天津市耕地占補平衡存在的問題與對策

孫計川

耕地占補平衡是我國最嚴格的耕地保護制度的重要內(nèi)容，它是指非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍Ｌ旖蚴惺侨珖卣佳a平衡壓力最大的省級行政區(qū)之一。關(guān)于天津市耕地占補平衡問題的分析對東部經(jīng)濟發(fā)展較快、后備資源匱乏的其他省份也有參考意義。

一、天津市耕地占補平衡政策執(zhí)行情況

天津市自1999年施行耕地占補平衡制度，在耕地后備資源十分匱乏的情況下，通過精心挖潛，截至2014年累計補充耕地約4萬公頃，連續(xù)16年維持占補平衡狀態(tài)，保障了經(jīng)濟建設(shè)正常進行，實現(xiàn)了保護資源、保障發(fā)展的雙重目標。

在落實方式上，2006年以前，天津市采取自行補充與委托補充相結(jié)合的方式落實耕地占補平衡。自行補充即按照建設(shè)項目所在區(qū)縣，由區(qū)縣政府負責補充耕地。委托補充即由占用耕地單位向財政部門繳納耕地開墾費，國土部門負責組織補充耕地。2007年以來，天津市基本不再收取耕地開墾費，建設(shè)項目全部采取自行補充方式落實耕地占補平衡。

在機構(gòu)設(shè)置上，天津市組建了專門的土地整治事業(yè)、企業(yè)單位，加強人員配備。市國土部門、10個涉農(nóng)區(qū)縣國土部門均下設(shè)有開墾征地事務(wù)中心、土地開發(fā)整理公司。

在建章立制上，天津市出臺了一系列規(guī)章制度：2006年天津市政府出臺《區(qū)縣人民政府耕地保護責任目標考核辦法》（津政辦發(fā)〔2006〕70號），將耕地占補平衡納入?yún)^(qū)縣政府耕地保護責任目標，每年初由市政府與區(qū)縣政府簽訂《耕地保護責任書》，年終考核通報。2010年天津市國土部門出臺《關(guān)于進一步規(guī)范補充耕地項目管理加強耕地占補平衡監(jiān)管工作的通知》（津國土房資〔2010〕212號），就補充耕地項目申報程序、資金管理、報部備案及新增耕地政策、易地占補平衡政策進行了詳細規(guī)定。2013年天津市國土部門出臺《關(guān)于進一步加強耕地占補平衡管理及補充耕地項目后期監(jiān)管工作的通知》（津國土房資〔2013〕115號），建立補充耕地地塊補前核查制度，完善補充耕地項目后期監(jiān)管機制。

在管理程序上，天津市耕地占補平衡的運行分為下列四個階段。

其一，補充耕地項目實施階段。每年初，國土資源部根據(jù)各地耕地后備資源狀況、建設(shè)用地規(guī)模預(yù)期等因素編制《耕地開墾計劃》，納入土地利用年度計劃，經(jīng)國務(wù)院批準后下發(fā)省級政府。天津市結(jié)合自身情況將計劃任務(wù)分解下達至區(qū)縣。區(qū)縣組織耕地后備資源調(diào)查，選定整治區(qū)域，按照項目管理的要求申報立項，組織實施補充耕地項目。在項目實施過程中，國土部門通過 “農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”將項目信息向國土資源部備案。項目驗收時，國土部門會同農(nóng)業(yè)等部門對項目產(chǎn)生的補充耕地指標進行質(zhì)量等級評價，納入補充耕地指標庫，并在下一次土地變更調(diào)查時進行地類變更。

其二，補充耕地需求形成階段。建設(shè)項目在可行性研究階段進行用地預(yù)審，其中包括擬占用耕地規(guī)模、補充耕地資金準備情況。國土部門在預(yù)審階段可以引導建設(shè)項目不占耕地、少占耕地、避讓優(yōu)質(zhì)耕地。建設(shè)項目用地范圍確定后，實施勘測定界，確定占用耕地面積、位置、質(zhì)量等級和具體類型。按照占一補一、占優(yōu)補優(yōu)的原則，確定補充耕地需求。

