縣域公共體育服務(wù)績效現(xiàn)狀與提升對策
——基于西部20個區(qū)(市)縣的數(shù)據(jù)分析

楊 誠

(成都信息工程大學(xué)管理學(xué)院，四川 成都 610103)

在我國，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)，而承擔(dān)基本公共服務(wù)提供職責(zé)的通常為縣級以上人民政府。《全民健身條例》就規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將全民健身事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，縣級以上地方人民政府主管體育工作的部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的全民健身工作，縣級以上地方人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的全民健身工作。可見，縣級地方人民政府所處的縣域，應(yīng)當(dāng)是政府提供公共體育服務(wù)的重要區(qū)域，縣域公共體育服務(wù)好不好，直接影響國家公共體育服務(wù)的整體成效，所以必須高度重視縣域公共體育服務(wù)績效的評估和提升。

1 西部20個區(qū)(市)縣公共體育服務(wù)績效的分析

開展全民健身活動，增強人民體質(zhì)，是體育工作的根本任務(wù)，群眾體育以全民健身為目標(biāo)。所以，實施全民健身計劃，發(fā)展全民健身事業(yè)，是我國公共體育服務(wù)的重要任務(wù)，也因此被作為了檢驗公共體育服務(wù)績效的主要內(nèi)容?！度窠∩項l例》和《全民健身計劃(2011-2015年)》都要求，縣級以上地方政府的體育主管部門要會同有關(guān)部門加強全民健身計劃實施情況評估，國家體育總局還特定制發(fā)了評估標(biāo)準(zhǔn)來客觀評價各省(區(qū)、市)全民健身事業(yè)的發(fā)展水平。

我們所選擇的西部20個區(qū)(市)縣的體育行政部門或社會事業(yè)局，除了要對照國家體育總局的評估標(biāo)準(zhǔn)，自評58個二級指標(biāo)所達到的標(biāo)準(zhǔn)類別外，還需要填寫上級體育行政主管部門制訂的《<全民健身計劃>評估核心指標(biāo)數(shù)據(jù)匯總表》中20個核心指標(biāo)的實際值。這20個核心指標(biāo)是“經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)比例”、“《國民體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)》總體合格達標(biāo)率”、“學(xué)生《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》優(yōu)秀達標(biāo)率”、“人均體育場地面積”、“縣市區(qū)全民健身活動中心數(shù)量及比例”、“城市街道室內(nèi)外健身設(shè)施數(shù)量及比例”、“農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育健身中心數(shù)量及比例”、“行政村農(nóng)民體育健身工程數(shù)量及比例”、“公共體育場館數(shù)量及開放率”、“學(xué)校體育設(shè)施數(shù)量及開放率”、“縣及以上體育總會”、“全民健身站點數(shù)”、“每萬人體育社會組織數(shù)”、“每千人公益社會體育指導(dǎo)員比例”、“每年接受體質(zhì)測試人數(shù)”、“定期舉辦縣級以上全民健身運動會”、“全民健身發(fā)展納入政府工作報告”、“全民健身經(jīng)費納入財政預(yù)算報告”、“全民健身設(shè)施納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”和“群眾體育人均事業(yè)經(jīng)費”。

我們認(rèn)為，上述20個核心指標(biāo)中有的評估意義不大。如“縣市區(qū)全民健身活動中心數(shù)量及比例”、“公共體育場館數(shù)量及開放率”，上級體育行政主管部門提出的目標(biāo)任務(wù)是各區(qū)(市)縣為一場、一館和一池，只要有1個則比例就會達到100%?！翱h及以上體育總會”在縣域一般也只會成立1個體育總會，所以也是只要有1個比例就會是100%。再如“定期舉辦縣級以上全民健身運動會”、“全民健身發(fā)展納入政府工作報告”、“全民健身經(jīng)費納入財政預(yù)算報告”和“全民健身設(shè)施納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，這幾個屬于定性指標(biāo)，只要“是”就屬于達到A類標(biāo)準(zhǔn)，“否”則為C類標(biāo)準(zhǔn)，這樣評定顯然不合理。而“每萬人體育社會組織數(shù)”是由原評估標(biāo)準(zhǔn)中的3個指標(biāo)合成的，沒有分類標(biāo)準(zhǔn)。所以我們最終在進行績效分析時，不把這8個指標(biāo)作為評估范圍，而且選取的余下12個指標(biāo)有的也將其“數(shù)量”不作為評估數(shù)據(jù)。于是，以全民健身計劃實施情況為評估重點的區(qū)(市)縣公共體育服務(wù)績效評估核心指標(biāo)就如表1所示，表中的標(biāo)準(zhǔn)為上級體育行政主管部門評估標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)定。

