小型農(nóng)田水利工程運營管理若干問題與對策探析

梁忱祥

(遼寧省莊河市朱隈水庫灌區(qū)管理局 遼寧 莊河 116402)

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小型農(nóng)田水利工程運營管理若干問題與對策探析

梁忱祥

(遼寧省莊河市朱隈水庫灌區(qū)管理局 遼寧 莊河 116402)

針對我國小型農(nóng)田水利工程運營管理中存在的工程老化嚴(yán)重、配套建設(shè)滯后、資金投入不足、運營監(jiān)管不規(guī)范、運營管護主體缺失以及產(chǎn)權(quán)不明等問題，探索了小型農(nóng)田水利項目在工程產(chǎn)權(quán)與運營管護主體確定、運營管理機制創(chuàng)新以及工程運營管理水平提升等方面的改進對策。研究可為我國小型農(nóng)田水利工程項目的可持續(xù)發(fā)展及機制體制創(chuàng)新提供決策依據(jù)。

小型農(nóng)田水利工程；運營管理；問題及對策；機制創(chuàng)新

我國小型農(nóng)田水利工程分布廣泛，數(shù)量眾多且形式多樣，主要包括渠系、水庫、提灌站、塘壩、機井及水閘等農(nóng)田灌溉工程。小型農(nóng)田水利工程在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、抵御旱澇災(zāi)害、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及改善農(nóng)村社會風(fēng)貌等方面具備重要作用，同時對保障國家糧食安全具有不可替代的作用[1]。2011年中央“一號文件”提出強化對小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)投入力度，通過實施灌區(qū)、末級渠系改造及水庫除險加固等渠系配套工程措施，改善了小型農(nóng)田水利設(shè)施的運行條件。然而，我國大多數(shù)小型農(nóng)田水利工程修建于20世紀(jì)五六十年代，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，配套養(yǎng)護不足，從而普遍存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及抵御旱澇災(zāi)害能力弱等問題，并已成為制約我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)推進實施的重要因素[2]。因此，有必要揭示我國小型農(nóng)田水利工程運營管理中存在的主要問題并探索相應(yīng)對策，以期為提升此類工程的運營管護水平提供依據(jù)。

1 我國小型農(nóng)田水利工程運營管理主

要問題

1.1 工程老化嚴(yán)重、配套建設(shè)滯后

我國小型農(nóng)田水利工程普遍存在帶病運行及老化失修等問題，造成灌溉渠系輸水能力萎縮，工程蓄水功能下降以及泵站排澇功能衰退。同時，農(nóng)田灌溉設(shè)施完好率較低，造成渠系輸水系數(shù)低下，浪費與缺水現(xiàn)象并存[3]。此外，不合理的大水漫灌及節(jié)水灌溉配套建設(shè)滯后等問題突出，從而嚴(yán)重制約我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提升，在影響農(nóng)戶切身利益的同時造成水資源的嚴(yán)重浪費。

1.2 資金投入少、運營不規(guī)范

小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管理組織的運營依賴于水費收入及用水戶集資等資金支撐。由于水費價格較低，水費收入常低于運營成本，從而無法實現(xiàn)足額對等水費收取。此外，用水戶集資常面臨如何集資、集資多少等問題，較難統(tǒng)一用水戶意見，尤其針對欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū)，用水戶集資更難以實現(xiàn)。因此，部分地區(qū)通過建立用水戶協(xié)會等組織形式，開展小型農(nóng)田水利工程的監(jiān)管維護工作。然而，多數(shù)用水戶協(xié)會組織面臨運營不規(guī)范、管理松散、用水費用收繳困難等問題，運營資金的匱乏嚴(yán)重影響農(nóng)田水利工程監(jiān)管機構(gòu)工作人員積極性，制約了農(nóng)田水利運營管理部門的正常運轉(zhuǎn)。

