論行政復(fù)議與行政訴訟的沖突與協(xié)調(diào)

葛偉

[摘要]行政復(fù)議與行政訴訟是化解行政爭(zhēng)議、保障當(dāng)事人權(quán)益的有效途徑，在法治國(guó)家進(jìn)程中，行政復(fù)議發(fā)揮著行政爭(zhēng)議化解主渠道、行政訴訟發(fā)揮著行政爭(zhēng)議優(yōu)渠道的作用，兩種制度的此種定位既與當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，也與行政機(jī)關(guān)的地位相匹配。隨著《行政訴訟法》的修改與實(shí)施，立法擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍、確立了復(fù)議機(jī)關(guān)做被告、規(guī)范性文件附帶審查等新規(guī)定，在有效解決爭(zhēng)議的同時(shí)也造成了與《行政復(fù)議法》相關(guān)制度的沖突。為確保行政復(fù)議主渠道作用的實(shí)現(xiàn)，有效分流司法機(jī)關(guān)的糾紛化解壓力，應(yīng)及時(shí)修改《行政復(fù)議法》。變革行政復(fù)議的受案模式，擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍；改革行政復(fù)議體制，由本級(jí)政府做共同被告以加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督；以及以“司法最終原則”協(xié)調(diào)復(fù)議機(jī)關(guān)與法院對(duì)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)。

[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議；行政訴訟；沖突；立法銜接

一、研究緣起：修改后的《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》相沖突

當(dāng)下我國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)與階層的分化導(dǎo)致人們的利益訴求更求多元，不同群體之間的矛盾呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中尤以行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的矛盾糾紛最為突出。在法治社會(huì)的語(yǔ)境下，解決行政糾紛有多種途徑行政復(fù)議、行政訴訟以及行政監(jiān)察等，行政復(fù)議是化解行政糾紛的主要手段，而行政訴訟則是化解行政糾紛的最終手段，這些手段之間應(yīng)該是一種協(xié)調(diào)與配合的狀態(tài)。作為終極性的行政糾紛化解方式，行政訴訟所具有的訴訟程序的嚴(yán)格與繁瑣、司法機(jī)關(guān)的非專(zhuān)業(yè)性等問(wèn)題決定了如果將行政爭(zhēng)議全部交由司法機(jī)關(guān)包攬解決既不現(xiàn)實(shí)也不可能。如果由行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起解決因其自身行為所產(chǎn)生的行政糾紛，并對(duì)一些與行政行為、公共政策等直接相關(guān)的民事糾紛一并加以解決，能夠促使社會(huì)糾紛得到快速便捷處理。因此解決行政爭(zhēng)議以及與行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事糾紛，就成為現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)職能的一個(gè)重要組成部分。相較于《行政復(fù)議法》，修改后的《行政訴訟法》第61條明確規(guī)定了“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所做的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！倍缎姓?fù)議法》卻規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)不能處理民事?tīng)?zhēng)議，只能就與行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，難以有效的解決糾紛。加之新《行政訴訟法》中受案范圍不斷擴(kuò)大、裁判方式的類(lèi)型化、復(fù)議機(jī)關(guān)做被告以及裁判方式類(lèi)型化等新規(guī)定，這些都導(dǎo)致兩種救濟(jì)機(jī)制在化解行政糾紛、保障當(dāng)事人權(quán)益上產(chǎn)生沖突。為了充分發(fā)揮行政復(fù)議解決行政糾紛的功能，盡可能將行政糾紛化解在復(fù)議階段，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度與行政訴訟制度間的有機(jī)銜接，就需要建立相關(guān)行政法的倒逼機(jī)制，通過(guò)修改《行政復(fù)議法》的相關(guān)條款，實(shí)現(xiàn)兩種糾紛解決機(jī)制的協(xié)調(diào)。

二、理論廓清：行政復(fù)議與行政訴訟的功能定位

對(duì)于《行政訴訟法》修改之后，行政復(fù)議制度為何會(huì)與行政訴訟制度之間產(chǎn)生沖突與矛盾，其原因是多方面的，學(xué)者們也提出了眾多觀點(diǎn)。但不可否認(rèn)的是，之所以行政復(fù)議制度與行政訴訟制度之間會(huì)產(chǎn)生緊張關(guān)系，其中一個(gè)重要原因就在于我們對(duì)行政復(fù)議與行政訴訟的功能定位并不明確，究竟應(yīng)該怎樣定位行政復(fù)議與行政訴訟這兩種制度在化解行政爭(zhēng)議中的角色是值得我們認(rèn)真思考的問(wèn)題。