其三，補充耕地指標交易階段。占用耕地單位與補充耕地指標所有者協(xié)商，簽訂協(xié)議并支付費用，將指標信息、協(xié)議和票據(jù)提供給國土部門。建設(shè)項目所在區(qū)縣確實無法落實的，由市國土部門審核，可以跨區(qū)縣易地落實占補平衡。

其四，耕地占補平衡掛鉤階段。區(qū)縣國土部門從“耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)”中提取擬使用的補充耕地指標，生成《耕地占補平衡掛鉤信息確認單》，編制《補充耕地方案》，納入建設(shè)項目用地報批材料。市國土部門審查批準后，通過“省級人民政府批準建設(shè)用地備案系統(tǒng)”將批準信息、補充耕地信息向國土資源部備案，核減補充耕地指標。

二、天津市耕地占補平衡面臨的問題

（一）建設(shè)占用耕地規(guī)模預(yù)期增加

雖然我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，整體增速有所放緩，但當前天津市面臨五大發(fā)展機遇，建設(shè)占用耕地規(guī)模預(yù)期仍呈增加態(tài)勢。

1.濱海新區(qū)開發(fā)開放

2006年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》（國發(fā)﹝2006﹞20號），批復濱海新區(qū)為國家綜合配套改革試驗區(qū)。2008年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案的批復》 （國函〔2008〕26號）。中新生態(tài)城、空客A320、大乙烯、大火箭等一批重大項目先后上馬。

2.京津冀協(xié)同發(fā)展

2013年5月習近平在天津考察工作時提出，要譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化的京津雙城記。2015年4月中共中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。同年7月京津冀三地相繼出臺實施方案。天津市計劃打造“1+11”功能對接平臺和若干微中心承接地，制定了交通和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域率先突破3年行動計劃，包括22條交通線路和30個產(chǎn)業(yè)項目。

3.中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)

2015年4月，國務(wù)院批準《中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》。天津自貿(mào)試驗區(qū)實施范圍11990公頃，涵蓋3個片區(qū)：（1）天津港片區(qū)3000公頃，是北方國際航運中心和國際物流中心；（2）天津機場片區(qū)4310公頃，是先進制造業(yè)和科技研發(fā)轉(zhuǎn)化機構(gòu)的集聚區(qū)；（3）濱海新區(qū)中心商務(wù)片區(qū)4680公頃，是天津金融改革創(chuàng)新區(qū)。

4.國家自主創(chuàng)新示范區(qū)

2014年12月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于同意支持天津濱海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的批復》。隨后，天津市編制《天津國家自主創(chuàng)新示范區(qū)“一區(qū)二十一園”規(guī)劃方案》?！耙粎^(qū)二十一園”用地總面積24467公頃，其中核心區(qū)包括華苑、北辰、南開、武清、塘沽海洋5個科技園，用地面積5524公頃，21個分園用地面積18943公頃。

5. “一帶一路”重大戰(zhàn)略

2013年中國提出共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的理念和倡議。2015年3月國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。天津作為歐亞大陸橋東部起點、中蒙俄經(jīng)濟走廊主要節(jié)點和海上合作戰(zhàn)略支點，努力通過天津港和天津自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)積極融入“一帶一路”戰(zhàn)略。

