強(qiáng)化水利國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理初探

陳德柱，曲　楠

強(qiáng)化水利國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理初探

陳德柱，曲楠

（水利部海河水利委員會(huì)，天津300170）

通過對(duì)水利國有資產(chǎn)管理和行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀與問題分析，提出強(qiáng)化水利國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的應(yīng)對(duì)措施。

資產(chǎn)管理；預(yù)算管理；水利

水利國有資產(chǎn)是指國家以各種形式投資及其收益、撥款、接受捐贈(zèng)、憑借國家權(quán)力取得或者依據(jù)法律認(rèn)定的，由水利單位占有、使用、經(jīng)營的各種形態(tài)的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利。水利國有資產(chǎn)既是國有資產(chǎn)的重要組成部分，又是水行政主管部門履行職責(zé)、保證以水資源可持續(xù)利用支撐國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展得以實(shí)現(xiàn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

繼部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購“三大改革”之后，國有資產(chǎn)管理成為改革關(guān)注的重點(diǎn)。國有資產(chǎn)管理相對(duì)滯后，已經(jīng)影響了財(cái)政改革的進(jìn)一步深化。2006年5月，財(cái)政部公布了《行政單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡稱兩個(gè)《辦法》）。兩個(gè)《辦法》明確提出，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則。而現(xiàn)行的行政事業(yè)單位預(yù)算管理無論在編制還是在執(zhí)行環(huán)節(jié)，都與現(xiàn)有資產(chǎn)運(yùn)作和管理存在一定程度的脫節(jié)現(xiàn)象，缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。因此，對(duì)水利國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理進(jìn)行研究，以期提升水利國有資產(chǎn)與預(yù)算管理水平。

1　水利國有資產(chǎn)管理和行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀與問題分析

1.1水利國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析

（1）資產(chǎn)管理責(zé)任意識(shí)有待加強(qiáng)。實(shí)際工作中，資產(chǎn)管理的重視程度有待加強(qiáng)，資產(chǎn)管理的宣傳力度有待進(jìn)一步強(qiáng)化。①管理認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，認(rèn)為資產(chǎn)管理是單位領(lǐng)導(dǎo)和資產(chǎn)管理者的責(zé)任，忽視了資產(chǎn)使用人的責(zé)任，不少資產(chǎn)使用人對(duì)資產(chǎn)的保管、使用責(zé)任心不強(qiáng)，造成辦公設(shè)備損壞、丟失。②一些單位房屋出租存在未履行審批手續(xù)的現(xiàn)象。③個(gè)別單位的資產(chǎn)報(bào)廢、出售不辦理有關(guān)手續(xù)，形成事實(shí)上的盤虧。

（2）資產(chǎn)管理人員素質(zhì)有待提高。自兩個(gè)《辦法》頒布以來，國家陸續(xù)出臺(tái)了國有資產(chǎn)的相關(guān)配套制度，資產(chǎn)信息化的管理手段不斷強(qiáng)化，這對(duì)資產(chǎn)管理人員的綜合管理能力提出了更高的要求。從行政事業(yè)單位水利國有資產(chǎn)專業(yè)管理隊(duì)伍來看，資產(chǎn)管理人員只能應(yīng)付日常的國有資產(chǎn)登記、核對(duì)、處置上報(bào)和管理任務(wù)的上傳下達(dá)，對(duì)建立資產(chǎn)使用效益評(píng)價(jià)機(jī)制及進(jìn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管等方面的工作開展就心有余而力不足。按照國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)的要求，應(yīng)當(dāng)在財(cái)務(wù)部門內(nèi)部設(shè)置國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或崗位，配備專人負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理工作。但鑒于目前水利行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制人數(shù)的限制，許多單位資產(chǎn)管理崗位人員配備不齊且不固定，人員變動(dòng)較大，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)不熟悉，資產(chǎn)管理專業(yè)化水平不高。

（3）部分事業(yè)單位對(duì)所屬企業(yè)監(jiān)管不到位。受工作目標(biāo)考核影響，一些企業(yè)會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，收入與成本不配比、成本核算不實(shí)，內(nèi)部控制制度不健全，發(fā)生重大事項(xiàng)不向出資人報(bào)告，事業(yè)單位疏于對(duì)所屬企業(yè)的監(jiān)管或缺乏監(jiān)管手段。甚至個(gè)別企業(yè)還存在出資資本不實(shí)，出資資本長期不到位的現(xiàn)象。

