重視和健全我國水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

□王曉娟 李晶 陳金木

重視和健全我國水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

□王曉娟 李晶 陳金木

水資源是自然資源的重要組成部分，需要按照自然價值和自然資本的理念，加強(qiáng)水資源資產(chǎn)管理，推動建立健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

水資源所有者和管理者沒有區(qū)分，中央和地方的所有權(quán)人職責(zé)不清，所有權(quán)人權(quán)益保障不力。一是尚未按照三中全會決定和生態(tài)文明制度建設(shè)的要求，區(qū)分水資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力。二是沒有分清中央政府和地方政府行使水資源所有權(quán)的權(quán)力清單和空間范圍。三是按照取水條例，工業(yè)企業(yè)等經(jīng)營性用水只需在使用環(huán)節(jié)繳納較低的水資源費(fèi)，但在取水權(quán)取得環(huán)節(jié)是不需要付費(fèi)的，屬于“無償取得、低價使用”，不符合總體方案“全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，嚴(yán)禁無償或低價出讓”精神。

水資源使用權(quán)歸屬不清，資產(chǎn)功能受限，市場機(jī)制未能發(fā)揮應(yīng)有作用。一是現(xiàn)行法律沒有清晰界定各種終端用水戶的權(quán)利，確權(quán)登記制度不健全，水資源使用權(quán)的歸屬不清晰。二是使用權(quán)的權(quán)能不完整，按照取水條例向政府申請取水許可獲得的取水權(quán)，轉(zhuǎn)讓權(quán)利受限制，也不具備抵押、擔(dān)保、入股等其他資產(chǎn)功能。這與總體方案“除生態(tài)功能重要的以外，可推動所有權(quán)和使用權(quán)相分離，明確占有、使用、受益、處分等權(quán)力歸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押擔(dān)保、入股等權(quán)能”的精神不相符。三是市場機(jī)制未能發(fā)揮對水資源配置完全通過行政手段，不符合十八屆三中全會決定“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”精神。

上述問題之所以產(chǎn)生，從根本上看，是因?yàn)閷λY源是按照資源管理而不是按照資產(chǎn)管理的理念進(jìn)行制度設(shè)計，由此導(dǎo)致在水資源管理中，偏重實(shí)物管理，忽視價值管理；偏重使用權(quán)的監(jiān)管，忽視所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)；偏重行政權(quán)力的行使，忽視權(quán)利人權(quán)利的保護(hù)；偏重行政手段，忽視市場手段。

其他自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

改革開放以來，土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源領(lǐng)域都在積極探索推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，目前土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、林權(quán)已經(jīng)在不同程度上實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)化管理。近年來，黨中央國務(wù)院還進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、國有林權(quán)等領(lǐng)域的改革?？傮w上看，其他自然資源領(lǐng)域雖然在資產(chǎn)管理體制等方面也不健全，但已經(jīng)在保障所有權(quán)人權(quán)益、實(shí)現(xiàn)使用權(quán)資產(chǎn)功能、發(fā)揮市場機(jī)制作用等方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，可供推進(jìn)水資源資產(chǎn)管理、健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度借鑒。

經(jīng)驗(yàn)一：按照“有償取得、有償使用”的精神，推進(jìn)水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。我國土地、礦產(chǎn)等自然資源的取得和使用大體上經(jīng)歷了3個階段：第一階段是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與自然資源開發(fā)利用矛盾很小的時候，自然資源開發(fā)利用處于放任狀態(tài)，實(shí)行“無償取得、無償使用”；第二階段是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與自然資源開發(fā)利用矛盾較大時期，為了強(qiáng)化資源管理，實(shí)行“無償取得、有償使用”；第三階段是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與自然資源開發(fā)利用矛盾進(jìn)一步加劇時期，開始重視資產(chǎn)管理，實(shí)行“有償取得、有償使用”。水資源當(dāng)前正處于“無償取得、有償使用”的第二階段。伴隨著水資源供需矛盾的不斷加劇，水資源資產(chǎn)的價值將不斷提升，應(yīng)按照生態(tài)文明體制改革的精神，借鑒其他自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)，盡快進(jìn)入“有償取得、有償使用”的第三階段。

