執(zhí)政末年，奧巴馬的對華政策如何收尾

文|張旭東

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執(zhí)政末年，奧巴馬的對華政策如何收尾

文|張旭東

2014年11月12日，中國國家主席習近平在北京人民大會堂舉行儀式歡迎美國總統(tǒng)奧巴馬訪華

客觀準確的中美關(guān)系定位與富有遠見的對華政策框架，不僅對大選的進程具有塑造力，更對未來4年甚至更長時間的外交決策具有深遠影響，甚至卸任后的奧巴馬依然可以在這一框架中繼續(xù)發(fā)揮建設(shè)性的作用。

進入2016，美國總統(tǒng)奧巴馬迎來執(zhí)政的最后一年。作為史無前例上任首年便訪華的總統(tǒng)，奧巴馬任內(nèi)的中美關(guān)系迎來了開門紅，但“亞太再平衡”戰(zhàn)略的推行引發(fā)兩國間摩擦不斷，新型大國關(guān)系的概念為中美在亞太地區(qū)和平共處提供契機，轉(zhuǎn)眼間奧巴馬政府對華政策將掀開最后篇章，其執(zhí)政末年中美關(guān)系何去何從令人十分期待。

連續(xù)執(zhí)政8年的總統(tǒng)，在任期尾聲往往被貼上“無為”、“畏手畏腳”或“有心無力”等標簽，尤其是在對手黨派全面掌控國會兩院時，更被譏諷為“跛腳鴨”總統(tǒng)。這是否意味著將卸任總統(tǒng)的宿命已定？前任執(zhí)政者的經(jīng)歷究竟有何影響，是否有借鑒意義？奧巴馬執(zhí)政末年的中美關(guān)系是否必然平淡收場，其對華政策的看點究竟又有哪些？

前任總統(tǒng)執(zhí)政末年對華政策速描

二戰(zhàn)之后的美國歷史上，滿打滿算執(zhí)政8年的總統(tǒng)僅有四位：艾森豪威爾、里根、克林頓和小布什，其余者不是中途接任，便是連任失敗，更有因遇刺或丑聞意外去職。冷戰(zhàn)結(jié)束后，奧巴馬的兩位前任分別為來自民主黨的克林頓和共和黨的小布什，且兩人同樣在執(zhí)政末年面臨對方黨派控制國會參眾兩院的被動局面，因此這兩人執(zhí)政收尾階段的中美關(guān)系歷程對奧巴馬頗有啟示意義。

克林頓執(zhí)政末年的中美關(guān)系有三大關(guān)鍵詞：臺灣、PNTR和人權(quán)。其中PNTR即永久性貿(mào)易最惠國待遇，是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系取得突破的關(guān)鍵。首先，在臺灣問題上，當年美國國會眾議院強行通過的《加強臺灣安全法》和臺灣領(lǐng)導人選舉，為臺海局勢帶來重大沖擊，克林頓政府堅守一個中國政策最終幫助穩(wěn)定住局面。其次，在經(jīng)貿(mào)問題上，入世談判結(jié)束后，美國國會和利益集團頑固阻撓美國給予中國PNTR，牽連人權(quán)等各種無關(guān)議題，最終克林頓政府在兩黨共識和社會主流的支持下在大選前推動完成立法，掃清了中美經(jīng)貿(mào)合作的重重障礙。再有，在人權(quán)問題上，美國國會借“法輪功”問題向行政當局施壓并向中國政府發(fā)難，聯(lián)合國人權(quán)會議上美國在沒有聯(lián)署國的窘境下第九次強推“中國人權(quán)狀況”議案，盡管處心積慮、大肆活動卻以失敗告終、狼狽收場。

