公共管理視角下城市生活垃圾處理的困境與對(duì)策

王軍　周玉格

(武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院　武漢 430065)

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公共管理視角下城市生活垃圾處理的困境與對(duì)策

王軍周玉格

(武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院武漢 430065)

摘要文章客觀分析城市生活垃圾的現(xiàn)狀，探討城市生活垃圾處理技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)行方式的局限性，并針對(duì)現(xiàn)行國(guó)情下垃圾處理的突出問(wèn)題，分析當(dāng)前城市生活垃圾處理的困境及突破口，基于公共管理的視角提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞城市生活垃圾公共管理困境與對(duì)策

0引言

作為發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的同時(shí)，城市生活垃圾的持續(xù)增長(zhǎng)已成為困擾我國(guó)城市居民的嚴(yán)峻問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)城市生活垃圾現(xiàn)狀的主要特點(diǎn)有：①數(shù)量急劇增多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約37.3%的城市已陷入垃圾圍城的困境，且還在以8%～10%的速度迅猛增長(zhǎng)。②種類增多。隨著科技進(jìn)步與城市生活水平的提高，高科技奢侈品垃圾所占的比重越來(lái)越大；城市生活垃圾的構(gòu)成也有較大變化，表現(xiàn)為有機(jī)物含量不斷上升、無(wú)機(jī)物含量持續(xù)下降、垃圾可回收利用率提高。③分布不均勻。受城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，呈現(xiàn)東多西少的狀況，同時(shí)政府對(duì)垃圾處理的態(tài)度也會(huì)影響垃圾的分布。④分類回收率低。我國(guó)目前的垃圾回收一直處于無(wú)序狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的組織與有效管理[1]。

1從公共管理的角度看我國(guó)城市垃圾處理的困境

1.1公共政策頂層設(shè)計(jì)不足

新《環(huán)保法》被外界一致認(rèn)為是我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法史上最完善也最嚴(yán)厲的法律，其施行標(biāo)志著我國(guó)首次嘗試推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管亮點(diǎn)諸多，但仍然存在缺陷，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)法律效力有限。在自然資源保護(hù)方面，新《環(huán)保法》并未明確與其它相關(guān)法律的從屬關(guān)系，如《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草地法》等，導(dǎo)致新《環(huán)保法》的部分條款受到其他自然資源管理責(zé)任部門的挑戰(zhàn)。

(2)環(huán)保部門執(zhí)法受限。目前環(huán)保部門執(zhí)法仍然受到我國(guó)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)不完整、各部門職責(zé)分工相互重疊等現(xiàn)象的影響。新《環(huán)保法》的推行并未對(duì)環(huán)保監(jiān)管在體制層面上進(jìn)行改革，也沒(méi)有形成行之有效的具體方案與措施，這就直接導(dǎo)致地方環(huán)保部門無(wú)法擁有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，對(duì)違反《環(huán)保法》的單位或個(gè)人實(shí)施停業(yè)、關(guān)閉等懲處措施時(shí)須報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)卣畬徟ㄟ^(guò)。如果環(huán)保執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)建設(shè)存在利益沖突時(shí)，鑒于企業(yè)納稅是地方財(cái)政收入的主要渠道之一，地方政府有可能會(huì)包庇違法單位或個(gè)人。

(3)公民環(huán)境權(quán)難以得到有效保障。新《環(huán)保法》規(guī)定：公民、法人和其它組織有依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。然而，目前只有數(shù)量有限的非政府組織具備相應(yīng)條件，能以環(huán)境問(wèn)題向法院提起訴訟，其它組織尚無(wú)該項(xiàng)權(quán)利。

1.2政府無(wú)法抉擇垃圾處理方式

垃圾處理方式一般包括衛(wèi)生填埋、焚燒和生化處理這三種方式，民意調(diào)查顯示，約90%的民眾認(rèn)為生化處理所造成的環(huán)境污染性最小，衛(wèi)生填埋與焚燒都會(huì)造成較嚴(yán)重環(huán)境污染[2]。然而就我國(guó)現(xiàn)階段的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)看，完全依靠生化處理垃圾的可行性并不高。