（一）行政復(fù)議是化解行政糾紛的主要手段，承擔(dān)著糾紛解決主渠道的角色

作為由行政機(jī)關(guān)處理和解決行政爭(zhēng)議的法律制度，行政復(fù)議是當(dāng)事人不服行政行為的合法性或者合理性時(shí)，請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審查并做出決定的制度。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的一種監(jiān)督制度，通過(guò)撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)違法的、不適當(dāng)?shù)男姓袨椋瑏?lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。對(duì)于其具體功能，不同的學(xué)者有著不同的認(rèn)識(shí)。按照《行政復(fù)議法》的立法宗旨與學(xué)界通說(shuō)，筆者將行政復(fù)議的功能定位概括為：首先是行政救濟(jì)，作為化解行政糾紛的手段，必須以為相對(duì)人提供權(quán)利救濟(jì)作為其首要功能，否則必然導(dǎo)致該種機(jī)制的閑置。其次是監(jiān)督依法行政，行政復(fù)議在客觀上具有監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的功能，但此種功能的實(shí)現(xiàn)必須建立在救濟(jì)功能的基礎(chǔ)之上，離開(kāi)了救濟(jì)功能，那么監(jiān)督依法行政的功能也就難以發(fā)揮。最后是提高行政效率從而減輕司法機(jī)關(guān)的壓力，作為主要的行政糾紛化解手段，通過(guò)復(fù)議制度來(lái)解決大部分行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)復(fù)議制度與訴訟制度的有效分流，能夠有效減輕司法機(jī)關(guān)的壓力；此外，相對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，行政機(jī)關(guān)具有程序快捷高效的特點(diǎn)，因而能夠極大地提高行政效率。在這些功能之間，行政復(fù)議需要更多地強(qiáng)調(diào)救濟(jì)功能，權(quán)利救濟(jì)應(yīng)當(dāng)作為完善行政復(fù)議制度的主題，形成以救濟(jì)為主、兼顧監(jiān)督的狀態(tài)。

行政救濟(jì)、監(jiān)督行政等是從學(xué)理上對(duì)行政復(fù)議制度做出的功能定位，而根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)，行政復(fù)議制度在行政糾紛解決中所擔(dān)當(dāng)?shù)氖侵髑赖慕巧?。?duì)此，學(xué)界的通行觀點(diǎn)也是“一個(gè)國(guó)家在正常情況下，行政復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)數(shù)倍于行政訴訟案件，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道”，“在和諧社會(huì)的政治語(yǔ)境中，凸顯對(duì)抗精神的行政訴訟制度難以有效回應(yīng)社會(huì)糾紛激增的現(xiàn)實(shí)。為此，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政復(fù)議制度在行政糾紛解決中的主渠道功效”，“行政復(fù)議制度同其他制度相比，它與法治政府建設(shè)的密切程度應(yīng)該是最高的，因?yàn)樾姓?fù)議和行政訴訟一起從法律制度上開(kāi)創(chuàng)了‘民告官的先河”。因此，將行政復(fù)議作為行政糾紛解決的主渠道既是官方的一系列部署與動(dòng)作的結(jié)果，同時(shí)也得到了學(xué)界的理論支持與積極確認(rèn)?？梢钥闯?，在當(dāng)代中國(guó)行政爭(zhēng)議化解的諸多手段中，行政復(fù)議制度擔(dān)當(dāng)?shù)氖腔A(chǔ)性、主導(dǎo)性的作用，要盡可能地將絕大多數(shù)行政爭(zhēng)議通過(guò)復(fù)議的方式加以解決。