小布什執(zhí)政末年的中美關(guān)系同樣有三大關(guān)鍵詞：臺灣、西藏、經(jīng)濟危機。首先，臺灣問題再次上榜，并不令人意外。臺灣前領(lǐng)導人陳水扁執(zhí)意推行“入聯(lián)公投”招致國際社會一片反對聲浪。美國行政當局從小布什總統(tǒng)到國務(wù)卿賴斯，再到負責中美戰(zhàn)略對話的常務(wù)副國務(wù)卿內(nèi)格羅蓬特均明確、堅決、公開地反對此公投，小布什政府同樣用堅守一個中國政策協(xié)助穩(wěn)定住臺海局勢，從而也共同為馬英九執(zhí)政后兩岸關(guān)系的制度化協(xié)商與和平發(fā)展道路的開啟做好鋪墊。其次，北京奧運前后，美國國會借西藏發(fā)生的騷亂事件接連通過決議向中國施加壓力，小布什政府屈從國會壓力聽之任之，甚至會見疆獨和所謂的異見人士以強調(diào)對人權(quán)的支持，導致人權(quán)議題的延燒貫穿小布什執(zhí)政末年的始終。再有，在經(jīng)濟議題上，美國持續(xù)低迷的經(jīng)濟表現(xiàn)和貿(mào)易保護主義勢頭觸發(fā)中美貿(mào)易摩擦不斷，大選關(guān)鍵期引爆的金融危機迅速傳導至全世界，使國際金融遭遇系統(tǒng)風險，中美領(lǐng)導人頻繁通話協(xié)商對策并醞釀?wù)匍_國際峰會，并首先集中精力穩(wěn)定各自國內(nèi)的金融體系。

對華政策關(guān)鍵議題須有“閾值思維”

反思克林頓和小布什政府尾聲階段中美關(guān)系的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)在臺灣問題、泛人權(quán)問題和經(jīng)貿(mào)問題上，兩國之間的矛盾是客觀普遍存在的，而摩擦甚至沖突也是常態(tài)化的。然而，在這些問題的博弈上，美國決策者須有“閾值思維”：

第一，在臺灣問題上即使有人興風作浪，即使有政治勢力在背后推波助瀾，美國行政當局都應(yīng)該堅守一個中國政策，維護臺海局勢的大局穩(wěn)定。臺灣問題上出現(xiàn)大起伏，誘因在臺灣內(nèi)部，但發(fā)酵因素一定是美國政府政策的模糊并發(fā)出錯誤信號。在美國國會中親臺勢力不容小視的情況下，行政部門是否恪守中美三個聯(lián)合公報，決定了臺海波瀾的動蕩幅度。如今，民進黨候選人蔡英文已經(jīng)贏得臺灣地區(qū)領(lǐng)導人選舉，而且該黨也在臺灣立法機構(gòu)擁有多數(shù)席位，使得臺灣問題陡然成為奧巴馬執(zhí)政末年在對華政策上必須異常謹慎處理的議題。美國前副國務(wù)卿伯恩斯在選后第一時間訪臺被視為奧巴馬政府避免臺海出現(xiàn)意外的預防性舉措。歷任美國政府在臺灣問題上均有一根政策紅線，即臺海政策的閾值下限：一個中國政策，不支持“臺獨”、“兩個中國”和“一中一臺”。

第二，在人權(quán)問題上即使個案層出不窮，即使特定議題被竭力鼓噪，美國行政當局都應(yīng)該控制沖突規(guī)模，避免偶發(fā)因素危及兩國總體關(guān)系。中美兩國價值觀和社會制度不同，長期以來在人權(quán)理念和實踐、在涉藏和港澳等極度敏感問題上的矛盾均在短期內(nèi)無法尋找到徹底解決的有效方法，較理想狀態(tài)是在建設(shè)性對話中協(xié)商處理，但是更重要的是避免美國國會中一些對華敵視的議員和某些議題組織接二連三的制造風波，并利用重大場合制造意外，滿足其政治目的的同時嚴重激化相關(guān)矛盾。在這些問題上，美國政策的閾值下限應(yīng)當是：尊重中國的主權(quán)與不刻意挑戰(zhàn)中國的核心利益。