(1)衛(wèi)生填埋。衛(wèi)生填埋需要垃圾填埋中心有足夠的消納力來(lái)處理垃圾，現(xiàn)階段我國(guó)承擔(dān)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)與消納的主要責(zé)任部門是各地環(huán)衛(wèi)部門。而多年的實(shí)踐證明，即使政府投入再高，環(huán)衛(wèi)部門消納垃圾的速度仍遠(yuǎn)跟不上垃圾產(chǎn)生的速度。另外，填埋也并不是一勞永逸的方案。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，可利用的填埋土地面積不斷縮小。與此同時(shí)，垃圾的產(chǎn)量卻以年平均8%的速度來(lái)增長(zhǎng)?？萍嫉陌l(fā)展也導(dǎo)致城市生活垃圾中出現(xiàn)越來(lái)越多的塑料、金屬、玻璃等不易降解的物質(zhì)，易對(duì)填埋場(chǎng)區(qū)周圍的環(huán)境造成二次污染。

(2)焚燒。目前，焚燒又分為原地焚燒和搬遷焚燒。一直以來(lái)，垃圾焚燒項(xiàng)目都受到居民強(qiáng)烈的抵制，其重要原因在于焚燒會(huì)產(chǎn)生二口惡英，有專家指出，我國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)成熟的垃圾焚燒技術(shù)進(jìn)行原地焚燒，這理由似乎并不那么令人信服。以我國(guó)目前的焚燒現(xiàn)狀看，存在進(jìn)口設(shè)備難以適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)有生活方式，我國(guó)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管難以與先進(jìn)技術(shù)相匹配等缺點(diǎn)。鑒于我國(guó)國(guó)土面積大的實(shí)際情況，又有人提出搬遷焚燒這種方式。但搬遷焚燒的問(wèn)題在于選址，同時(shí)還要考慮搬遷后的項(xiàng)目是否能優(yōu)于現(xiàn)階段項(xiàng)目，如果占地面積過(guò)大，會(huì)導(dǎo)致投資運(yùn)行成本高，同時(shí)要考慮后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)費(fèi)、揚(yáng)塵處理費(fèi)，無(wú)法體現(xiàn)出焚燒的最大優(yōu)越性。另外，搬遷焚燒需要滿足群眾各方面的不同意見(jiàn)，包括對(duì)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的看法、對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的主要環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)、對(duì)項(xiàng)目擬建地環(huán)境質(zhì)量改善的建議、對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的態(tài)度、對(duì)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)工作的要求等。即使解決了上述的所有問(wèn)題，焚燒的風(fēng)險(xiǎn)仍然不可預(yù)估，上述兩種方式都只能是一種治標(biāo)不治本的解決方案。

(3)生化處理。垃圾處理的最優(yōu)途徑就應(yīng)該是將其“資源化利用”。2006年10月，全國(guó)第一個(gè)以“有機(jī)垃圾厭氧發(fā)酵生物處理技術(shù)”為核心的城市生活垃圾處理項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，其流程是通過(guò)固定程序進(jìn)行分選，從而分離出易腐爛的有機(jī)物，采用最先進(jìn)的厭氧消化工藝進(jìn)行沼氣發(fā)電和高溫堆肥[3]。然而，這個(gè)原計(jì)劃于2008年正式投入使用的項(xiàng)目直到現(xiàn)在仍處于緩慢建設(shè)階段。之所以會(huì)這樣，一是垃圾成分變化很大，與原先的初步設(shè)計(jì)情況有一定偏差，導(dǎo)致設(shè)備需要一直調(diào)試；二是技術(shù)操作的問(wèn)題，我國(guó)的垃圾生化處理技術(shù)并不成熟，只能參考借鑒國(guó)外模式進(jìn)行，而這種模式卻并不一定適應(yīng)我國(guó)。

正是因?yàn)樯鲜鋈N處理方式各有其優(yōu)劣，使得政府在垃圾問(wèn)題處理方式上也難以抉擇。政府每每推出環(huán)保工藝工程時(shí)，一旦遇到民眾反對(duì)或抗議，便只能緩建或停建，而拿不出更好的辦法去解決。