（4）報(bào)廢處置的設(shè)備缺乏技術(shù)鑒定。有的單位在對(duì)擬報(bào)廢處置的設(shè)備審批過程中，僅對(duì)所屬單位上報(bào)材料的完整性、合法性、合理性進(jìn)行審核，不少報(bào)廢的設(shè)備缺乏專家鑒定，資產(chǎn)處置缺乏公平、公正性。

同時(shí)，水利國有資產(chǎn)管理體制與運(yùn)行機(jī)制上存在著事、企不分，監(jiān)管與運(yùn)營職責(zé)不清；財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理制度缺位；企業(yè)管理體制落后、投融資能力弱等問題。另外，國有水利經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模小、布局結(jié)構(gòu)不合理。在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)，由于缺乏必要的審批控制，資產(chǎn)配置存在較大的隨意性，超編、超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重；基礎(chǔ)管理工作比較薄弱；部門、單位之間資產(chǎn)配置不公平，誰占有的資產(chǎn)存量越大、誰獲取的預(yù)算資源就越多的現(xiàn)象十分普遍。

水利國有資產(chǎn)管理的以上現(xiàn)狀，對(duì)預(yù)算管理工作形成了極大的制約，具體表現(xiàn)在：

（1）資產(chǎn)管理無法滿足預(yù)算支出績效考評(píng)的需要。開展預(yù)算支出績效考評(píng)，要求準(zhǔn)確計(jì)量為完成績效目標(biāo)耗費(fèi)的所有成本，包括資產(chǎn)的耗費(fèi)。由于資產(chǎn)管理弱化，加之現(xiàn)有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的缺陷等原因，目前我們還不能準(zhǔn)確核算單位提供公共服務(wù)所耗費(fèi)的成本情況，影響了預(yù)算支出績效考評(píng)的準(zhǔn)確性。

（2）資產(chǎn)管理還沒有形成實(shí)物配置標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用定額和預(yù)算定額的有機(jī)結(jié)合。

1.2行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

經(jīng)過多年來的部門預(yù)算改革，預(yù)算管理工作模式已經(jīng)發(fā)生了重大變化。預(yù)算管理不再是僅憑財(cái)務(wù)部門自己努力就能完成的工作，而是需要與業(yè)務(wù)部門、資金使用者、其他相關(guān)管理部門相互合作、相互配合才能完成的任務(wù)。這些部門、單位對(duì)預(yù)算的責(zé)任更大。如，在項(xiàng)目預(yù)算編制上，由資金使用單位、部門先提出申請，編制項(xiàng)目任務(wù)方案；在預(yù)算執(zhí)行上，資金使用單位、部門和人員是直接的執(zhí)行者和管理者，相當(dāng)部分的費(fèi)用支出財(cái)務(wù)部門往往是在發(fā)生支出后才知道結(jié)果。

1.3問題分析

綜合以上分析，本研究認(rèn)為水利國有資產(chǎn)管理以及預(yù)算管理有以下3個(gè)問題需要展開進(jìn)一步研究。

（1）有些單位和部門，對(duì)各項(xiàng)水利事業(yè)需要分別投入多少數(shù)量的資產(chǎn)沒有準(zhǔn)確的界定和掌握，在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，大多憑經(jīng)驗(yàn)和估測。

（2）水利國有資產(chǎn)重投入輕管理。水利國有資產(chǎn)的形成需要有相應(yīng)的資金保證，由于公益水利活動(dòng)的排他性和非競爭性，財(cái)政部門一般會(huì)盡可能地滿足所需資金需求。但是，一旦資金被撥付給水利部門后，其使用過程的管理以及使用之后的處置卻存在一定程度的漏洞。2007年上半年的資產(chǎn)清查中，就發(fā)現(xiàn)了相當(dāng)數(shù)量的長期掛帳損失，充分說明水利國有資產(chǎn)投入以后的管理相當(dāng)薄弱。

（3）水利部門的預(yù)算與績效考核脫節(jié)。目前經(jīng)營性資產(chǎn)的績效評(píng)價(jià)比較規(guī)范，可根據(jù)財(cái)政部2001年發(fā)布的“水利管理行業(yè)企業(yè)績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值”（大型企業(yè)）來進(jìn)行，但行政事業(yè)性資產(chǎn)的績效評(píng)價(jià)由于其產(chǎn)出不易計(jì)量，還缺乏一套符合水利特點(diǎn)的預(yù)算項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，所以項(xiàng)目評(píng)價(jià)只能從預(yù)算基礎(chǔ)工作、預(yù)決算之間差異、預(yù)算支出的合理性、預(yù)算批復(fù)程序的合規(guī)性等方面來進(jìn)行。

2　強(qiáng)化水利國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的應(yīng)對(duì)措施