第三，在經(jīng)貿(mào)問題上，與上述問題不同，即使有再強的國會反對和利益集團阻撓，美國行政當局都應(yīng)該盡量排除政治干擾，持續(xù)積極地推動中美經(jīng)貿(mào)合作再上新臺階。在克林頓和小布什任內(nèi)，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系實現(xiàn)了協(xié)議化和機制化，簽署了PNTR法案和中美能源環(huán)境合作十年框架協(xié)議，但尚須在深度和廣度方面做更多文章，通過更高水平的協(xié)議提升兩國在金融、投資和貿(mào)易方面上新臺階。在這些問題上，美國政策的閾值應(yīng)取上限，即隨著中美經(jīng)濟相互依賴和共同利益的加深，使兩國合作超越當前的水平，再次實現(xiàn)質(zhì)變。

執(zhí)政末年總統(tǒng)面臨的政治險灘

當一個政黨執(zhí)政8年，很容易在總統(tǒng)選舉中出現(xiàn)“回擺效應(yīng)”，即所謂的“換人做做看”，往往傾向更換另一個黨派的候選人執(zhí)政。在二戰(zhàn)結(jié)束后70年的歷史上，除共和黨僅一次連續(xù)執(zhí)政12年外，再無黨派執(zhí)政超過8年。尤其是執(zhí)政黨派在對手全面掌控國會的情況下，遭遇的政策掣肘將更加強烈，對手政黨將竭盡全力奪取白宮的控制權(quán)。在任內(nèi)最后一次國情咨文演說中，奧巴馬也坦言輿論的焦點都集中在即將開始的各州預選，相當多的人對奧巴馬最后一年的期待已經(jīng)很低。國會雖然同樣面臨改選，卻不像卸任總統(tǒng)一樣無法爭取連任，而且通常情況下連任可能性很高，更使議員們傾向于不惜國會無作為甚至負效率，將“黨派利益”凌駕于“國家利益”之上。因此，即使將卸任的總統(tǒng)意圖有所作為，也要面臨國會的完全抵抗，甚至面臨“為了反對而反對”以及“為了破壞而破壞”，可能出現(xiàn)國會部分議員挑撥對外關(guān)系中的矛盾而污名現(xiàn)總統(tǒng)的外交業(yè)績，而且下一任總統(tǒng)無需擔責，也可能拖延或否決經(jīng)艱苦努力達成的國際協(xié)議而阻止現(xiàn)總統(tǒng)留下外交遺產(chǎn)。奧巴馬最后一次的國情咨文用了相當長的篇幅論述美國未來面臨的最嚴重挑戰(zhàn)之一，就是修復陷入困境的美國民主政治，而這一點也得到了共和黨的罕見呼應(yīng)。

另外，雖然理論上是一年的時間，但是實際上將卸任總統(tǒng)的最后5個月任期幾乎變?yōu)檎味咂冢瑢脮r美國乃至全世界的注意力都會集中到新總統(tǒng)的選舉上?，F(xiàn)任總統(tǒng)唯一能做的就是為自己黨派候選人助選，并協(xié)助實現(xiàn)政府交接過渡，已經(jīng)沒有能力調(diào)動政治資源，自己的政治議程已然終結(jié)。即使遇到2008年全球金融危機的極端情況，除了采取非常必要措施外，將卸任總統(tǒng)也必須為繼任者留出充足的政策選擇空間。因此，為避免喧賓奪主，更避免自身的政策過失成為大選中對手可以攻擊的把柄，將卸任總統(tǒng)最后一年的任期實質(zhì)上只有8個月左右。兩黨全國代表大會召開最終確立各自候選人并發(fā)表政綱，就是總統(tǒng)謝幕的標志。

