淺談城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的問題

摘要：伴隨著我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批已經(jīng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中占據(jù)著舉足輕重的地位。文章對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批在城鄉(xiāng)規(guī)劃中存在的問題進(jìn)行了分析，闡述了隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐的深入，規(guī)劃編制工作已越來越具挑戰(zhàn)性，并針對其問題提出了切實(shí)可行的相關(guān)措施。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃編制；城鄉(xiāng)規(guī)劃審批；城市現(xiàn)代化；城鄉(xiāng)發(fā)展；城鄉(xiāng)建設(shè) 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：TU984 文章編號：1009-2374（2016）08-0189-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.08.097

城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要任務(wù)是依據(jù)城鄉(xiāng)實(shí)際情況來制定出相應(yīng)的規(guī)劃方針和政策，并組織城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批的具體實(shí)施，以此來維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法治和有效秩序，防止出現(xiàn)違反規(guī)劃的相關(guān)行為，最大限度地保障城鄉(xiāng)規(guī)劃有秩序、有步驟的實(shí)施，最終獲得城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合效益的平穩(wěn)提高。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念及重要性

1.1 城市規(guī)劃的概念

城鄉(xiāng)規(guī)劃是城市政府和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、合理建設(shè)空間布局、有效利用自然資源以及維護(hù)社會公正的重要理論依據(jù)，具有著重要的公共政策屬性。在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中提及的城鄉(xiāng)規(guī)劃，廣泛包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃是以推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為根本前景目的，有效促進(jìn)土地資源的科學(xué)合理利用，改善人們生活環(huán)境。依據(jù)《在中國市長協(xié)會第三次代表大會上的講話》中相關(guān)補(bǔ)充說明指出，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)具有全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的重要工作，廣泛涉及于各個領(lǐng)域中。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性

城鄉(xiāng)規(guī)劃可以籠統(tǒng)地將其定義為操作性強(qiáng)的政府工作行為，以推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科學(xué)合理利用土地資源為目標(biāo)，是政府制定的科學(xué)政治決策。城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅能合理推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程協(xié)調(diào)發(fā)展，同樣也是保障城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的重要前提。一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃能對城鎮(zhèn)建設(shè)給予宏觀調(diào)控和科學(xué)指導(dǎo)，對城鄉(xiāng)人口和收入分配結(jié)構(gòu)予以有效調(diào)節(jié)，促使資源的合理利用，推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提高城鎮(zhèn)就業(yè)率、促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程快速發(fā)展等，從根本上來推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和諧同步發(fā)展；另一方面，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理開展要遵循按需發(fā)展的原則，在政府財力允許下，減少資源的損耗和浪費(fèi)，消除各類城鄉(xiāng)通病，如高風(fēng)險土地利用等。同時合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃是區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的前提條件提供者，也是有效解決三農(nóng)問題及城鄉(xiāng)差距的重要措施，其為推動城鄉(xiāng)發(fā)展提供著不竭的動力，重要性舉足輕重。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批現(xiàn)存的主要問題

2.1 公眾參與積極性缺失

對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方面來說，民眾的參與很重要。特別是國外，針對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的各個細(xì)節(jié)以及布置，民眾都能相應(yīng)地提出自己的建議與參與方案，并且在實(shí)際規(guī)劃建設(shè)的時候主動參與進(jìn)來。所以國外的很多城鄉(xiāng)建設(shè)既能夠合理科學(xué)規(guī)劃，又能有效降低環(huán)境的污染以及交通的堵塞等問題。