（二）行政訴訟是化解行政糾紛的最終手段，是救濟(jì)當(dāng)事人權(quán)利的最后防線

訴訟是保障當(dāng)事人權(quán)利的最后一道防線，是化解行政糾紛、救濟(jì)當(dāng)事人權(quán)益的終極手段，遵循的是“司法最終”原則，學(xué)者就指出“行政復(fù)議機(jī)制的有效運(yùn)行，在很大程度上的確依賴于司法審查機(jī)制的依托，如果沒(méi)有司法審查充當(dāng)最后防線和最終監(jiān)護(hù)人的角色，很難保證行政復(fù)議不會(huì)偏離它本來(lái)的軌道”。修改后的《行政訴訟法》在第1條明確規(guī)定了行政訴訟的目的是保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。從這一規(guī)定能夠明確看出，新法明確將行政訴訟制度的功能定位于解決行政爭(zhēng)議、救濟(jì)相對(duì)人權(quán)利、監(jiān)督依法行政，這就與行政復(fù)議制度的功能定位相一致，即兩種制度都是救濟(jì)法、監(jiān)督法與爭(zhēng)議化解法；不同之處只是在于運(yùn)用方式上的選擇，行政復(fù)議制度是主要的權(quán)利救濟(jì)制度，而行政訴訟制度是終極性的權(quán)利救濟(jì)制度。這就要求在救濟(jì)當(dāng)事人權(quán)利時(shí)遵循“窮盡行政救濟(jì)理論”——行政救濟(jì)是司法救濟(jì)的必經(jīng)階段，除特殊情形外，只有當(dāng)所有的行政救濟(jì)手段都不能夠解決相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛時(shí)，相對(duì)人才能夠?qū)で笏痉ň葷?jì)。對(duì)此，著名行政法學(xué)家王名揚(yáng)教授就指出：窮盡行政救濟(jì)能夠“保證行政機(jī)關(guān)利用其專(zhuān)門(mén)知識(shí)和行使法律所授予的自由裁量權(quán)；……使行政系統(tǒng)內(nèi)部有自我改進(jìn)錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，減少司法審查的需要，使法院有限的人力和財(cái)力能得到更有效的使用”。

我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定了復(fù)議前置、復(fù)議選擇以及復(fù)議終局等模式，并不能夠機(jī)械的套用西方的窮盡行政救濟(jì)路徑，但是該理論的精神仍然值得我們學(xué)習(xí)，那就是實(shí)現(xiàn)行政救濟(jì)制度和司法救濟(jì)制度的合理分工，將復(fù)議制度打造成行政糾紛化解的主渠道、訴訟制度打造成行政糾紛化解的最后渠道，保證行政爭(zhēng)議案件在復(fù)議制度和訴訟制度間能夠得到有效的分流，發(fā)揮出兩種救濟(jì)手段的應(yīng)有功效。但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這兩種救濟(jì)手段并沒(méi)有真正的實(shí)現(xiàn)分工與配合，現(xiàn)實(shí)中大量的行政糾紛未經(jīng)復(fù)議就直接進(jìn)入到訴訟階段，甚至于試圖直接通過(guò)信訪的途徑獲得解決；復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)絕大多數(shù)復(fù)議案件做出維持決定，沒(méi)有真正做到案結(jié)事了，大量的復(fù)議案件又涌向法院；行政復(fù)議程序過(guò)于冗長(zhǎng)，耗費(fèi)申請(qǐng)人的大量財(cái)力與物力等等。對(duì)此，有學(xué)者就指出現(xiàn)行“行政復(fù)議案件過(guò)少，起不到為法院減負(fù)的作用；行政復(fù)議決定維持率極高，行政復(fù)議的公正性被質(zhì)疑；行政復(fù)議效率低下，救濟(jì)效果滯后?！?/p>

本來(lái)我國(guó)行政復(fù)議的案件數(shù)量相對(duì)于行政訴訟案件數(shù)來(lái)說(shuō)就偏少，沒(méi)有發(fā)揮出行政復(fù)議制度應(yīng)有的功效；現(xiàn)在隨著《行政訴訟法》的大范圍修改，受案范圍的擴(kuò)大、復(fù)議機(jī)關(guān)做被告、判決種類(lèi)的增加等因素，會(huì)出現(xiàn)大量的行政糾紛不經(jīng)過(guò)復(fù)議程序而直接進(jìn)入訴訟階段的后果。這不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議主渠道、行政訴訟解決行政爭(zhēng)議優(yōu)渠道的功能定位，也使得復(fù)議制度與行訴訟制度在化解行政爭(zhēng)議上的分流與配合作用失去意義。