表1 區(qū)(市)縣公共體育服務(wù)績效評估核心指標(biāo)

而20個區(qū)(市)縣的填報數(shù)據(jù)及平均數(shù)據(jù)如表2所示，其中，I9指標(biāo)是按相關(guān)區(qū)(市)縣統(tǒng)計公報公布的2013年末戶籍人口數(shù)進行折算的結(jié)果，以便于與評估標(biāo)準(zhǔn)比照；而平均數(shù)是以各個指標(biāo)的實際填報區(qū)(市)縣數(shù)來進行計算的，指標(biāo)實際值缺省的不作為該指標(biāo)平均數(shù)計算對象。

表2 20個區(qū)(市)縣公共體育服務(wù)績效評估核心指標(biāo)數(shù)據(jù)

如果比照上級體育行政主管部門所提出的評估分類標(biāo)準(zhǔn)和20個區(qū)(市)縣的平均數(shù)來看，12個核心指標(biāo)中有8個達到A類標(biāo)準(zhǔn)，A類標(biāo)準(zhǔn)的達標(biāo)率為66.67%；3個達到B類標(biāo)準(zhǔn)，B類標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)率為25%；1個低于C類標(biāo)準(zhǔn)，為不達標(biāo)，不達標(biāo)率為8.33%(如表3所示，×表示為不達標(biāo))。這說明，各區(qū)(市)縣的公共體育服務(wù)工作都取得了較好的成績，特別是在公共體育設(shè)施建設(shè)和體育活動開展方面成效顯著，群眾體育事業(yè)經(jīng)費投入有保障，經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)有顯著增長。不過，“《國民體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)》總體合格達標(biāo)率”和“學(xué)生《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》優(yōu)秀達標(biāo)率”卻很不理想，這意味著政府在公共體育方面的投入和努力還沒有獲得良好的回報。

表3 20個區(qū)(市)縣公共體育服務(wù)績效評估核心指標(biāo)達標(biāo)情況

如果分區(qū)(市)縣來看，不考慮缺省指標(biāo)值的話，那么有16個區(qū)(市)縣的A率即A類標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)率超過了50%，占比為80%。而達到和超過A率平均值的有9個區(qū)(市)縣，占比為45%，接近一半，說明各區(qū)(市)縣A率差距較大。從表3中可見，A率最高的R區(qū)比最低的G縣高出了55.56個百分點，比平均值也要高出22.22個百分點。而有一半的區(qū)(市)縣有不達標(biāo)指標(biāo)，且全都達到和超過不達標(biāo)率的均值。這說明，不僅各區(qū)(市)縣之間公共體育服務(wù)發(fā)展極不平衡，且同一區(qū)(市)縣在具體工作方面也用力不均，沒有注意抓好薄弱環(huán)節(jié)。

如果從12個核心指標(biāo)的達標(biāo)情況來看，指標(biāo)I1有17個區(qū)(市)縣為A標(biāo)，B標(biāo)和C標(biāo)的各1個，A率為89.47%，B率和C率均為5.26%。指標(biāo)I2只有3個區(qū)(市)縣為A標(biāo)，A率為17.65%；有5個區(qū)(市)縣為B標(biāo)，B率為29.41%；3個區(qū)市縣為C標(biāo)，C率為17.65%；6個區(qū)(市)縣為不達標(biāo)，×率為35.29%。指標(biāo)I3有9個區(qū)(市)縣達A標(biāo)，A率為56.25%；只有1個區(qū)為B標(biāo)，B率為6.25%；4個區(qū)(市)縣為C標(biāo)，C率為25%；2個(市)縣不達標(biāo)，×率為12.5%。指標(biāo)I4有10個區(qū)(市)縣達A標(biāo)，A率為50%；5個區(qū)達B標(biāo)，B率為25%；3個區(qū)(市)達C標(biāo)，C率為15%；2個縣(市)不達標(biāo)，×率為10%。指標(biāo)I5有17個區(qū)市縣達A標(biāo)，A率為94.44%；1個縣為C標(biāo)，C率為5.56%。指標(biāo)I6有13個區(qū)市縣達A標(biāo)，A率為92.86%；1個縣為C標(biāo)，C率為7.14%。指標(biāo)I7有11個區(qū)(市)縣達A標(biāo)，A率為73.33%；4個(市)縣為B標(biāo)，B率為26.67%。指標(biāo)I8有18個區(qū)市縣達A標(biāo)，A率為94.74%；1個縣為C標(biāo)，C率為5.26%。指標(biāo)I9只有5個區(qū)(市)縣達A標(biāo)，A率為29.41%；8個區(qū)(市)縣達B標(biāo)，B率為47.06%；3個區(qū)縣達C標(biāo)，C率為17.65%；1個區(qū)不達標(biāo)，×率為5.88%。指標(biāo)I10有14個區(qū)市縣達A標(biāo)，A率為77.78%；3個區(qū)縣達B標(biāo)，B率為16.67%；1個市為C標(biāo)，C率為5.56%。指標(biāo)I11有7個區(qū)縣達A標(biāo)，A率為38.89%；3個區(qū)縣達B標(biāo)，B率為16.67%；8個區(qū)(市)為C標(biāo)，C率為44.44%。指標(biāo)I12有10個區(qū)縣達A標(biāo)，A率為50%；6個區(qū)縣達B標(biāo)，B率為30%；4個(市)縣為C標(biāo)，C率為20%。很明顯，A率最高的依次是“學(xué)校體育設(shè)施開放率”、“城市街道室內(nèi)外健身設(shè)施比例”、“農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育健身中心比例”和“經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)比例”，這說明區(qū)(市)縣政府比較重視公共體育設(shè)施建設(shè)和體育活動組織開展。而A率最低的依次為“《國民體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)》總體合格達標(biāo)率”、“全民健身站點數(shù)”和“每年接受體質(zhì)監(jiān)測人數(shù)”。此外，還有“人均體育場地面積”、“群眾體育人均事業(yè)經(jīng)費”和“學(xué)生《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》優(yōu)秀達標(biāo)率”的A率也偏低。特別是“《國民體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)》總體合格達標(biāo)率”、“學(xué)生《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》優(yōu)秀達標(biāo)率”、“人均體育場地面積”和“全民健身站點數(shù)”還有未達標(biāo)的。這反映出了縣域體育公共服務(wù)存在的薄弱環(huán)節(jié)和應(yīng)當(dāng)努力的方向。

