)格的環(huán)境政策，但對(duì)其以下河段又采取相對(duì)寬松的環(huán)境政策，沒(méi)有從全流域的角度統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致上下游矛盾沖突時(shí)有發(fā)生。

1.2行政管理?xiàng)l塊分割導(dǎo)致全流域環(huán)境保護(hù)工作難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

赤水河流域管理由云、貴、川3省及水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)等多家負(fù)責(zé)，可分為國(guó)家、區(qū)域、地方3個(gè)層次，長(zhǎng)期囿于行政區(qū)劃界限和多頭管理的局限。赤水河流域環(huán)境保護(hù)工作涉及多個(gè)地方人民政府和多個(gè)部門(mén)。由于行政體制和管理機(jī)制的條塊分割，缺乏從全流域整體角度進(jìn)行環(huán)境保護(hù)銜接和協(xié)調(diào)的機(jī)制和模式，單靠一個(gè)地方或環(huán)保部門(mén)難以實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

長(zhǎng)期以來(lái)，赤水河上下游、左右岸、不同地區(qū)、不同部門(mén)之間在環(huán)境保護(hù)、水資源利用等方面的矛盾時(shí)有發(fā)生，各方就全流域環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制爭(zhēng)議很多。2012年7月，川、云、貴3省環(huán)保部門(mén)簽訂了《四川省、云南省、貴州省交界區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議》。10月，遵義市環(huán)保局與瀘州市環(huán)保局在西南環(huán)境保護(hù)督查中心的協(xié)調(diào)推動(dòng)下簽訂了《赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，逐步形成了赤水河流域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)合作機(jī)制，為赤水河流域環(huán)境保護(hù)工作的綜合協(xié)調(diào)提供了有效途徑。但也應(yīng)該看到，這兩份協(xié)議基本停留在環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法層面，而且僅是環(huán)保部門(mén)簽訂。至于涉及發(fā)改、水利、國(guó)土等更多管理部門(mén)以及更高層面的政府之間的環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)合作機(jī)制，其建立還遙遙無(wú)期。

1.3工程項(xiàng)目建設(shè)不規(guī)范導(dǎo)致赤水河流域生態(tài)環(huán)境被破壞

隨著國(guó)家實(shí)施新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，加大力度支持西部地區(qū)發(fā)展，為赤水河流域地區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、加快發(fā)展提供了重大戰(zhàn)略機(jī)遇。在貴州省重點(diǎn)實(shí)施工業(yè)強(qiáng)省戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略中，一大批公路、工業(yè)園區(qū)及其他工程項(xiàng)目相繼開(kāi)工建設(shè)。然而，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，部分建設(shè)項(xiàng)目施工期管理不規(guī)范、不嚴(yán)格，沒(méi)有嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)要求落實(shí)相關(guān)生態(tài)保護(hù)及污染防治措施，亂砍亂挖、破壞植被、占用河道、開(kāi)挖土方就近傾倒至河床、河岸現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重破壞了赤水河生態(tài)環(huán)境和引洪能力，直接威脅了赤水河流域的生物多樣性。例如茅臺(tái)、習(xí)酒、郎酒等企業(yè)在技改擴(kuò)建項(xiàng)目中沿河修建道路、廠房，占用了赤水河河道。

同時(shí)，貴州省正在大力推進(jìn)赤水河航運(yùn)工程建設(shè)，貴州省交通運(yùn)輸廳編制了《貴州省水運(yùn)發(fā)展規(guī)劃(2012～2030)》，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)正報(bào)貴州省環(huán)保廳審查，其中涉及的赤水河航道建設(shè)工程包括疏浚、炸礁、筑壩等措施，并規(guī)劃了眾多港口，這一工程如實(shí)施必將對(duì)赤水河的生態(tài)環(huán)境造成極大影響。

1.4產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放及白酒行業(yè)過(guò)度發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染問(wèn)題不斷加劇

從赤水河流域15個(gè)縣(區(qū)、市)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，采礦業(yè)和原材料工業(yè)比重大，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度小。以煤電為主導(dǎo)的重化工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)短；以白酒為主導(dǎo)的輕工業(yè)面臨眾多知名品牌的資源爭(zhēng)奪和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；服務(wù)業(yè)發(fā)展總體薄弱，不適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的需要；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所占比重較大，特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。經(jīng)濟(jì)總量小、發(fā)展速度慢、發(fā)展方式粗放、工業(yè)化水平低是赤水河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的主要矛盾。