耕地占補平衡的過程實際是為了建設(shè)項目選址而調(diào)整耕地布局的過程。這種調(diào)整需要付出工程成本、耕地產(chǎn)能下降的成本、補充耕地地塊原有效益（如生態(tài)效益）消失的成本，因此必須論證建設(shè)項目的必要性、選址的科學性、用地規(guī)模的合理性，盡量不占或少占耕地。對此，《土地管理法》規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，“推進城鎮(zhèn)化不一定都要連成片，可以跨出去，搞串聯(lián)式、衛(wèi)星城式的發(fā)展，連成片就勢必占用大量經(jīng)過長期努力好不容易建設(shè)形成的高產(chǎn)農(nóng)田。今后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設(shè)用地”。2014年國土資源部出臺《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》 （第61號令），發(fā)布了多個行業(yè)的建設(shè)項目用地控制標準，并組織開展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作。國家通過上述措施試圖扭轉(zhuǎn)地方政府重視建設(shè)用地布局、隨意調(diào)整耕地布局、粗放用地的現(xiàn)象。解決天津市耕地占補平衡問題也要從這方面入手。通過集約用地、提高土地利用強度，可以在一定程度上壓縮用地總規(guī)模；通過節(jié)約用地、避讓耕地，可以在一定程度上減少占用耕地規(guī)模。因此，從“節(jié)流”角度看，提高土地節(jié)約集約利用水平是調(diào)節(jié)占用耕地需求，化解耕地占補平衡矛盾的重要突破口。

（二）耕地后備資源接近枯竭

補充耕地項目可以分為后備資源開發(fā)、農(nóng)田整理、坑塘水面整理以及建設(shè)用地復墾四種基本類型。相比土地整理和復墾而言，后備資源開發(fā)具有投資成本低、新增耕地率高的特點，一直是補充耕地的主要來源。天津市開展了全市耕地后備資源調(diào)查評價工作，根據(jù)統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程和評價方法，初步掌握適宜開墾的耕地后備資源不足2000公頃，并且普遍存在地塊碎小、分布零散問題。有些后備資源地塊緊鄰村莊，農(nóng)民準備作為宅基地，對開發(fā)耕地的積極性不高，甚至比較排斥。耕地后備資源總體呈現(xiàn)數(shù)量不足、開發(fā)困難的特點。在這種形勢下，必須開辟新的補充耕地來源。

1.農(nóng)田整理

即通過降低溝渠、農(nóng)村道路等田間基礎(chǔ)設(shè)施占地率來增加有效耕地面積。天津市平均田間基礎(chǔ)設(shè)施占地率為17%，其中溝渠占地率為14%，農(nóng)村道路占地率為3%。田間基礎(chǔ)設(shè)施占地率每降低1個百分點，可增加有效耕地面積5300公頃，潛力巨大。農(nóng)田整理可以與國家下達的高標準農(nóng)田整理任務(wù)結(jié)合推進?！笆濉逼陂g天津市高標準農(nóng)田整理任務(wù)112萬畝（74700公頃），按照新增耕地率7.5%推算，天津市農(nóng)田整理預(yù)計增加補充耕地指標5600公頃。

2.坑塘水面整理

即對廢棄坑塘水面進行填埋后，改造為農(nóng)田。目前天津市尚未對廢棄坑塘水面進行全面摸底，國土部門初步估算為2000公頃。按照新增耕地率60%推算，天津市坑塘水面整理預(yù)計增加補充耕地指標1200公頃。首先要開展詳細的調(diào)查評價工作，摸清廢棄坑塘水面底數(shù)，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下有計劃有步驟的開展，積累經(jīng)驗，分批實施；其次要重視恢復耕作層，應(yīng)用耕作層土壤剝離再利用技術(shù)，加快土地熟化過程，確保整理后的土地適宜耕種。

3.建設(shè)用地復墾

即對不符合土地利用總體規(guī)劃空間布局，且本身處于低效、廢棄狀態(tài)的建設(shè)用地實施拆除、復墾，恢復為農(nóng)用地。參考天津市土地利用總體規(guī)劃確定的復墾任務(wù)和近幾年落實進度，預(yù)計“十三五”期間天津市共可完成約1800公頃建設(shè)用地復墾為耕地的任務(wù)，主要復墾對象為零散、老舊的農(nóng)村居民點。按照新增耕地率60%推算，天津市建設(shè)用地復墾預(yù)計增加補充耕地指標1100公頃。建設(shè)用地復墾具有投資成本高、實施周期長、協(xié)調(diào)難度大的特點。