2 縣域體育公共服務(wù)績效提升的對策建議

《全民健身計劃》實施情況評估核心指標(biāo)，體現(xiàn)了政府對縣域體育公共服務(wù)重點內(nèi)容和基本任務(wù)的要求，而從西部20個區(qū)(市)縣的評估結(jié)果來看，到目前目標(biāo)任務(wù)還完成的不盡如人意，還有不少薄弱環(huán)節(jié)。而通過評估發(fā)現(xiàn)的這些薄弱環(huán)節(jié)，正是進一步提升縣域體育公共服務(wù)績效的突破口。具體而言，縣級政府應(yīng)從以下幾個方面來加大力度，努力提升體育公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。

2.1 構(gòu)建公共體育多元化投資體系，加大體育公共服務(wù)經(jīng)費投入

俗話說，錢不是萬能的，但沒有錢是萬萬不能的，公共體育服務(wù)也莫不如是。興建公共體育設(shè)施，配置體育健身器材，開展群眾體育活動，每一樣都離不開必要的經(jīng)費保障。所以，中共中央國務(wù)院在《關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》中明確要求，縣級以上人民政府要將體育事業(yè)經(jīng)費、基本建設(shè)資金列入本級財政預(yù)算和基本建設(shè)投資計劃，并隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加對體育事業(yè)的投入，確保體育事業(yè)經(jīng)費隨著財政收入的增長逐步增加。國際社會通常用公共服務(wù)財政投入所占GDP的比重來衡量政府的公共服務(wù)績效，我們也應(yīng)當(dāng)除用“群眾體育人均事業(yè)經(jīng)費”來評估政府的公共體育服務(wù)經(jīng)費投入外，還有必要規(guī)定每年群眾體育事業(yè)經(jīng)費的財政投入應(yīng)占GDP的比重，以促使政府更加重視體育事業(yè)經(jīng)費的財政投入。要按照《全民健身條例》的規(guī)定，確保體育彩票公益金主要用于全民健身事業(yè)，上級政府和社會應(yīng)加強對體育彩票公益金使用的監(jiān)督。此外，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)和鼓勵社會力量興辦公共體育事業(yè)，研究制定社會力量興辦公共體育事業(yè)的激勵政策，吸引更多的社會資金投入到公共體育服務(wù)中來，形成公共體育事業(yè)的多元化投資融資體系，以保障公共體育設(shè)施的持續(xù)建設(shè)和日常維護、群眾體育活動的正常開展。

2.2 加強國民體質(zhì)監(jiān)測和科學(xué)健身指導(dǎo)，切實增強城鄉(xiāng)居民身體素質(zhì)