1.3 農(nóng)戶參與度低、監(jiān)管權(quán)責(zé)不明

小型農(nóng)田水利工程的運營管理模式普遍粗放，常未設(shè)立負(fù)責(zé)水利工程安全運營及管理維護的專職監(jiān)督機構(gòu)，同時缺乏必要的改造維修。此外，多數(shù)農(nóng)戶只用不管，自覺參與工程管理運營意識差，造成小型農(nóng)田水利工程管理存在較大隨意性，農(nóng)戶任意移動泵機、閘門及在渠系開口鑿洞現(xiàn)象時有發(fā)生[4]。部分小型蓄水工程缺乏管理機構(gòu)，輸水渠系多由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶季節(jié)性自主管理，部分塘壩、圩口及機井處防洪設(shè)施處于無人監(jiān)管狀態(tài)，造成小型農(nóng)田水利工程重建輕管、只建不管問題突出，從而嚴(yán)重制約水利工程效益及監(jiān)管機構(gòu)職能的發(fā)揮。

1.4 重建輕管、監(jiān)管水平低

基層水利監(jiān)管部分因業(yè)務(wù)水平有限，針對小型農(nóng)田水利工程設(shè)施的運營管理能力較弱，基層水利專業(yè)人才短缺且缺乏管理實踐經(jīng)驗，造成深層次的小型農(nóng)田水利工程運營管理工作較難開展。同時，基層農(nóng)田水利工程運營管理人員普遍存在重建設(shè)輕管理、重骨干輕配套、重大輕小的思想傾向[5]。此外，部分農(nóng)戶參與運營管理的小型農(nóng)田水利工程監(jiān)管體制不健全，造成農(nóng)戶參與意愿較低且小型農(nóng)田水利工程監(jiān)管水平嚴(yán)重不足。

1.5 運營管護主體缺失、產(chǎn)權(quán)不明

部分小型農(nóng)田水利工程鑒于體制機制原因，工程歸屬產(chǎn)權(quán)不明，造成運營管理主體缺位。推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，村鎮(zhèn)集體功能進一步下降，眾多由集體管轄的農(nóng)田水利工程監(jiān)管運營流于形式，普遍存在責(zé)權(quán)不清，產(chǎn)權(quán)不明且缺乏監(jiān)管等問題，并已嚴(yán)重制約了小型農(nóng)田水利設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。此外，由國家財政出資興建的小型農(nóng)田水利工程依賴于集體土體，建成移交使用權(quán)至村鎮(zhèn)機構(gòu)，然而工程設(shè)施的責(zé)任主體及產(chǎn)權(quán)仍難以明晰。同時，由村民小組或村集體運營管理的小型農(nóng)田水利設(shè)施，在管理模式方面尚缺乏統(tǒng)一的運營管護準(zhǔn)則。

2 小型農(nóng)田水利設(shè)施運營管理對策

2.1 明晰工程產(chǎn)權(quán)及運營管護主體

針對小型農(nóng)田水利工程的運營管理應(yīng)實施水權(quán)分配及產(chǎn)權(quán)劃分，從而由確定工程產(chǎn)權(quán)人著手明晰工程運營管護主體。同時，可依據(jù)合同或股本約定，將工程運營產(chǎn)權(quán)推向市場租賃，通過產(chǎn)權(quán)所有者與實體勞動者相結(jié)合的方式，實現(xiàn)平等持股、共同分紅的目的。上述運營模式在明晰工程所有者產(chǎn)權(quán)責(zé)任與收益的同時，充分激發(fā)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與小農(nóng)水工程運營管理的經(jīng)營活力。因此，由地方財政投資的小農(nóng)水工程運營產(chǎn)權(quán)歸地方政府所有，可由地方有關(guān)部門實行監(jiān)管維護，同時對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供有償使用服務(wù)。由村鎮(zhèn)集資修建的小農(nóng)水工程運營產(chǎn)權(quán)歸村鎮(zhèn)集體所有，實行受益用水農(nóng)戶運營管理及使用，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶既是工程所有者、建設(shè)者，更是受益者，從而構(gòu)成了小型農(nóng)田水利工程建設(shè)運營利益共同體[6]。由農(nóng)戶自主修建的小微型農(nóng)田水利工程實施運營產(chǎn)權(quán)歸個人所有，采取自己建設(shè)、自主管理及使用的管理體制。