2.2 規(guī)劃的調(diào)整缺乏約束力

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)并非只是單純的城鄉(xiāng)建設(shè)問題，它可能涉及環(huán)境保護(hù)、交通規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各個方面的問題，所以在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的時候必須要有足夠的約束力，從而使其能夠根據(jù)當(dāng)前所在地區(qū)的實(shí)際情況來進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，保證規(guī)劃建設(shè)的有效性和重要性，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，由于城市政府只定義于政府意愿，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)整及修改都有著很大的隨意性，根據(jù)意愿去具體實(shí)施。在規(guī)劃編制中為了完成任務(wù)，在規(guī)劃用地時隨意地對城市建設(shè)用地劃定范圍予以打破，只為了獲得土地出讓的最大利益，頻繁地對規(guī)劃編制進(jìn)行更改。在對規(guī)劃用地和基礎(chǔ)設(shè)施配套時，對公共設(shè)施及綠化用地予以壓縮，嚴(yán)重忽視了公共利益和長遠(yuǎn)利益。對城市規(guī)劃的法定約束不強(qiáng)，部分城市為了利益盲目攀比，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模過于隨意，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制已成為獲得利益的工具，更別談指導(dǎo)城市科學(xué)規(guī)劃。

2.3 編制與審批程序不科學(xué)

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)是一項(xiàng)比較大的工程項(xiàng)目，而且所涉及的內(nèi)容之多必須要通過各個方面的審批程序通過，各個環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格把關(guān)，從而做到科學(xué)合理地進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃。但是，當(dāng)前我國的很多地方城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方面卻并非如此。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，如果對編制缺乏程序性的合理規(guī)定，那么將會使得對科學(xué)規(guī)劃編制的深入研究存在缺失，同樣也為規(guī)劃的隨意性預(yù)留了相應(yīng)的空間。對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的研究缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制只存在于少部分技術(shù)人員以及相關(guān)的行政管理人員之間進(jìn)行研究與分析，由于對規(guī)劃編制的研究不深入致使出現(xiàn)了主觀規(guī)劃取代了客觀規(guī)劃。

2.4 修正及檢討不及時

通過對其他發(fā)達(dá)國家進(jìn)行城市建設(shè)規(guī)劃的行為與操作方面研究，我們發(fā)現(xiàn)除了民眾參與程度高、科學(xué)合理規(guī)劃、規(guī)范建設(shè)等方面之外，這些國家對城市建設(shè)所存在的問題進(jìn)行及時的完善與調(diào)整，并且民眾在這里面起到了很大的監(jiān)督參與作用，而我國卻無法做到這一點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速是發(fā)展，我國城鄉(xiāng)現(xiàn)代化進(jìn)程也在不斷向前推進(jìn)，城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境受到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的巨大推力，發(fā)展?fàn)顩r逐年不同，發(fā)生著相應(yīng)的變化。但是部分地區(qū)對城鄉(xiāng)的有效規(guī)劃過于局限，根本沒有依據(jù)外加變化來對規(guī)范章程做適當(dāng)?shù)男拚皺z討，導(dǎo)致規(guī)劃與發(fā)展不符，在很大程度上對城鄉(xiāng)的有序發(fā)展造成了干擾。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批工作的思考與建議

3.1 建立互動機(jī)制，強(qiáng)化工作參與

在對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中，要堅(jiān)持以政府組織、部門合作、科學(xué)決策的編制原則，并在此基礎(chǔ)上建立互動機(jī)制，強(qiáng)化公眾參與力度，來綜合統(tǒng)籌對城鄉(xiāng)規(guī)劃予以合理編制。在對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制時充分吸取相關(guān)部門及行政機(jī)關(guān)的意見，在總體規(guī)劃送審前對公眾開展，征求公眾的相關(guān)意見，對城鄉(xiāng)的詳細(xì)規(guī)劃編制不僅要聽取規(guī)劃設(shè)計單位的意見，同時還要對公眾有價值的意見予以采納。同時，規(guī)劃編制設(shè)計者要本著以公眾角度出發(fā)，不能過于局限理念，在設(shè)計時積極與公眾一起進(jìn)行探討，聽取其意見，充分地對公眾思維予以考量，并融入到規(guī)劃編制中去。