三、沖突分析：行政復(fù)議與行政訴訟不同規(guī)定的文本考察

行政復(fù)議與行政訴訟的功能定位只是理論層面的分析，對(duì)于兩種制度在現(xiàn)實(shí)中的沖突還需要回到對(duì)《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》的文本考察。隨著新《行政訴訟法》的修訂與實(shí)施，可以發(fā)現(xiàn)在受案范圍、當(dāng)事人規(guī)定、規(guī)范性文件審查、裁判形式等方面，行政復(fù)議制度與行政訴訟制度產(chǎn)生了巨大的沖突，而這樣的沖突勢(shì)必會(huì)在實(shí)踐層面影響到對(duì)相對(duì)人權(quán)益的救濟(jì)、對(duì)行政糾紛的化解，因而文本層面的考察就成為提出應(yīng)對(duì)之策的前提。

（一）兩者關(guān)于受案范圍的規(guī)定產(chǎn)生沖突

不同于民事訴訟受案范圍的不受限制，法院能夠受理的行政訴訟案件范圍是有明確限制的；與此相類(lèi)似，復(fù)議申請(qǐng)人也并非能夠?qū)λ械男姓?zhēng)議均能夠復(fù)議，而是受到行政復(fù)議范圍的限制。在復(fù)議在前、訴訟在后的程序銜接制度下，就會(huì)涉及行政復(fù)議受案范圍與行政訴訟受案范圍的銜接司題。

我國(guó)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》在復(fù)議范圍的規(guī)定上采取的是“概括+列舉”的立法模式，第2條與第6條分別以概括和列舉的形式規(guī)定了行政復(fù)議的受案范圍——局限于具體行政行為，以具體行政行為為主、附帶審查抽象行政行為。這種以列舉為主、概括為輔，主要審查具體行政行為附帶審查抽象行政行為的立法模式，雖然在一定程度上為行政相對(duì)人明確了能夠提起復(fù)議的案件類(lèi)型，但是其不足之處是顯而易見(jiàn)的將復(fù)議事項(xiàng)局限在列舉的有限范圍內(nèi)，使得救濟(jì)行政相對(duì)人權(quán)利的復(fù)議理念被立法規(guī)定所束縛，導(dǎo)致的后果只能是相對(duì)人的權(quán)益無(wú)法得到全面、及時(shí)、有效的保護(hù)。

而修改后的《行政訴訟法》盡管仍然沿襲了傳統(tǒng)的“概括規(guī)定+肯定列舉+否定排除”的受案模式，但是其突出的進(jìn)步在于擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，表現(xiàn)在一是新法第2條將具體行政行為修改為行政行為，并通過(guò)界定行政行為的概念，將規(guī)章授權(quán)組織做出的行政行為也納入受案范圍；二是增加列舉了可以起訴的行政行為類(lèi)型，明確了征地決定、行政協(xié)議等幾類(lèi)棘手的行政案件屬于受案范圍；三是將保護(hù)的行政相對(duì)人法益從“其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”有限度的擴(kuò)大到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的合法權(quán)益。

因此，相互沖突的立法規(guī)定就造成了行政復(fù)議的受案范圍要窄于行政訴訟的受案范圍，這就導(dǎo)致在行政糾紛的解決力度上，行政復(fù)議的糾紛化解能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于行政訴訟，最終出現(xiàn)“行政復(fù)議無(wú)案可復(fù)議”的尷尬地位。按照中央的部署和學(xué)界的共識(shí)，行政復(fù)議是化解行政爭(zhēng)議的主要手段，承擔(dān)的是行政爭(zhēng)議解決主渠道的角色，這說(shuō)明大多數(shù)行政爭(zhēng)議應(yīng)該通過(guò)復(fù)議的方式加以解決，只有那些少數(shù)的、疑難的行政爭(zhēng)議應(yīng)該通過(guò)訴訟的形式予以解決。受案范圍決定了哪些案件能夠進(jìn)入到復(fù)議渠道。參與過(guò)《行政復(fù)議法》制定的學(xué)者就曾指出“行政復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)保持在行政訴訟案件的兩至三倍，才算基本上達(dá)到制度設(shè)計(jì)的本來(lái)目標(biāo)”；其他的學(xué)者在其專(zhuān)著中也表明“行政復(fù)議由于便捷、高效，應(yīng)當(dāng)成為解決行政糾紛的主要渠道，做到受理和消滅大部分行政糾紛?！致缘刂v，一個(gè)合理的行政糾紛解決機(jī)制是，全國(guó)行政復(fù)議1000萬(wàn)件、行政訴訟100萬(wàn)件、申訴上訪1萬(wàn)件甚至更少?！钡歉鶕?jù)《行政復(fù)議法》和新《行政訴訟法》的規(guī)定，以后行政訴訟的受案范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)寬于行政復(fù)議的受案范圍，只有少部分行政爭(zhēng)議能夠被納入到復(fù)議進(jìn)程中，出現(xiàn)“行政訴訟是化解行政爭(zhēng)議的主要手段，而行政復(fù)議則是化解行政爭(zhēng)議的輔助手段”的相反境地。從這些判斷能夠看出，兩種行政糾紛解決機(jī)制受案范圍的不一致，特別是行政復(fù)議受案范圍的過(guò)窄，將會(huì)嚴(yán)重背離行政復(fù)議“主渠道”的功能定位。