上述提及的都是政治環(huán)境因素，最關(guān)鍵的還是自身的主觀動機。通常，每位總統(tǒng)都會試圖因重大成就而青史留名，至少卸任后在民眾中維持較為積極的形象和評價，這也有利于其以前總統(tǒng)的身份繼續(xù)發(fā)揮政治影響力，在公務(wù)事業(yè)甚至是外交方面“綻放第二春”。然而，如果即將卸任的總統(tǒng)滿足于現(xiàn)狀，在最后一年缺少進取心，則其心猿意馬的狀態(tài)必然會影響執(zhí)政團隊的效率，而且為行政部門重要職員在新政府或其他領(lǐng)域謀職亮起綠燈，推動“旋轉(zhuǎn)門”機制更有力運轉(zhuǎn)。出現(xiàn)這樣的局面，執(zhí)政團隊的人心渙散，即使客觀環(huán)境怎樣有利，將卸任總統(tǒng)也必然難有建樹。

當?shù)貢r間2016年1月12日，美國總統(tǒng)奧巴馬在國會發(fā)表任期內(nèi)的最后一次國情咨文演說

奧巴馬執(zhí)政末年對華政策展望

眾所周知，奧巴馬執(zhí)政7年來共和黨在國會中幾乎對其推行的所有重大政策進行堅決抵制，府會關(guān)系的裂痕反映出美國當前政治極化現(xiàn)象的嚴重。而且，奧巴馬政府任用了許多在克林頓政府中有過工作經(jīng)驗的人員，在希拉里競選總統(tǒng)時許多現(xiàn)任政府的成員紛紛投入新的選戰(zhàn)。在伊核問題和美古關(guān)系上取得突破后，奧巴馬對于中美關(guān)系還有多少期待和建功立業(yè)的雄心外界不得而知，但是事實上中美當前面臨著相當多的合作機遇，同時也亟待在許多潛在沖突點妥善管控好分歧，2016年的中美關(guān)系注定不平淡。

首先，奧巴馬在涉及中國主權(quán)與核心利益的問題上須把握好政策方向和時機。在涉及臺灣、西藏和香港等問題上，美國長期扮演著關(guān)鍵角色，表面上以中立方的身份對矛盾的解決表示關(guān)切，對民主和人權(quán)等價值理念進行伸張，但是實質(zhì)上都是這些地區(qū)分裂勢力重要的支持來源。在核心利益上，中國政府的原則明確，政策選擇空間也非常有限，美國不僅需要把握好政策方向，更要拿捏好政策執(zhí)行的時機。從近期任內(nèi)最后一次對臺軍售的時間選擇上，可以看出奧巴馬刻意避免外界誤認為軍售是對臺灣領(lǐng)導人選舉中某候選人的定向支持，也選在中美外交互動相對的空檔期，盡量降低軍售的后續(xù)影響。由于民主黨籍總統(tǒng)向來在自由民主等價值觀議題上更加積極，未來一年中，臺灣政治人物、達賴以及異見人士均有可能訪美并得到政府要員甚至奧巴馬的接見，香港政改問題上美國也不可能默不作聲，但是在這些問題上采取怎樣的政策方向，尤其選在怎樣的政治時機，奧巴馬必須避免發(fā)出錯誤政治信號，防范重大意外的發(fā)生。

其次，奧巴馬在國際治理和區(qū)域一體化上面臨與中國的“大戰(zhàn)略對接”考驗。2016年是國際經(jīng)濟治理與東亞一體化進程的“大年”。就世界范圍看，中國將在杭州主辦G20峰會，亞投行正式投入運行，人民幣正式加入SDR、IMF改革落實；就亞太地區(qū)來看，TPP協(xié)議面臨各國批準的關(guān)鍵門檻，亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)將完成產(chǎn)學研報告確立最終建設(shè)路徑，中美雙邊的投資談判協(xié)定也有望到達臨門一腳階段。在中美雙方均處于經(jīng)濟深刻轉(zhuǎn)型與調(diào)整的時期，美國對于中國參與國際經(jīng)濟乃至更多領(lǐng)域的治理，對于中國提出的完善世界秩序的理念，對于中國發(fā)展機遇所持態(tài)度，對于中國在國際規(guī)范和制度建設(shè)方面的為與不為，以及作為“亞太國家”的美國如何將自身的亞太戰(zhàn)略與中國的亞太戰(zhàn)略對接，事關(guān)美國主導的世界秩序與治理格局以及東亞一體化進程，奧巴馬不能在這些大是大非問題上搞“戰(zhàn)略模糊”。此外，奧巴馬還必須對始終受中國懷疑的“亞太再平衡”戰(zhàn)略和中國提出的新型大國關(guān)系建設(shè)路徑給出清晰而一致的應(yīng)答。