2.1加大資產(chǎn)管理的宣傳和培訓(xùn)力度

加大資產(chǎn)管理的宣傳和培訓(xùn)力度，強(qiáng)化全員的參與意識(shí)，使得全委上下人人樹立資產(chǎn)管理意識(shí)，自覺遵守資產(chǎn)管理制度，維護(hù)資產(chǎn)的安全高效，形成良好的資產(chǎn)管理氛圍。具體做法是將近年頒布的資產(chǎn)管理辦法發(fā)布在內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，讓大家充分了解文件、掌握政策，加大資產(chǎn)管理方面的宣傳報(bào)道力度。加大國有資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作力度，進(jìn)一步提高水利國有資產(chǎn)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

2.2建立健全資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合機(jī)制

水利事業(yè)性活動(dòng)的業(yè)務(wù)性較強(qiáng)，并且各項(xiàng)業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立。因此，可以借鑒作業(yè)預(yù)算的做法，在衡量每項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)需要投入多少資源（即作業(yè)動(dòng)因率）的基礎(chǔ)上，根據(jù)活動(dòng)的產(chǎn)出要求決定資源投入。

加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合研究，合理確定資產(chǎn)總量、增量、預(yù)算保障能力以及與單位自身履行職能的需要，為海委機(jī)構(gòu)能力建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)支撐和服務(wù)。①結(jié)合實(shí)際，要深刻了解國家關(guān)于水利事業(yè)發(fā)展的方針政策，深刻了解水利行業(yè)發(fā)展的規(guī)律與特點(diǎn)，深刻了解各項(xiàng)財(cái)政資金管理的規(guī)定，配合水利部做好事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)研究和制定工作；②在部門預(yù)算的新增資產(chǎn)審核環(huán)節(jié)，依據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《中央行政單位通用辦公設(shè)備家具購置費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》審核資產(chǎn)購置預(yù)算；③進(jìn)一步規(guī)范資產(chǎn)處置管理，推行資產(chǎn)處置進(jìn)場交易，利用中央級(jí)行政事業(yè)資產(chǎn)處置平臺(tái)促進(jìn)廢舊電子設(shè)備再回收，按規(guī)定督促上繳資產(chǎn)管理事項(xiàng)收入，并按規(guī)定將其收支編入部門預(yù)算。

2.3進(jìn)一步規(guī)范國有資產(chǎn)管理事項(xiàng)審核審批等管理

加強(qiáng)資產(chǎn)管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管工作，進(jìn)一步規(guī)范資產(chǎn)事項(xiàng)審核審批的事前、事中和事后管理。①建立重要資產(chǎn)管理事項(xiàng)事前通氣制度，各單位重大投資事項(xiàng)事前要與企業(yè)主管部門及時(shí)通氣，以便于在政策上把關(guān)。②要抓好事中集體決策、可行性研究、資產(chǎn)的公開處置等制度的落實(shí)工作，嚴(yán)格按照制度操作。引入專家評(píng)審機(jī)制，確保資產(chǎn)使用、處置環(huán)節(jié)的公平、公正、公開，有效提高資產(chǎn)管理的科學(xué)性。③建立對(duì)已審批事項(xiàng)的事后追蹤問效制度。對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行后續(xù)檢查，督促有關(guān)單位完成已審批的資產(chǎn)管理事項(xiàng)的賬務(wù)處理等后續(xù)工作。

2.4繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位投資企業(yè)的監(jiān)管工作

進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外投資的規(guī)范管理，突破管理形式和運(yùn)行機(jī)制，改變以往的運(yùn)行模式，落實(shí)水利部對(duì)外投資的指導(dǎo)意見，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平。①逐步建立健全分級(jí)負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)等的事業(yè)單位所辦企業(yè)監(jiān)管體制和運(yùn)行機(jī)制；②建立企業(yè)重大事項(xiàng)的審批、備案和集中報(bào)告制度，督促事業(yè)單位切實(shí)履行出資人職責(zé)，進(jìn)一步理順事業(yè)單位與所辦企業(yè)的關(guān)系；③繼續(xù)開展企業(yè)績效評(píng)價(jià)及企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核，考核結(jié)果與人事部門的年終考核、與企業(yè)負(fù)責(zé)人的年薪緊密關(guān)聯(lián)，初步建立起企業(yè)負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)的健康發(fā)展；④加強(qiáng)對(duì)企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的指導(dǎo)工作。

TV-9；F407.9

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1004-7328（2016）04-0065-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2016.04.021

2016—03—10

陳德柱（1964—），男，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事水利財(cái)務(wù)管理工作。