3.2 嚴(yán)格立法，強(qiáng)化約束力

地方人大不僅要嚴(yán)格地予以立法，同時在立法過程中還要廣泛地征求社會意見，積極讓公眾參與并討論，促使城鄉(xiāng)規(guī)劃條例具備包容性及時效性。地方人大要依據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境以及實(shí)際情況，從多角度及多方面進(jìn)行調(diào)研，并針對地方實(shí)際情況予以立法，強(qiáng)化地方城市規(guī)劃條例的實(shí)踐性與操作性。通過立法來有效杜絕地方政府為了眼前利益而置公共利益與長遠(yuǎn)利益于不顧的現(xiàn)象，促使地方政府能有科學(xué)規(guī)劃的長遠(yuǎn)價值觀，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理編制。

3.3 規(guī)范編制理念，強(qiáng)化審批主體

加強(qiáng)對相關(guān)人員的培訓(xùn)及調(diào)研，對實(shí)施情況予以積極的反饋，完善規(guī)劃編制人員的價值理念取向，從根本上提高編制水平。同時還要對審批主體予以強(qiáng)化，規(guī)范審批流程，縮短審批時間，在技術(shù)規(guī)范上嚴(yán)格把關(guān)，有問題予以及時修改，以此強(qiáng)化審批質(zhì)量。城鄉(xiāng)政府及規(guī)劃行政主管部門要分工合理、權(quán)責(zé)清晰，致使編制與審批過程趨于高效公平。對編制與審批主題的規(guī)范要針對具體的規(guī)劃實(shí)情，靈活兼顧與明確定義。同時要杜絕隨意規(guī)范調(diào)整訴求，保持規(guī)劃的權(quán)威性和延續(xù)性。

3.4 增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村層級規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容屬于比較大的工程類型，而且不能所有地區(qū)都眉毛胡子一把抓，要根據(jù)不同的地區(qū)進(jìn)行不同的區(qū)域與層級規(guī)劃建設(shè)。由于本身城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在編制與比例失衡現(xiàn)象，所以在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的過程中，要以實(shí)際的情況進(jìn)行科學(xué)的區(qū)域劃分，并對這些區(qū)域進(jìn)行各個分區(qū)的規(guī)劃與設(shè)置，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等不同層級區(qū)域設(shè)置與搭配，建立起一整套完整的地方規(guī)劃體系，并且對其進(jìn)行不同層級的法律法規(guī)建設(shè)以及流程設(shè)定，從而使其在規(guī)劃與建設(shè)層面更加系統(tǒng)、科學(xué)、合理。

3.5 對編制程序進(jìn)行內(nèi)容優(yōu)化

在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中，編制程序內(nèi)容必不可少，而且必須要有一個完善完整的編制程序?qū)ζ溥M(jìn)行一個流程體系的約束，從而使其能夠在一個科學(xué)合理、完善完整的系統(tǒng)要求下進(jìn)行整體的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作，并形成由編制原則、規(guī)劃層次、編制內(nèi)容、編制程序、編制主體、審批主體、審批程序、修改程序、公眾參與和編制單位要求及其他等部分組成的涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批各方面的條文。同時突出重點(diǎn)，強(qiáng)化編制主體、編制程序、審批主體、審批程序、修改程序和公眾參與五個部分。在這些編制程序完善基礎(chǔ)上，對當(dāng)前規(guī)劃建設(shè)的一些不合理、不完善的內(nèi)容進(jìn)行及時的調(diào)整與處理，從而使其能夠更好地指導(dǎo)實(shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)工作，做出更良好的規(guī)劃建設(shè)工作。

4 結(jié)語

城鄉(xiāng)規(guī)劃對推進(jìn)城鎮(zhèn)現(xiàn)代化進(jìn)程有著舉足輕重的重要地位，對城鄉(xiāng)的規(guī)劃編制與審批，必須依據(jù)規(guī)劃實(shí)情出發(fā)，對城鄉(xiāng)規(guī)劃體制予以創(chuàng)新，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，做好編制與審批工作，才能更好地推動城鄉(xiāng)建設(shè)的良性發(fā)展。本文通過以上論述，希望為實(shí)際規(guī)劃工作提供具有價值意義的理論支持。

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作者簡介：伍建華（1980-），男，廣東羅定人，中山市南朗鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)服務(wù)中心副主任，研究方向：城市規(guī)劃管理。

（責(zé)任編輯：周 瓊）