再有，奧巴馬在東亞地緣政治格局上須為中美和平共處尋求建設(shè)性安全架構(gòu)。環(huán)顧中國四鄰，安全熱點密布。西向的“伊斯蘭國”威脅日益蔓延，波及中國新疆地區(qū)，打擊三股勢力成為全世界當務(wù)之急，而美國在東突問題上依然時而采取雙重標準；南向的南海爭端近年來始終被炒作不歇，美軍在南海巡航更加劇了局勢的復雜化，中國與東盟能否在《南海行為準則》上取得突破也要看美國這一域外大國是否發(fā)揮建設(shè)性作用；東向的釣魚島爭端以及中日關(guān)系低迷已經(jīng)持續(xù)良久，美日同盟對于日本右翼勢力在中日關(guān)系上開倒車的行徑難辭其咎；東北向的朝韓半島近年來風波不斷，隨著朝鮮最新一次核試驗的進行，奧巴馬任內(nèi)半島無核化前景愈發(fā)黯淡，即將在美國召開的最后一次核安全峰會將有怎樣的作為，要看伊核問題后奧巴馬展現(xiàn)出多大的政治魄力。除此之外，緬甸民主過渡、越南政府換屆、菲律賓總統(tǒng)選舉，這些東盟國家的內(nèi)政都與地緣政治的演變息息相關(guān)，更牽扯中美雙方的切身利益。面對眾多問題，奧巴馬需要為中美在亞太的和平共處構(gòu)建持久有效的建設(shè)性安全架構(gòu)。更重要的是，面臨“伊斯蘭國”咄咄逼人的安全威脅，堅持以多邊主義和慎用武力為原則的奧巴馬政府，如何同包括中國在內(nèi)的各國形成持久有效的國際聯(lián)盟，徹底鏟除這一對全人類的威脅，不僅影響中美各自的安全，也影響全球秩序的穩(wěn)定。

最終，奧巴馬在中美關(guān)系定位與對華政策框架上應(yīng)為繼任者留下可塑性遺產(chǎn)?？肆诸D和小布什政府都在卸任前推動中美建設(shè)性伙伴關(guān)系的發(fā)展，為繼任者留下積極的對華政策框架。奧巴馬也應(yīng)當為繼任者明確對華政策的方向，便于延續(xù)中美關(guān)系的良好發(fā)展趨勢。2016年的美國大選，對華政策議題不出意料將是絕對重頭戲，在共和黨中支持率領(lǐng)先的特朗普似乎能將任何問題與中國掛上鉤，“China”已經(jīng)成為其口頭禪；在民主黨中支持率領(lǐng)先的希拉里作為奧巴馬政府首任國務(wù)卿，曾參與對華政策的制定，更在外交實踐中頻繁與中國打交道?？陀^準確的中美關(guān)系定位與富有遠見的對華政策框架，不僅對大選的進程具有塑造力，更對未來4年甚至更長時間的外交決策具有深遠影響，甚至卸任后的奧巴馬依然可以在這一框架中繼續(xù)發(fā)揮建設(shè)性的作用。

張旭東清華大學國際關(guān)系學系博士研究生、中美關(guān)系研究中心助理研究員