綜上，預(yù)計“十三五”期間天津市補充耕地來源將從以開發(fā)為主，轉(zhuǎn)向以整理為主。這種轉(zhuǎn)變是資源環(huán)境約束趨緊后的必然選擇，符合國家“積極推進土地整理，加大土地復墾力度，適度開發(fā)未利用地”的方針。盡管從補充耕地成本收益角度看，后備資源開發(fā)是補充耕地的最佳選擇，然而后備資源總量有限，很多后備資源還具有生態(tài)價值，從長期看，單純依賴后備資源開發(fā)落實耕地占補平衡的方式不可持續(xù)。

（三）跨區(qū)縣補充耕地指標價格攀升

天津市跨區(qū)縣調(diào)劑補充耕地指標的范圍寬泛、審批容易、價格低廉，與自行落實占補平衡相比，跨區(qū)縣調(diào)劑被認為更加簡便劃算，因而部分區(qū)縣放棄努力深挖自身潛力，轉(zhuǎn)向長期依靠調(diào)劑補充耕地指標。然而，隨著補充耕地指標成為稀缺資源，補充耕地指標交易市場成為賣方市場。指標相對寬裕的區(qū)縣開始惜售，有的希望為本區(qū)縣發(fā)展預(yù)留指標，有的希望從指標交易中攫取更高的利潤。2014年跨區(qū)縣補充耕地指標價格從90萬元/公頃快速翻番至180萬元/公頃，使得建設(shè)項目的用地成本大幅上升。交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、民生工程往往需要跨區(qū)縣補充耕地，由于回旋余地小，需求剛性大，在價格談判中處于天然弱勢，被迫接受高價，遭受價格欺凌。加之財政預(yù)算有限，這些項目在指標價格攀升過程中受影響最大。

從根本上講，補充耕地指標價格上漲是由指標供不應(yīng)求的主要矛盾引發(fā)的一個次要矛盾。但在跨省域易地占補平衡政策尚未放開的情況下，天津市補充耕地指標的稀缺性不會消減，因此該次要矛盾也急需解決?？鐓^(qū)縣補充耕地的動因是經(jīng)濟發(fā)展集中趨勢與后備資源自然分布在空間上錯位。目前天津市補充耕地指標掌握在幾個遠郊農(nóng)業(yè)區(qū)縣的政府手中，后備資源相對豐富，經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，從而存在一定數(shù)量的補充耕地指標結(jié)余。其他區(qū)縣情況恰恰相反，存在補充耕地指標缺口。在這種情況下，遠郊區(qū)縣利用指標壟斷地位，在一定程度上影響著經(jīng)濟建設(shè)的方向和成本。即使是公益性建設(shè)項目，如果在指標交易中不具備競價優(yōu)勢，也難以落實占補平衡。要解決這些問題，需要完善補充耕地指標供給機制，加強調(diào)控和監(jiān)管，減少地方政府的超額利潤，打破“價高者得”的完全市場原則，引入兼顧效率、公平的稀缺資源分配機制。改革方向：一是通過立法或其他方式，明確不同類型建設(shè)項目的供給優(yōu)先順序，向社會公示，克服公開性差的缺點；二是通過加大市級管理部門對指標供給的干預(yù)力度，加大專家、公眾在效用評價中的參與程度，克服公平性差的缺點。

三、天津市耕地占補平衡管理的對策建議

（一）強化建設(shè)項目用地預(yù)審，控制占用耕地源頭

《土地管理法》規(guī)定，“建設(shè)項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設(shè)用地標準，對建設(shè)用地有關(guān)事項進行審查，并提出意見”。這種審查即建設(shè)項目用地預(yù)審，它是國土部門介入建設(shè)項目的第一個環(huán)節(jié)，預(yù)審意見是建設(shè)項目可行性研究的要件。為加強源頭控制，國土部門在預(yù)審環(huán)節(jié)應(yīng)當對建設(shè)項目節(jié)約集約利用土地進行嚴格把關(guān)。一是根據(jù)土地利用規(guī)劃和現(xiàn)狀資料，優(yōu)化選址選線，引導建設(shè)項目利用存量建設(shè)用地和批而未用土地，對于占用耕地規(guī)模較大、質(zhì)量較高的建設(shè)項目應(yīng)當組織專家論證。二是按照國家和地方已經(jīng)出臺的相關(guān)行業(yè)集約用地控制標準，認真核算建設(shè)用地規(guī)模的合理性，對于超規(guī)模用地予以壓縮。三是對于確需占用耕地的，足額測算耕地占補平衡成本、耕作層土壤剝離成本并納入項目預(yù)算，指導和督促建設(shè)單位編制耕作層土壤剝離再利用方案。