經(jīng)驗(yàn)二：區(qū)別無償配置和有償出讓，對水資源使用權(quán)實(shí)行不同的權(quán)屬管理。土地、礦產(chǎn)等自然資源產(chǎn)權(quán)改革過程中，區(qū)分公益性和經(jīng)營性，按照權(quán)利取得的不同條件，確立了不同的權(quán)利內(nèi)容。例如城市建設(shè)用地實(shí)行有償出讓和無償劃撥2種方式，對經(jīng)營性的建設(shè)用地，通過招拍掛等方式有償出讓土地使用權(quán)，資產(chǎn)功能得到發(fā)揮，在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動；而對公益性的建設(shè)用地，通過無償劃撥方式取得的土地使用權(quán)，資產(chǎn)功能受到限制，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，如果要轉(zhuǎn)讓、出租、抵押必須補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金。水資源資產(chǎn)也具有公益性和經(jīng)營性雙重屬性，在構(gòu)建水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度時，也有必要區(qū)分公益性用水和經(jīng)營性用水，采取無償配置和有償出讓2種方式，實(shí)行不同的權(quán)屬管理。

經(jīng)驗(yàn)三：區(qū)分增量和存量，實(shí)行有差別的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革制度安排。土地、排污權(quán)等自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革過程中，注意區(qū)分增量和存量，實(shí)行“新人新辦法，老人老辦法”。以排污權(quán)為例，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，在實(shí)行排污權(quán)有償取得時，對于“增量”部分，即新建項目排污權(quán)和改建、擴(kuò)建項目新增排污權(quán)，原則上要以有償方式取得；對于“存量”部分，即現(xiàn)有排污單位已經(jīng)無償取得的排污權(quán)，要考慮其承受能力、當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求，逐步實(shí)行有償取得。在推行水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)行政府有償出讓水資源使用權(quán)時，也要考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件、企業(yè)承受能力等，區(qū)分新增水資源使用權(quán)和現(xiàn)有水資源使用權(quán)逐步推進(jìn)。

健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的思路和措施

基本思路：按照建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的總體要求，遵循自然價值和自然資本的理念，結(jié)合水資源的資產(chǎn)特性，將水資源作為資產(chǎn)進(jìn)行管理，圍繞水資源所有權(quán)制度和使用權(quán)制度，保障所有權(quán)人權(quán)益和使用權(quán)人權(quán)利，加強(qiáng)國家對水資源資產(chǎn)的監(jiān)管，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，構(gòu)建歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

明確水資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。健全水資源資產(chǎn)管理體制是建立健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在要求。總體方案提出“整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)”。水資源是自然資源的重要組成，遠(yuǎn)期上看，將水資源資產(chǎn)納入自然資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理是基本趨勢。但是，水資源具有明顯不同于其他自然資源的特性，包括可再生性、流動性、多功能性、重復(fù)利用性、利害雙重性等，而且我國水資源資產(chǎn)管理具有高度的復(fù)雜性和專業(yè)性，目前尚處于起步階段，從改革實(shí)際操作出發(fā)，近期尚有必要按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》“有序推進(jìn)國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革”的精神，充分發(fā)揮水行政主管部門的管理優(yōu)勢，合理設(shè)計水資源資產(chǎn)管理體制改革方案。

探索建立分級行使水資源所有權(quán)的體制。落實(shí)總體方案精神，需要實(shí)行由中央政府和地方政府分級代理行使水資源所有權(quán)職責(zé)的體制，實(shí)現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。分清中央政府和地方政府行使所有權(quán)的權(quán)力清單和空間范圍。中央政府的所有權(quán)人職責(zé)是：主要對大江大河大湖和跨界河流直接行使所有權(quán)并收取水資源使用權(quán)出讓金，收取中央分成水資源費(fèi)；分配區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、批準(zhǔn)跨省江河水量分配方案等；制定水資源資產(chǎn)評估、用途管制、離任審計、責(zé)任追究等制度并組織實(shí)施。地方政府的所有權(quán)人職責(zé)是：對其他河流直接行使所有權(quán)并收取水資源使用權(quán)出讓金，收取地方分成水資源費(fèi)；具體實(shí)施水資源資產(chǎn)評估、用途管制、離任審計、責(zé)任追究等制度。