（二）兩者關(guān)于當(dāng)事人的規(guī)定產(chǎn)生沖突

除了受案范圍之外，新《行政訴訟法》的規(guī)定還出現(xiàn)了行政復(fù)議與行政訴訟在當(dāng)事人制度上產(chǎn)生沖突，這里的當(dāng)事人并不包括復(fù)議申請(qǐng)人與原告，因?yàn)榛趶?fù)議與訴訟的救濟(jì)性質(zhì)，只要是行政活動(dòng)過(guò)程中的相對(duì)人不服行政行為的，就可以提起復(fù)議或訴訟，因而并不會(huì)產(chǎn)生沖突，容易產(chǎn)生沖突的是行政復(fù)議機(jī)關(guān)做行政訴訟被告問(wèn)題。

關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)做被告的問(wèn)題是《行政訴訟法》修改的一個(gè)重點(diǎn)，同時(shí)它也極容易在行政復(fù)議制度與行政訴訟制度之間產(chǎn)生巨大的沖突。按照《行政復(fù)議法》的立法初衷，作為化解行政糾紛的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是作為居中的第三人來(lái)裁決復(fù)議申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間的行政糾紛，只有在復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政行為的情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)才需要做被告。但是在實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免成為被告，少承擔(dān)或不承擔(dān)相應(yīng)的訴訟責(zé)任，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的現(xiàn)象極為突出，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)淪為“維持會(huì)”，沒(méi)有很好地發(fā)揮出行政復(fù)議制度解決行政爭(zhēng)議的應(yīng)有作用，行政復(fù)議的監(jiān)督行政、救濟(jì)功能幾近喪失。為了完善這一不足，加強(qiáng)對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的問(wèn)題，修改后的《行政訴訟法》第26條規(guī)定了“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，做出原行政行為的機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未做出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告”，這就明確規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)只有在一種情形下才免于做被告，強(qiáng)化了復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任。

這一立法規(guī)定雖然能夠有效地改變復(fù)議機(jī)關(guān)淪為“維持會(huì)”的現(xiàn)象，但是接下來(lái)可能會(huì)產(chǎn)生這樣的問(wèn)題為了能夠最大程度地解決行政爭(zhēng)議從而保障自身權(quán)益，相對(duì)人會(huì)將復(fù)議制度作為行政糾紛解決的跳板，只要相對(duì)人對(duì)復(fù)議結(jié)果有絲毫的不滿，就會(huì)將復(fù)議機(jī)關(guān)列為被告提起行政訴訟，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付大量的行政訴訟案件。那么復(fù)議機(jī)關(guān)在今后將不堪重負(fù)，需要不停的充當(dāng)被告去出庭應(yīng)訴。而行政復(fù)議機(jī)關(guān)為了盡可能地將自己的責(zé)任減少到最低程度，極有可能會(huì)做出如下的無(wú)奈選擇：想盡各種理由拒絕受理復(fù)議案件，并反復(fù)動(dòng)員相對(duì)人直接提起行政訴訟；或者即使復(fù)議機(jī)關(guān)受理了行政爭(zhēng)議也不進(jìn)行復(fù)議。那么這樣就會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)定的行政復(fù)議制度淪為具文，行政復(fù)議機(jī)關(guān)成為一個(gè)不必要的“裝飾品”，完全起不到充當(dāng)行政糾紛主渠道的重任?，F(xiàn)有的立法規(guī)定與行政復(fù)議制度決定了不管復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中做出了何種行為都要充當(dāng)被告出庭應(yīng)訴、都要由復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)超過(guò)其本身權(quán)力的責(zé)任，這對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)而言的確有失公平?！缎姓V訟法》的此次修改已經(jīng)結(jié)束，法律已經(jīng)開(kāi)始具體實(shí)施，再去為復(fù)議機(jī)關(guān)的不平“鳴冤吶喊”顯然沒(méi)有意義。接下來(lái)要做的是分析在大量的行政訴訟案件中復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該如何應(yīng)訴，如何才能處理好復(fù)議機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)一致的問(wèn)題，而這也正是《行政訴訟法》對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)做被告的相關(guān)條款修改后，行政訴訟制度給復(fù)議制度提出的問(wèn)題之一。