（二）編制土地整治專項規(guī)劃，摸清補充耕地資源

2015年6月，按照國土資源部統(tǒng)一部署，全國和地方“十三五”土地整治專項規(guī)劃編制工作同步啟動。針對上一輪土地整治規(guī)劃公眾參與度低、實際操作性差的問題，本輪規(guī)劃應(yīng)該突出做實、做細，切實指導土地整治和補充耕地工作。一是要對宜耕后備資源、低效農(nóng)田、廢棄坑塘水面以及廢棄、低效建設(shè)用地、批而未用土地進行全面、翔實的調(diào)查摸底，從技術(shù)和經(jīng)濟角度評估其可行性，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。二是要將暗管改良鹽堿地等先進技術(shù)的試點工作作為土地整治規(guī)劃重要內(nèi)容，為今后進一步拓展補充耕地資源奠定基礎(chǔ)。三是要深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組，了解基層政府和集體經(jīng)濟組織的意愿，使土地整治規(guī)劃真正契合當?shù)氐陌l(fā)展需求，爭取土地產(chǎn)權(quán)主體的支持和參與。四是作為土地整治規(guī)劃的一部分，專章編制補充耕地規(guī)劃，細化到項目，分解到時序，納入土地利用年度計劃一并下達至區(qū)縣政府。

（三）運用多種激勵約束機制，壓實區(qū)縣政府責任

按照天津市政府出臺的《區(qū)縣人民政府耕地保護責任目標考核辦法》，區(qū)縣政府是本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補平衡等一系列耕地保護政策的責任主體，然而由于缺少配套的獎懲措施，導致區(qū)縣政府履責不夠主動。為發(fā)揮區(qū)縣政府的主觀能動作用，一是借鑒上海市經(jīng)驗推行減量化政策，商服、工礦倉儲、商品房等經(jīng)營性項目必須掛鉤使用減量化產(chǎn)生的補充耕地指標，倒逼區(qū)縣政府開展低效建設(shè)用地復墾。二是將盤活批而未用土地數(shù)量與建設(shè)用地計劃指標進行捆綁管理，規(guī)定二者匹配比例，在使用建設(shè)用地計劃指標時必須預(yù)先盤活規(guī)定數(shù)量的批而未用土地，否則不予批準，實現(xiàn)逐步消化批而未用土地。三是設(shè)立耕地保護獎勵基金，對耕地保護工作先進集體和個人進行物質(zhì)獎勵，還可以借鑒浙江省經(jīng)驗，對耕地保護工作先進區(qū)縣進行建設(shè)用地計劃指標獎勵。

（四）破除土地整治行業(yè)壟斷，引入市場競爭機制

天津市土地整治行業(yè)存在一些顯性和隱性的障礙因素，市場競爭不充分，行政干預(yù)色彩濃郁。每個區(qū)縣只有一家土地整治企業(yè)，且隸屬于國土部門，只在本區(qū)縣內(nèi)活動，該區(qū)縣內(nèi)的土地整治項目指定由其承擔。管理部門應(yīng)當及時轉(zhuǎn)變角色，將土地整治項目的實施交給市場去完成。要廢除關(guān)于“國有獨資”的企業(yè)所有制限制，允許民營企業(yè)、集體經(jīng)濟組織從事土地整治活動，允許國土部門下屬土地整治企業(yè)跨區(qū)縣開展業(yè)務(wù)，優(yōu)先鼓勵集體經(jīng)濟組織或土地權(quán)利人自行整治土地。國土部門組織編制完成項目規(guī)劃設(shè)計和預(yù)算后，面向社會公開招標確定承擔單位，招標文件和合同應(yīng)當明確承擔單位的利潤水平和雙方權(quán)利義務(wù)。國土部門對土地整治過程進行指導和監(jiān)管，并最終進行驗收，將土地整治產(chǎn)生的補充耕地指標納入儲備庫。