探索實(shí)行政府有償出讓水資源使用權(quán)。探索實(shí)行政府有償出讓水資源使用權(quán)是保障水資源所有權(quán)人權(quán)益的必然要求，其核心是按照自然價值和自然資本的理念，形成反映水資源稀缺程度的價格體系和市場。探索實(shí)行政府有償出讓水資源使用權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)分公益性和非公益性分類處理。由于水資源具有典型的公益性，居民生活、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水事關(guān)百姓生存、糧食安全、生態(tài)安全，應(yīng)給予基本保障，現(xiàn)階段主要限于工業(yè)企業(yè)等非公益性用水，生活、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等公益性用水仍然應(yīng)當(dāng)按照取水條例的規(guī)定取得。探索實(shí)行政府有償出讓新增取水權(quán)涉及到水資源管理體制的重要變革，不能一蹴而就，需要選擇具備條件的試點(diǎn)地區(qū)積極探索，分類實(shí)施、逐步推進(jìn)。

開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記。按照十八屆五中全會提出“建立用水權(quán)初始分配制度”的要求，對工業(yè)企業(yè)等自備水源取用水戶、灌區(qū)內(nèi)用水戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員等終端用水戶的水資源使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，明確權(quán)利歸屬與內(nèi)容。

推行水資源使用權(quán)（水權(quán)）交易。探索開展地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等水權(quán)交易方式。研究制定水權(quán)交易管理辦法，明確可交易水權(quán)的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機(jī)制、交易平臺運(yùn)作規(guī)則等。開展水權(quán)交易平臺建設(shè)。

加強(qiáng)水資源用途管制和水市場監(jiān)管。一是加強(qiáng)水資源用途管制。在水資源使用權(quán)確權(quán)和交易過程中，要區(qū)分生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、生態(tài)等用水類型，明確水資源使用用途。審批機(jī)關(guān)在辦理水資源使用權(quán)變更等手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)對用途變更進(jìn)行嚴(yán)格審核，防治農(nóng)業(yè)、生態(tài)或者居民生活用水被擠占。二是強(qiáng)化水市場監(jiān)管。逐步建立水市場準(zhǔn)入規(guī)則，加強(qiáng)對可交易水權(quán)、交易方式、交易價格、交易用途等監(jiān)管，建立水權(quán)交易第三方和生態(tài)環(huán)境影響評估及補(bǔ)償機(jī)制。

有關(guān)建議

開展水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相關(guān)法規(guī)建設(shè)。按照十八屆四中全會“立法和改革決策相銜接”的要求，開展法規(guī)建設(shè)。一是適時啟動修改水法，堅持資源公有、物權(quán)法定，在法律層面上構(gòu)建水資源所有權(quán)和使用權(quán)制度體系，健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。二是啟動修改取水條例，實(shí)行政府有償出讓水資源使用權(quán)，完善水資源使用權(quán)的資產(chǎn)功能，落實(shí)所有權(quán)人權(quán)益。三是研究制定水權(quán)交易管理辦法，明確可交易水權(quán)的范圍和類型、交易主體、程序和期限、交易價格形成機(jī)制、交易平臺運(yùn)作規(guī)則等。

推動國務(wù)院出臺水權(quán)試點(diǎn)指導(dǎo)意見。當(dāng)前開展的水權(quán)試點(diǎn)工作是探索建立健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要抓手。考慮到探索實(shí)行政府有償出讓水資源使用權(quán)等需要突破現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，按照“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的精神，需要推動國務(wù)院出臺關(guān)于推進(jìn)水資源確權(quán)和水權(quán)交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見，為試點(diǎn)地區(qū)提供授權(quán)。

在水利系統(tǒng)和全社會形成水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的共識。目前對水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與水權(quán)制度的關(guān)系、水資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和路徑等問題認(rèn)識還不一致，有必要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，凝聚共識。還要加強(qiáng)宣傳，增進(jìn)各界對健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度重要性的認(rèn)識，提高社會參與度?！?/p>

2016-03-14

注：源自《水利文萃》2016年第3期第31頁。