（三）兩者關(guān)于規(guī)范性文件審查的規(guī)定產(chǎn)生沖突

關(guān)于規(guī)章以下的規(guī)范性文件審查問(wèn)題，《行政復(fù)議法》確立了對(duì)部分抽象行政行為的行政復(fù)議附帶審查制度，該法第7條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)”。依據(jù)現(xiàn)行的制度安排，對(duì)于規(guī)范性文件的行政復(fù)議審查，復(fù)議申請(qǐng)人只能在行政復(fù)議過(guò)程中一并提出審查申請(qǐng)。易言之，相對(duì)人不能單獨(dú)對(duì)規(guī)范性文件直接申請(qǐng)復(fù)議，只能在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)一并提出。

而新《行政訴訟法》對(duì)這一問(wèn)題似乎也采取了如同《行政復(fù)議法》的規(guī)定，新法第53條就規(guī)定了“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”；第64條規(guī)定了“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”。據(jù)此，人民法院可以對(duì)規(guī)范性文件違反法律、法規(guī)的情況做出判斷和認(rèn)定，并在裁判理由中予以闡明，直接認(rèn)定其合法還是不合法，但不能對(duì)規(guī)范性文件做出無(wú)效或者撤銷(xiāo)的判決。此外，做出生效裁判的人民法院還應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，建議制定機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)定不合法的規(guī)范性文件做出修改、廢止等等，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。

表面上看，新《行政訴訟法》對(duì)于規(guī)范性文件也采取了“一并”式的附帶審查方式，做到了在審查范圍、審查方法上與復(fù)議制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一 。但其實(shí)這樣的立法規(guī)定卻隱藏了巨大的沖突如果在行政復(fù)議過(guò)程中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)章以下的規(guī)范性文件并不存在合法性問(wèn)題，從而將其作為參照，認(rèn)定被復(fù)議的具體行政行為合法并予以維持；而在復(fù)議案件進(jìn)入到行政訴訟過(guò)程中，法院卻認(rèn)為規(guī)章以下的規(guī)范性文件存在合法性問(wèn)題，從而直接認(rèn)定其不合法，那么究竟應(yīng)該如何協(xié)調(diào)復(fù)議機(jī)關(guān)的認(rèn)定與法院的認(rèn)定，這是修改后的《行政訴訟法》留給《行政復(fù)議法》的一個(gè)問(wèn)題。

四、應(yīng)對(duì)之策：通過(guò)修法實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟的有機(jī)協(xié)調(diào)

新《行政訴訟法》與《行政復(fù)議法》在立法規(guī)定上的沖突使得現(xiàn)有行政復(fù)議制度難以有效發(fā)揮其應(yīng)有功能，只會(huì)導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)不受案或不復(fù)議，只會(huì)出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)動(dòng)員原告直接去法院起訴等不良現(xiàn)象。為了既能夠讓復(fù)議機(jī)關(guān)依法承擔(dān)起化解行政糾紛的重任，又不至于讓其承擔(dān)過(guò)重的、與其權(quán)力不相稱的法律責(zé)任，有必要對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟制度進(jìn)行相應(yīng)的銜接。由于《行政訴訟法》已經(jīng)進(jìn)行了大規(guī)模修改，相應(yīng)的司法解釋也已經(jīng)出臺(tái)，那么剩下的途徑就只能是通過(guò)修改《行政復(fù)議法》，來(lái)形成行政復(fù)議和行政訴訟兩種行政糾紛化解機(jī)制之間既分工又合作的互補(bǔ)和銜接關(guān)系。作為司法制度的行政訴訟是解決行政爭(zhēng)議的最后機(jī)制，要形成行政訴訟案件數(shù)量少但審理質(zhì)量高的局面，而在此之前的絕大多數(shù)行政爭(zhēng)議已經(jīng)通過(guò)行政復(fù)議得到了解決，相對(duì)人的權(quán)益也得到了及時(shí)救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道，行政訴訟成為解決行政爭(zhēng)議優(yōu)渠道”的目標(biāo)。因此需要修改《行政復(fù)議法》的相關(guān)條款，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟在受案范圍、規(guī)范性文件審查等方面的協(xié)調(diào)；修改行政復(fù)議當(dāng)事人內(nèi)容，以確保復(fù)議機(jī)關(guān)與行政訴訟被告的統(tǒng)一等。