1.3多元共治、社會(huì)參與的環(huán)境治理理念缺失

作為城市公共設(shè)施建設(shè)的一部分，城市生活垃圾處理也需要公眾和各種社會(huì)組織的參與、建議、規(guī)劃與監(jiān)督等，政府、社會(huì)和個(gè)人每一方在城市生活垃圾的處理上，都發(fā)揮著不同的作用。多元共治、社會(huì)各方參與的城市生活垃圾管理模式在目前看來(lái)是一種較好的形式，但是這種模式也需要在實(shí)踐中形成并不斷完善。

目前普通民眾對(duì)于垃圾的分類仍充滿疑惑，很多居民并不理會(huì)垃圾分類的號(hào)召。在垃圾處理問(wèn)題上，居民往往偏向于用放大鏡看個(gè)人的權(quán)利，而忘了去承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。另外，環(huán)保NGO作為來(lái)源于民間、造福于民間的非政府組織更易贏得良好的公民基礎(chǔ)，本可以起到鼓勵(lì)個(gè)人積極參與生活垃圾處理活動(dòng)、引導(dǎo)生活垃圾減量化和資源化，但有些環(huán)保NGO卻在利益的驅(qū)使下回避了自己的責(zé)任和義務(wù)，成為部分企業(yè)逃避環(huán)保責(zé)任的助推手。在這種情況下，需要形成一個(gè)多元共治、社會(huì)各方參與的城市生活垃圾管理模式，在多方力量的共同參與和互相配合下，妥善解決環(huán)境問(wèn)題。

2我國(guó)城市生活垃圾處理問(wèn)題的對(duì)策

2.1加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

新《環(huán)保法》改變了過(guò)去單純依靠政府為環(huán)境保護(hù)唯一主體的模式，體現(xiàn)出多元治理、社會(huì)參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。有效的環(huán)境治理只依賴一部法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，同時(shí)還需要在此基礎(chǔ)上制定出更有效、可持續(xù)的執(zhí)行機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制，以體制來(lái)保障環(huán)境治理的順利進(jìn)行。

城市生活垃圾治理環(huán)節(jié)公眾參與的構(gòu)想依賴于政府與公眾的共同努力。只有形成政府與公眾之間的高效溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，才能保障實(shí)現(xiàn)各自利益并妥善解決處理生活垃圾時(shí)所產(chǎn)生的矛盾。在多元共治理念中，政府應(yīng)該注重做好以下幾點(diǎn)：①整體規(guī)劃。政府應(yīng)扮演好“掌舵者”的角色，為本地環(huán)境治理的發(fā)展制定出有針對(duì)性的技術(shù)政策，用法規(guī)或政策性文件引導(dǎo)公眾參與到環(huán)境治理中，同時(shí)引進(jìn)適應(yīng)當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展的技術(shù)來(lái)處理生活垃圾；②設(shè)備管理工作。政府要對(duì)生活垃圾處理的設(shè)備從引進(jìn)到后期維護(hù)進(jìn)行全程管理，也要在設(shè)備購(gòu)置或維護(hù)之前開(kāi)通渠道，聆聽(tīng)公眾的利益訴求，保證設(shè)備引進(jìn)之后可長(zhǎng)期使用且運(yùn)轉(zhuǎn)正常；③促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。政府要加快促進(jìn)城市生活垃圾處理完整產(chǎn)業(yè)鏈的形成，化解因資金短缺而導(dǎo)致的垃圾處理設(shè)備老化與技術(shù)落后的局面，使得城市生活垃圾處理長(zhǎng)期可持續(xù)[4]。

2.2完善監(jiān)督體制

目前我國(guó)處理垃圾為社會(huì)公益項(xiàng)目，大部分資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款。主要責(zé)任部門為各地市的城市建設(shè)環(huán)衛(wèi)部門，負(fù)責(zé)包括垃圾回收、轉(zhuǎn)運(yùn)以及處理等環(huán)節(jié)。在整個(gè)處理過(guò)程中，對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行、管理、監(jiān)督等均由政府部門一力承擔(dān)，就容易出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，某地的環(huán)衛(wèi)部門既是項(xiàng)目的負(fù)責(zé)單位，又自我進(jìn)行管理與監(jiān)督。如此內(nèi)部監(jiān)督會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中有漏洞存在，容易出現(xiàn)“找關(guān)系”、“走后門”的現(xiàn)象，甚至有極端人士會(huì)打著利民的幌子，做出阻礙整個(gè)垃圾處理行業(yè)發(fā)展的事情。如對(duì)于本該技術(shù)處理的垃圾，卻偷工減料只做簡(jiǎn)單填埋，利用差別謀取不當(dāng)利益。在內(nèi)部監(jiān)督體制下，這類事情只需做好表面工作，政府工作考核時(shí)便能無(wú)憂。