2.2 樹立全民參與的運營管理理念

地方各級政府及水行政主管部門可通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報刊以及印發(fā)宣傳手冊等形式，廣泛宣傳用水戶協(xié)會組織構(gòu)建及實施節(jié)水改造的重要意義。同時，可在法律保護、政策支持以及資金保障方面予以支持，可通過舉辦小農(nóng)水運營管理培訓(xùn)班，對地方各級用水戶實施培訓(xùn)，從而在激發(fā)全民參與熱情的同時，統(tǒng)一各級人員的思想認(rèn)知，實現(xiàn)在全社會樹立“運營管理是建設(shè)的延續(xù)及永恒主題”的思想理念[7]。此外，可通過實施招標(biāo)建設(shè)、競爭立項及以獎代補的建設(shè)管理模式，實現(xiàn)全民的全過程參與，并將競爭機制引入工程的建設(shè)運營當(dāng)中，從而充分調(diào)動各級農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利工程建設(shè)運營的主動性與積極性。

2.3 創(chuàng)新工程管理模式

推行節(jié)水灌溉是實現(xiàn)高效、優(yōu)質(zhì)以及高產(chǎn)農(nóng)業(yè)的重要途徑，同時也是堅持最嚴(yán)格水資源管理制度的必然要求。因此，小型農(nóng)田水利工程管理模式的滯后，勢必制約農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉綜合效益的發(fā)揮。近年來，“農(nóng)戶+公司”的產(chǎn)業(yè)化運營管理模式、“專業(yè)合作組織引領(lǐng)” 模式、“農(nóng)戶+公司+訂單農(nóng)業(yè)”模式以及“土地流轉(zhuǎn)+規(guī)模化運營”模式逐步顯現(xiàn)出管理優(yōu)勢[8]。上述管理模式通過將農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)至經(jīng)營大戶或農(nóng)村、企業(yè)專業(yè)合作組織，在保留農(nóng)田使用產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地的高效集中利用，從而為實現(xiàn)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)打下基礎(chǔ)。同時，地方政府可通過引入社會力量并扶持農(nóng)戶群眾，采取租賃、承包以及股份合作制等模式，組建用水戶協(xié)會，從而推行集約化農(nóng)業(yè)與高效節(jié)水灌溉工程相結(jié)合的運營管理模式，實現(xiàn)專業(yè)管護與用水戶管理相結(jié)合的管理體制創(chuàng)新。

2.4 提升工程運營管理水平

針對小型農(nóng)田水利工程的運營管護，可通過鼓勵農(nóng)戶參與相關(guān)管理工作，采取民主決策程序選擇地方所需公共服務(wù)，構(gòu)筑“農(nóng)民本位”的小農(nóng)水建設(shè)管理模式，從而充分調(diào)動各級農(nóng)戶參與工程運營管理的積極性。同時，可在核定小型農(nóng)田水利工程管理人員編制及科學(xué)定崗基礎(chǔ)上，將小農(nóng)水工程管護人員由投資運營主體中獨立出來組建養(yǎng)護專業(yè)化企業(yè)，通過強化針對管理運營人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從而提升工程的管理水準(zhǔn)。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站所是小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)體制改革的關(guān)鍵一環(huán)，同時也是小農(nóng)水工程的直接管理者，因此可通過開辦水利站所培訓(xùn)專題班，提升基層水利管理人員的專業(yè)技術(shù)能力、組織協(xié)調(diào)能力以及管理服務(wù)水平，從而在提升基層水利站所運營管理能力的同時，有效破解小型農(nóng)田水利工程發(fā)展難題。

3 結(jié)語

小型農(nóng)田水利工程的運營管理水平是關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升、影響農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展以及新型農(nóng)村建設(shè)水準(zhǔn)的重要因素。在依靠各級政府積極引導(dǎo)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮農(nóng)村用水戶籍村組集體協(xié)會的帶動作用，從而明確農(nóng)戶在參與小農(nóng)水公共產(chǎn)品管護中的責(zé)任及權(quán)利。同時，通過明晰小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)運營主體，積極引導(dǎo)村鎮(zhèn)集體參與到小農(nóng)水工程的建設(shè)、運營及管護工作當(dāng)中。通過引入競爭機制，充分整合農(nóng)業(yè)、國土以及水利各生產(chǎn)部門的力量拓展工程融資渠道，組建專業(yè)運營管護企業(yè)，創(chuàng)新小農(nóng)水工程運營管理模式，從而在實現(xiàn)小型農(nóng)田水利工程可持續(xù)發(fā)展的同時，充分保障用水農(nóng)戶的權(quán)益。

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B

1004-1184(2016)06-0230-02

2016-04-22

梁忱祥(1964-)，男，遼寧莊河人，工程師，主要從事農(nóng)田水利工程施工與管理工作。