（一）變革行政復(fù)議的受案模式，擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍

為了實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟的銜接，將行政復(fù)議打造成行政糾紛解決的主渠道，就需要對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行變革與創(chuàng)新。將行政爭(zhēng)議化解在復(fù)議階段決定了需要拓寬行政復(fù)議的受案范圍，并適當(dāng)降低受理行政復(fù)議的門(mén)檻。首先在受案模式上，《行政復(fù)議法》應(yīng)該采取“般概括+否定排除”的模式。以一般概括的方式對(duì)復(fù)議范圍進(jìn)行規(guī)定，除其他法律有特殊規(guī)定外，對(duì)行政主體做出的所有行政行為，只要行政相對(duì)人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到了該行政行為的侵害，在法定期限內(nèi)原則上都可以提出行政復(fù)議申請(qǐng)；同時(shí)需要以列舉的方式明確不屬于行政復(fù)議的例外事項(xiàng)。其次在受案范圍上，需要將“具體行政行為”修改為“行政行為”，以便將內(nèi)部行政行為納入復(fù)議的范圍，并逐步將行政規(guī)章等抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍。最后，由于采取了一般概括的受案模式，那么行政復(fù)議的受案范圍要廣于行政訴訟受案范圍，雖然這符合行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的功能定位，但是會(huì)產(chǎn)生這樣一個(gè)問(wèn)題：經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件得不到法院司法救濟(jì)，從而可能影響到行政復(fù)議與行政訴訟的有機(jī)銜接。其實(shí)，既然中央決定將行政復(fù)議作為首要的糾紛化解手段，那么經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，對(duì)復(fù)議決定不服而提起行政訴訟就類(lèi)似于上訴。因此解決這一問(wèn)題的出路只需要立法規(guī)定“經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件法院必須受理為原則，不受理為例外”即可，這樣就能夠照應(yīng)到復(fù)議與訴訟的銜接，充分發(fā)揮行政復(fù)議解決行政糾紛的“過(guò)濾器”與前沿陣地的作用。這樣一種修改模式，能夠?qū)崿F(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍的協(xié)調(diào)，充分考慮到了復(fù)議申請(qǐng)人的利益，有利于最大限度地通過(guò)行政復(fù)議來(lái)解決行政爭(zhēng)議。

（二）改革行政復(fù)議體制，由本級(jí)政府做共同被告以加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督

從保障復(fù)議機(jī)關(guān)有效化解行政爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)復(fù)議制度與訴訟制度有效銜接的目的看，復(fù)議機(jī)關(guān)做被告的立法規(guī)定能夠較為有效解決目前行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，符合我國(guó)當(dāng)下的糾紛解決需求。立法上的復(fù)議機(jī)關(guān)做被告的規(guī)定要得到切實(shí)貫徹，還需要相應(yīng)的配套機(jī)制建設(shè)，這就需要改革現(xiàn)行的行政復(fù)議體制。