（五）提高土地整治預(yù)算標準，加大惠農(nóng)補貼力度

農(nóng)村土地整治不單是落實耕地占補平衡的手段，更是一項功在當代、利在千秋的惠民工程。只有真正讓農(nóng)民從土地整治中受益，才能獲得農(nóng)民的擁護。項目預(yù)算除了工程施工費、設(shè)備費等定額費用外，還應(yīng)進一步增加相關(guān)惠農(nóng)補貼。一是土地整治完成后，應(yīng)當進行一定年限的后期管護，特別是土地開發(fā)、復墾形成的耕地需要熟化，鞏固整治成果。后期管護工作可以委托當?shù)丶w經(jīng)濟組織承擔，給予管護補貼費用，給予土地使用人培肥地力補助。二是對于一些施工期較長的農(nóng)田整理項目，因項目施工影響農(nóng)民正常耕種的，應(yīng)當給予經(jīng)濟補償。三是對于農(nóng)村建設(shè)用地復墾項目，借鑒重慶市經(jīng)驗，從使用復墾產(chǎn)生的補充耕地指標的建設(shè)項目土地出讓收益中，按照一定標準提取補貼，返還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

（六）規(guī)范補充耕地指標供給，禁止隨意調(diào)劑指標

一是建立市、區(qū)縣兩級補充耕地指標庫，在補充耕地項目驗收后，指標按照一定比例分別納入市、區(qū)縣指標庫。市級指標由市國土部門分配，專門用于保障市級以上重大建設(shè)項目，重大項目目錄應(yīng)當采取專家論證、社會聽證方式征求公眾意見。二是所有建設(shè)項目原則上均在本區(qū)縣內(nèi)落實占補平衡，占補平衡費用按照“平均成本”計算，即該區(qū)縣通過土地開發(fā)、整理、復墾等各種渠道產(chǎn)生的補充耕地指標，按照質(zhì)量等別分別核算各等別的平均成本，根據(jù)建設(shè)項目占用耕地的數(shù)量和等級，計算應(yīng)當繳納的費用?！捌骄杀尽睍S著新指標的加入而發(fā)生變動，但就同一時期而言，這種方式使得建設(shè)項目的占補平衡費用不會因補充耕地指標來源不同而有所差異，更加公平合理。三是對于跨區(qū)縣調(diào)劑補充耕地指標的，在受理范圍上應(yīng)當限定只有公共管理和公共服務(wù)項目、交通運輸、水利、特殊用地等可以申請調(diào)劑，而經(jīng)營性建設(shè)項目不允許調(diào)劑；在申請程序上應(yīng)當先由指標調(diào)劑雙方政府協(xié)商一致，聯(lián)合行文報市國土部門核準，報市政府批準；在調(diào)劑價格上，按照“平均成本+耕地易地代保費用”計算。耕地易地代保費用是指由于調(diào)劑補充耕地指標，相應(yīng)的耕地保有量任務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)移，因而給予補充耕地指標調(diào)出區(qū)縣的補償，亦可理解為土地發(fā)展權(quán)損失的補償，其具體標準應(yīng)當全市統(tǒng)一規(guī)定，并適時作出調(diào)整。

天津市耕地后備資源先天匱乏，經(jīng)過多年占補平衡，后備資源已經(jīng)開發(fā)殆盡，加之面臨京津冀協(xié)同發(fā)展等多重疊加的發(fā)展機遇，占補平衡難以為繼，只有及時進行制度創(chuàng)新才能有效化解用地矛盾。本文提出的對策建議雖不成熟，謹望為管理部門決策提供有價值的參考信息。這些問題涉及面廣，具體實施時需要高規(guī)格的立法或政策文件作為統(tǒng)率，凝聚各方共識，形成管理合力，才能取得較好的執(zhí)行效果。

李求軍/責任編輯