另外，直線型的城市建設(shè)與管理體制容易造成多頭管理，各自為政[5]。因此，在執(zhí)行管理職能的過(guò)程中，若出現(xiàn)利益項(xiàng)目，便會(huì)爭(zhēng)相負(fù)責(zé)，產(chǎn)生監(jiān)管的重疊；當(dāng)出現(xiàn)某些責(zé)任問(wèn)題的時(shí)候，則會(huì)互相推諉，產(chǎn)生監(jiān)管的空白。為此，要做到三權(quán)分立，即將具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分開(kāi)。另外需要引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的最大優(yōu)越性，形成項(xiàng)目執(zhí)行部門之間的有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。還要發(fā)揮人民群眾參與監(jiān)督的作用，使項(xiàng)目的執(zhí)行既做到公開(kāi)透明，又能接受民眾的監(jiān)督。

2.3規(guī)范運(yùn)營(yíng)模式

當(dāng)前我國(guó)在垃圾處理設(shè)施建設(shè)方面，逐漸由過(guò)去的以政府為主導(dǎo)，政府投資和社會(huì)投資并舉的方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)，特許經(jīng)營(yíng)或委托經(jīng)營(yíng)的模式。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，個(gè)體、企業(yè)與政府簽訂協(xié)議，共同建設(shè)垃圾處理設(shè)施，協(xié)議期內(nèi)，在保障民生的同時(shí)，企業(yè)可以通過(guò)垃圾處理作為一項(xiàng)盈利事業(yè)來(lái)建設(shè)、管理并運(yùn)營(yíng)。協(xié)議期滿，個(gè)體、企業(yè)要將設(shè)施的使用與經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。這種模式可以調(diào)動(dòng)多方積極性，有助于政府全面正確地履行其職能，減少行政審批，進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)在管理中的作用。

3結(jié)語(yǔ)

本文僅以政府決策的角度分析了改變城市垃圾現(xiàn)狀的對(duì)策，但決策之后更需詳盡的解決方案。政府可以加大對(duì)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)力度，盡可能全面解決現(xiàn)有生活垃圾處理中產(chǎn)生的問(wèn)題，同時(shí)對(duì)新生生活垃圾在源頭上進(jìn)行處理，如分戶“即時(shí)垃圾”處理模式，可在有條件的地區(qū)試點(diǎn)安裝“即時(shí)垃圾”處理設(shè)備。以美國(guó)政府為例，政府將房屋驗(yàn)收合格與否和設(shè)備安裝情況掛鉤，要求每個(gè)家庭都安裝即時(shí)處理設(shè)備，否則房屋無(wú)法驗(yàn)收合格。這樣的好處是使得廚余垃圾的處理效率大大提高，對(duì)垃圾進(jìn)行了源頭分離。源頭治理就表示所有的家庭都要參與其中，與政府、運(yùn)營(yíng)企業(yè)共同努力來(lái)完成這一目標(biāo)。而在我國(guó)，無(wú)論是公民個(gè)人的道德觀念、文明素質(zhì)、日常養(yǎng)成還是制度建設(shè)的完善程度都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要長(zhǎng)期持續(xù)的教育引導(dǎo)和監(jiān)督管理。

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Difficulties and Countermeasures of Municipal Solid Waste Treatment Based on the Perspective of Public Administration

WANG JunZHOU Yuge

(SchoolofMarxism,WuhanUniversityofScienceandTechnologyWuhan430065)

AbstractThis article objectively describes the current situation of MSW, discusses the limitations of current MSW processing mode, analyzes the difficulties and breakthroughs of the present MSW treatment in accordance with the problems existed in homeland MSW treatment and puts forward some corresponding countermeasures based on the perspective of public administration.

Key Wordsmunicipal solid waste (MSW)public administrationdifficulty and countermeasure

(收稿日期：2015-04-29)

作者簡(jiǎn)介王軍，男，1964年生，四川自貢人，教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。