具體而言，可以考慮原則上取消市縣兩級(jí)政府部門(mén)受理行政復(fù)議案件的職責(zé)，只在省級(jí)保留建設(shè)規(guī)劃、人事勞動(dòng)等復(fù)議案件數(shù)量較多的部門(mén)的復(fù)議職責(zé)，而其他部門(mén)則不再保留復(fù)議職責(zé)。對(duì)縣級(jí)政府所屬部門(mén)行政行為不服的，向本縣政府申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)市級(jí)政府所屬部門(mén)行政行為不服的，原則上向本市政府提出復(fù)議申請(qǐng)，如果省級(jí)政府保留復(fù)議職責(zé)的，申請(qǐng)人可以選擇向省級(jí)政府或市級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議。國(guó)務(wù)院部委則繼續(xù)保留行政復(fù)議職責(zé)。如果申請(qǐng)人不服復(fù)議機(jī)關(guān)（即本級(jí)政府）做出的復(fù)議決定（維持決定或變更決定），那么就以本級(jí)政府為被告?！拔磥?lái)的行政復(fù)議體制改革，基本方向就是復(fù)議權(quán)向本級(jí)政府集中，由本級(jí)政府做共同被告，對(duì)所屬部門(mén)的行政行為承擔(dān)責(zé)任，有利于加強(qiáng)政府對(duì)所屬部門(mén)的監(jiān)督。”這樣的行政復(fù)議體制改革模式，能夠較為有效解決復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。盡管復(fù)議機(jī)關(guān)做被告的規(guī)定會(huì)存在增加行政成本等問(wèn)題，但是這樣的規(guī)定能夠?qū)?fù)議機(jī)關(guān)產(chǎn)生較強(qiáng)的威懾力，督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)積極、合法、公正的處理行政爭(zhēng)議。如果相對(duì)人認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)的決定有效化解了自己與行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議、維護(hù)了自己的合法權(quán)益，那么大量的行政爭(zhēng)議也就不再需要進(jìn)入到訴訟渠道，這就從源頭達(dá)到了訴訟與復(fù)議分流案件的目標(biāo)，社會(huì)綜合成本反而會(huì)有所降低。

（三）以“司法最終原則”協(xié)調(diào)復(fù)議機(jī)關(guān)與法院對(duì)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)

雖然行政復(fù)議與行政訴訟都是化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的有效途徑，但是在當(dāng)事人權(quán)益保障與規(guī)范性文件的審查上卻必須遵循“司法最終原則”。美國(guó)的行政法就規(guī)定“如果只是法律本身違憲，不涉及事實(shí)問(wèn)題，這時(shí)不需要經(jīng)過(guò)行政救濟(jì)程序，因?yàn)樵谶@種情況下，行政程序不能對(duì)問(wèn)題的解決提供任何幫助。如果不是法律本身違憲，而是法律適用違憲，這時(shí)涉及事實(shí)問(wèn)題，仍然適用窮盡行政救濟(jì)原則，由行政確定的事實(shí)作為法院裁決的根據(jù)，這個(gè)理論也適用于法律和法規(guī)的解釋問(wèn)題”。因此當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)在一并審查規(guī)范性文件時(shí)認(rèn)定其合法并作為具體行政行為的依據(jù)，而法院在一并審查時(shí)判定其違法并拒絕適用時(shí)，應(yīng)該以法院的判定為準(zhǔn)，認(rèn)定規(guī)范性文件違法并對(duì)被訴行政行為予以撤銷(xiāo)。這就需要統(tǒng)一行政復(fù)議與行政訴訟在對(duì)規(guī)范性文件審查上的標(biāo)準(zhǔn)，即復(fù)議機(jī)關(guān)、法院在裁判時(shí)以法律法規(guī)為依據(jù)，對(duì)規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件具有審查權(quán)，并直接拒絕適用與上位法相沖突的規(guī)范性文件。

五、結(jié)語(yǔ)

新《行政訴訟法》中復(fù)議機(jī)關(guān)做被告、擴(kuò)大行政訴訟受案范圍等規(guī)定一定程度上有利于化解行政爭(zhēng)議，但是在另一方面這些新規(guī)定的確立也出現(xiàn)了與《行政復(fù)議法》相沖突的后果。行政糾紛的化解需要行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等諸多手段之間互相配合、形成合力，要使行政復(fù)議擔(dān)當(dāng)起爭(zhēng)議化解主渠道、行政訴訟擔(dān)當(dāng)起爭(zhēng)議化解優(yōu)渠道的重任，就必須協(xié)調(diào)好復(fù)議與訴訟之間在行政爭(zhēng)議化解上的關(guān)系，從受案范圍、當(dāng)事人確立、審查標(biāo)準(zhǔn)以及裁判形式等方面進(jìn)行立法完善。