近年來(lái)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批與當(dāng)?shù)刭Y源有關(guān)的工業(yè)陸續(xù)建設(shè)和投產(chǎn)，采煤、造紙、釀酒、水泥、制磚等各類工礦企業(yè)大量發(fā)展。其中一些企業(yè)由于粗放型開(kāi)發(fā)利用，廢水、廢渣、礦山棄土等未經(jīng)處理排入河中，直接污染了赤水河。另外，隨著釀酒、煤化工、造紙業(yè)的發(fā)展，對(duì)水資源的利用量加大，過(guò)度取水導(dǎo)致赤水河水量急劇減少。由于工業(yè)與城鎮(zhèn)區(qū)的排污影響，區(qū)域空氣與水環(huán)境受到不同程度污染，茅臺(tái)鎮(zhèn)貴州茅臺(tái)酒原產(chǎn)地域的氣候、土壤、微生物群落等生態(tài)系統(tǒng)也因此面臨著巨大挑戰(zhàn)。

同時(shí)，赤水河流域?qū)儆趥鹘y(tǒng)的白酒行業(yè)聚集地，雖然白酒生產(chǎn)屬限制類產(chǎn)業(yè)，但貴州省根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2012〕2號(hào))精神，規(guī)劃了一批白酒工業(yè)園區(qū)，僅仁懷市境內(nèi)就有近2000家釀酒企業(yè)，茅臺(tái)鎮(zhèn)聚集了大量釀酒企業(yè)并仍在不斷增加。四川省瀘州市古藺縣水口鎮(zhèn)，民間資本發(fā)展白酒產(chǎn)業(yè)的積極性很高，目前建成和在建的大小釀酒企業(yè)達(dá)160余家。由于產(chǎn)業(yè)政策限制，赤水河流域的白酒企業(yè)(特別是小微型企業(yè))大多沒(méi)有履行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理手續(xù)，污染治理水平不高，部分作坊式企業(yè)無(wú)污染治理設(shè)施。白酒生產(chǎn)企業(yè)違法排污已成為影響赤水河水體質(zhì)量的重要原因之一。

按照貴州省白酒產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，到2020年，白酒產(chǎn)量要達(dá)到135萬(wàn)千升，從赤水河年取水量將在2015年基礎(chǔ)上新增3000萬(wàn)噸，生產(chǎn)廢水相應(yīng)將增加2400萬(wàn)噸。即使企業(yè)全部做到達(dá)標(biāo)排放，也將使赤水河水體中化學(xué)需氧量、氨氮含量在現(xiàn)有基礎(chǔ)上分別提高72個(gè)百分點(diǎn)和79個(gè)百分點(diǎn)。

1.5社會(huì)貧困與鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施落后導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化

赤水河流域是我國(guó)西南部生態(tài)型貧困區(qū)域，人口、資源、環(huán)境三者之間矛盾突出。一方面，流域內(nèi)喀斯特石漠化及水土流失嚴(yán)重，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨無(wú)土可耕的困難局面，盡快發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富是當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷钠惹行枨?。另一方面，赤水河流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，流域涉及的130個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，目前只有古藺縣二郎鎮(zhèn)和仁懷市茅臺(tái)鎮(zhèn)建有污水處理廠；沿岸僅部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了簡(jiǎn)單的垃圾收集及中轉(zhuǎn)設(shè)施，河流兩岸垃圾沿河傾倒現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水及生活垃圾的無(wú)序排放已經(jīng)嚴(yán)重影響了赤水河流域的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，赤水河上游生態(tài)欠賬較多，歷史遺留問(wèn)題嚴(yán)重，其中昭通市鎮(zhèn)雄縣以及畢節(jié)市土法煉硫歷史遺留廢渣堆存的環(huán)境隱患較為突出，僅靠當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作非常困難。

貧困問(wèn)題與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題交織在一起，單純依賴貧困地區(qū)自身的力量很難走出困境，必須在綜合考慮貧困與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，兼顧流域內(nèi)各區(qū)域的利益，統(tǒng)籌解決貧困與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。

