公共政策執(zhí)行需防五種隱性損耗

秦德君

在政策的創(chuàng)制和實(shí)施中，利益、傾向、情感等方面的偏好，都是政策效益的客觀變量。執(zhí)行者對(duì)一個(gè)政策系統(tǒng)中某些具體條款理解的差異，或?qū)φ咧攸c(diǎn)把握不同，就可能導(dǎo)致執(zhí)行走樣。

公共政策是國家治理的重要工具，是“社會(huì)價(jià)值的權(quán)威分配”。公共政策效能反映了國家治理現(xiàn)代化的實(shí)際境況。不過，公共政策失靈是政策領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象。因此，在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中，要切實(shí)治理好五種政策隱性損耗。

質(zhì)量性損耗

即政策規(guī)制本身存在的質(zhì)量問題導(dǎo)致政策效能銳減。政策規(guī)制設(shè)計(jì)上存在的質(zhì)量缺陷，會(huì)導(dǎo)致政策投放實(shí)際效果不佳。進(jìn)一步的問題是，質(zhì)量不高或“劣質(zhì)”的公共政策不僅導(dǎo)致社會(huì)產(chǎn)出低下，還因耗費(fèi)大量公共資源而使政策的制定機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)產(chǎn)生正義、倫理問題，導(dǎo)致社會(huì)信任衰減，甚至危及公共權(quán)威的合法性基礎(chǔ)。

治理政策質(zhì)量性損耗，首先要規(guī)范政策質(zhì)量，政策制定必須恰到好處，寧缺毋濫。

此外，還要遵循“膽怯”原則，嚴(yán)禁缺乏嚴(yán)密論證的“拍腦袋產(chǎn)品”出臺(tái)，一個(gè)“膽大妄為”的政策，對(duì)公共生活造成的危害將是巨大的。

體制性損耗

長期的政策實(shí)踐證明，由于體制設(shè)置或?qū)蛹?jí)、環(huán)節(jié)、結(jié)構(gòu)方面的不合理，政策效能也會(huì)產(chǎn)生極大損耗。改進(jìn)之后，則會(huì)煥發(fā)出意想不到的生機(jī)和活力。如十八屆三中全會(huì)改革完善了紀(jì)檢監(jiān)察體制，強(qiáng)化雙重管理，規(guī)定查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。這是減少反腐敗體制性損耗的成功舉措，提升了反腐敗效率。

合理簡約的領(lǐng)導(dǎo)體制（包括政策體制）有利于實(shí)現(xiàn)政策效能產(chǎn)出的最大化，提升政策績效很大程度上取決于如何優(yōu)化體制結(jié)構(gòu)，特別是減少政策層級(jí)、環(huán)節(jié)以及政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)。

地區(qū)性損耗

我國幅員遼闊，地區(qū)差異大，同一政策投放到不同地區(qū)，會(huì)產(chǎn)生明顯的結(jié)果差異。由于各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)不平衡，在同一政策環(huán)境下，政策收益是不確定的，這是區(qū)域性損耗所致。

我國是單一制國家，公共政策具有統(tǒng)一性。無論是政策的宏觀層面，還是中觀層面，政策過程都存在區(qū)域性損耗。從政策運(yùn)行整體情況看，治理區(qū)域性損耗是單一制條件下提升政策效益所必須面對(duì)的。治理的很重要一點(diǎn)，就是要在政策問題上把握好合治與分治的比率，在政策統(tǒng)一性下凸顯不同地區(qū)的針對(duì)性和政策標(biāo)的的務(wù)實(shí)性。這是減少政策失靈、提升政策效能的必然選擇。

偏好性損耗

公共政策領(lǐng)域也存在偏好并產(chǎn)生偏好性損耗，它具有傳遞性、非飽和性等特性。如：集權(quán)偏好是對(duì)分權(quán)政策的損耗；管制偏好是對(duì)民主治理政策、基層自主管理政策的損耗。在政策的創(chuàng)制、投放和實(shí)施中，部門、行業(yè)、利益、熱點(diǎn)、傾向、情感等方面的偏好，都是政策效益的客觀變量。

此外，由于對(duì)一個(gè)政策系統(tǒng)中某些具體政策條款理解的差異，或?qū)φ咧攸c(diǎn)把握不同，也會(huì)遭遇偏好性損耗。治理偏好性損耗最重要的準(zhǔn)則是：凡制定和出臺(tái)的公共政策必須以反映絕大多數(shù)人利益為最高取向，并有深厚的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)和良好效益預(yù)期。這是一條重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

技術(shù)性損耗

政策規(guī)制本身比較復(fù)雜或相互抵牾沖突，不同部門出臺(tái)的政策規(guī)制在同個(gè)焦點(diǎn)上相互“打架”，是我國政策領(lǐng)域頻發(fā)的問題。另外，“一個(gè)制度安排的效率，極大地依賴于其他有關(guān)制度安排的存在”，一項(xiàng)政策舉措的出臺(tái)可能打破整個(gè)社會(huì)的平衡，政策設(shè)計(jì)和政策配置缺乏平衡性，也導(dǎo)致政策失靈。還有，政策規(guī)制本身的“衡定性”與領(lǐng)導(dǎo)行為“應(yīng)時(shí)性”所構(gòu)成的矛盾，如簡報(bào)治政、會(huì)議治政、講話治政這些隨機(jī)因素，也構(gòu)成政策運(yùn)行的效能陷阱。這提醒我們，政策設(shè)計(jì)和推行，要有“頂層設(shè)計(jì)”的系統(tǒng)思維。