公共體育服務(wù)的核心和關(guān)鍵在于促進全民健身，增強國民體質(zhì)，因此檢驗公共體育服務(wù)績效最重要的指標(biāo)莫過于城鄉(xiāng)居民的身體素質(zhì)水平。為此，國家有關(guān)部門頒布實施了一系列體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)和《國民體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)》、《學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》，用以指導(dǎo)全民健身活動的開展和檢驗公共體育服務(wù)的水平。但是，當(dāng)前國民體質(zhì)監(jiān)測還很不得力，不僅達標(biāo)率低，而且參加測試的人數(shù)比例也偏低。政府應(yīng)加快國民體質(zhì)監(jiān)測服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，完善國民體質(zhì)監(jiān)測中心、監(jiān)測站點的布局和正?；癄I運，有計劃地快速推進公益性的國民體質(zhì)監(jiān)測工作，針對不同人群堅持每1-2年對居民進行一次普遍性的體質(zhì)測定，并根據(jù)測定情況給予健身科學(xué)指導(dǎo)。與此同時，政府應(yīng)積極培育基層體育社會組織，壯大體育社會指導(dǎo)員和志愿者隊伍，并加強對體育社會指導(dǎo)員和志愿者的培訓(xùn)，使其成為縣域特別是社區(qū)科學(xué)健身指導(dǎo)的骨干力量，在指導(dǎo)城鄉(xiāng)居民科學(xué)健身，增強身體素質(zhì)方面發(fā)揮他們的積極作用。

2.3 努力完善公共體育服務(wù)體系，全面提升公共體育服務(wù)水平

基本公共服務(wù)體系，是指由基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排。因此，完善的公共體育服務(wù)體系是全面提升公共體育服務(wù)質(zhì)量的制度保障，公共體育與公共文化、公共教育一并被納入了國家的基本公共服務(wù)體系，加強公共體育服務(wù)體系建設(shè)成為了歷史的必然。中共中央國務(wù)院要求新時期體育工作要大力推進全民健身計劃，構(gòu)建多元化服務(wù)體系。加快完善公共體育服務(wù)體系，提高公共體育服務(wù)水平，也作為了我國“十二五”時期群眾體育的發(fā)展目標(biāo)之一，被寫入了《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。所以，在全面提升公共體育服務(wù)質(zhì)量和水平的過程中，必須高度重視公共體育服務(wù)體系的完善，不僅要繼續(xù)完善公共體育設(shè)施體系，重視公共體育的硬件建設(shè)，也要同時加快公共體育信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，完善公共體育服務(wù)制度和組織體系，為公共體育事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)發(fā)展提供全方位的保障。

2.4 改進公共體育服務(wù)績效評估，促進公共體育服務(wù)均等化

以績效評估為重要手段的監(jiān)控，是公共服務(wù)供給的重要組成部分，它是公共服務(wù)價值得以體現(xiàn)，質(zhì)量得以保障的關(guān)鍵機制。因此，公共體育服務(wù)的績效評估必須進一步加強。而目前在我國，這方面的評估主要是體育行政主管部門內(nèi)部的自我工作評估，評估的主要內(nèi)容是全民健身計劃的實施情況，評估還不太全面和社會化。而且，即使是全民健身計劃的實施情況評估，雖然國家體育總局頒布的評估標(biāo)準(zhǔn)多達57個指標(biāo)，但從評估標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵說明來看，大量的覆蓋率指標(biāo)是針對行政區(qū)域而言的，A、B、C三類標(biāo)準(zhǔn)值的確定也基本是由政府主導(dǎo)的。可是，公共服務(wù)的最終目標(biāo)，是實現(xiàn)“最大多數(shù)人的最大幸?！?，全民健身計劃也是以全國人民為實施對象的，因此公共體育服務(wù)必須關(guān)注最大多數(shù)人的體育健身需求，把擴大公共體育服務(wù)面，提高公共體育服務(wù)的人口覆蓋率作為基本評價標(biāo)準(zhǔn)，把居民公共體育服務(wù)的滿意度作為重要評估指標(biāo)，而不是僅考量其行政區(qū)域覆蓋率。而且，公共體育服務(wù)的人口不能局限于戶籍人口、常住人口，必須要適應(yīng)國家推行流動人口居住證制度和促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)的政策變化，把包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動人口也一并納入城市公共體育服務(wù)的范疇，從而促進公共體育服務(wù)的均等化發(fā)展。

[1] 國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知[J].中華人民共和國國務(wù)院公報，2012，(21):35.

[2] 國務(wù)院.全民健身條例[J].司法業(yè)務(wù)文選，2009，(33):3.

[3] 中共中央，國務(wù)院.關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見[J].甘肅政報，2002，(18):10-11.

[4] 石國亮，張超，徐子梁.國外公共服務(wù)理論與實踐[M].北京:中國言實出版社，2011:26.

[5] 約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京:中國社會科學(xué)出版社，1988:60.

[6] 國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)全民健身計劃綱要的通知[J].河南政報，1995，(8):7.