2以改革和制度創(chuàng)新推動(dòng)赤水河流域生態(tài)文明建設(shè)

2.1開(kāi)展《赤水河流域綜合性保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃》編制工作

由國(guó)家組織開(kāi)展赤水河流域綜合性保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃的編制工作，統(tǒng)一赤水河流域各地思想，明確流域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)及責(zé)任，合理規(guī)劃流域上下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，科學(xué)界定發(fā)展區(qū)域和發(fā)展總量，進(jìn)一步明確赤水河在長(zhǎng)江上游生態(tài)安全中的功能作用，用規(guī)劃指導(dǎo)全流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)工作。

2.2建立赤水河流域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)及相關(guān)工作機(jī)制

流域上下游各地政府應(yīng)加強(qiáng)溝通、擱置爭(zhēng)議、協(xié)調(diào)合作，建立由四川、貴州、云南3省共同組織，相關(guān)部門(mén)協(xié)同參與的赤水河流域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域上下游、左右岸、干支流之間發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。建立全流域的環(huán)境管理制度以及政府間、部門(mén)間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，統(tǒng)籌實(shí)施兼顧各方權(quán)益的環(huán)保措施和解決方案，并定期組織開(kāi)展赤水河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法檢查。

2.3規(guī)范白酒行業(yè)發(fā)展

建議結(jié)合赤水河流域白酒行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮流域各方實(shí)際，對(duì)赤水河流域白酒行業(yè)無(wú)序、過(guò)度發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，以環(huán)境的承載為底線，對(duì)白酒產(chǎn)能進(jìn)行總量控制，防止白酒行業(yè)密集發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染。

2.4加大資金支持力度

建議將赤水河流域部分重點(diǎn)縣(區(qū))納入農(nóng)村環(huán)境連片整治示范區(qū)域，將部分重點(diǎn)污染防治項(xiàng)目納入水污染防治規(guī)劃，在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染治理、農(nóng)村環(huán)境整治等方面給予項(xiàng)目和資金支持；加大對(duì)流域落后地區(qū)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)的支持力度，對(duì)貧困地區(qū)降低或減免地方配套資金要求。

2.5建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建議在赤水河全流域開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)、支持和幫助赤水河流域各地積極開(kāi)展污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。通過(guò)調(diào)整相關(guān)方利益分配關(guān)系，補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)利益損失，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入力度，充分調(diào)動(dòng)赤水河流域各級(jí)政府、企業(yè)和居民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，在改善全流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，逐步解決赤水河沿岸群眾依然貧困的問(wèn)題，促進(jìn)赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

3研究小結(jié)

赤水河流域經(jīng)濟(jì)總體貧困、人地矛盾突出，近年來(lái)隨著礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、白酒產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾日益突顯。同時(shí)流域整體性和跨行政區(qū)域環(huán)境管理矛盾日益突出，制約了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為此，貴州省高度重視生態(tài)文明制度建設(shè)，以赤水河流域生態(tài)文明制度改革為試點(diǎn)，以改革和制度創(chuàng)新推動(dòng)赤水河流域生態(tài)文明建設(shè)，以期形成可復(fù)制推廣模式。研究指出：首先要開(kāi)展《赤水河流域綜合性保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃》編制工作；其次要建立赤水河流域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)及相關(guān)工作機(jī)制；第三，規(guī)范白酒行業(yè)發(fā)展；第四，加大資金支持力度；第五，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

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Basin Ecological Protection Practice in Guizhou Province

ZHANG Yalan

(Party School of the Zunyi Committee of CPC，Guizhou Zunyi 563002)

Abstract：Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC，Guizhou province attaches great importance to the construction of ecological civilization system，reform the Chishui river basin ecological civilization system as the pilot，promote watershed protection，have systems and mechanisms breakthrough of the ecological protection in the exploration and practice in order to form promotion copy model.

Keywords：basin ecological protection；Chishuihe；planning and coordination

作者簡(jiǎn)介：張亞蘭，副教授，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理、生態(tài)建設(shè)

中圖分類號(hào)：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-288X(2016)03-0204-03

引用文獻(xiàn)格式：張亞蘭.流域生態(tài)保護(hù)之貴州實(shí)踐[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：204-206.