農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機(jī)理及治理路徑研究

陳建平，胡衛(wèi)衛(wèi)，鄭逸芳

（福建農(nóng)林大學(xué)，福建福州350002）

農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機(jī)理及治理路徑研究

陳建平1，胡衛(wèi)衛(wèi)2，鄭逸芳3

（福建農(nóng)林大學(xué)，福建福州350002）

當(dāng)前，從中央巡視組報(bào)告和媒體的腐敗案情披露情況來(lái)看，“蒼蠅式”腐敗已然成為基層治理難題中的重要“病原體”。統(tǒng)計(jì)資料顯示，自2013年以來(lái)，全國(guó)各地公開(kāi)“村官”違紀(jì)違法案件171起，其中，涉案金額超過(guò)千萬(wàn)的案件有12起，總金額高達(dá)22億元[1]。小“村官”大腐敗令人震驚。無(wú)論地區(qū)貧富、權(quán)力大小，一些村官小到吃卡拿要、蠶食支農(nóng)資金，大到鯨吞征地補(bǔ)償、集體資財(cái)?shù)龋罕娚磉叺摹按骞佟必澑?、小官大貪正在不斷侵蝕基層治理的根基，必須予以高度重視。從本質(zhì)上講，小微權(quán)力腐敗的根源是國(guó)家行政體系和社會(huì)自治體系之間權(quán)利關(guān)系的規(guī)范失序，是行政權(quán)與自治權(quán)博弈的結(jié)果[2]?！按骞佟奔仁腔鶎诱拇砣耍质亲灾谓M織的代理人，雙重身份為腐敗留下了治理空間的“模糊地帶”，在缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制、基層治理法治化水平還不高的情況下，小微權(quán)力腐敗的發(fā)生有其必然性，甚至可能使基層演變?yōu)楦瘮〉闹貫?zāi)區(qū)，成為橫亙?cè)诨鶎印白詈笠还铩敝卫硗ǖ郎县酱缭侥酥燎謇淼闹饕系K。

一、農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的新特征

十八大以來(lái)，從查處的村干部權(quán)力腐敗的案件來(lái)看，其數(shù)量之多、涉案金額之大、違紀(jì)違法形式之多樣，駭人聽(tīng)聞。據(jù)中紀(jì)委2016年年初發(fā)布的“反腐大數(shù)據(jù)”顯示（如圖1所示），“群眾身邊的‘四風(fēng)’和腐敗問(wèn)題”被曝光的有1355人，違紀(jì)違法人員中村（居）干部有776人，超過(guò)半數(shù)，占比約57.26%；其中涉及村（居）黨支部書(shū)記、村（居）委會(huì)主任共416人，占通報(bào)村（居）干部人數(shù)的53.60%，占被查人員總數(shù)的30.70%[3]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗形勢(shì)也比較嚴(yán)峻，細(xì)究其表現(xiàn)形式也呈現(xiàn)出了不少新特征。

圖1查處群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問(wèn)題中村（居）干部數(shù)量統(tǒng)計(jì)

（一）窩案串案問(wèn)題突出

窩案串案是發(fā)生在一定范圍內(nèi)的系統(tǒng)性腐敗問(wèn)題。從中紀(jì)委通報(bào)的案例中可以發(fā)現(xiàn)，一些基層黨員干部相互勾結(jié)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，村領(lǐng)導(dǎo)班子、財(cái)務(wù)人員等正是此類(lèi)案件中的易感人群，不僅直接侵害了群眾利益，還極大降低了基層組織的公信力。自2015年7月6日進(jìn)行首次通報(bào)以來(lái)，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站7次集中通報(bào)的“群眾身邊‘四風(fēng)’和腐敗問(wèn)題”共979起，其中涉及窩案串案的共133起，處理389人[3]。比較典型的案例是2013年溫州10名“村官”瓜分價(jià)值18億元的316套安置房，創(chuàng)下了新中國(guó)成立以來(lái)村級(jí)干部集體貪腐的第一大案。在缺乏有效監(jiān)管的情況下，各個(gè)村干部之間為謀求私利會(huì)達(dá)成一種默契，這樣就形成了基層腐敗的“抱團(tuán)”現(xiàn)象。

（二）經(jīng)濟(jì)腐敗占主導(dǎo)

在基層腐敗的各類(lèi)形式中，以經(jīng)濟(jì)腐敗最為突出。出于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國(guó)家通過(guò)“項(xiàng)目制”向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但在公共事業(yè)建設(shè)與公共資源配置過(guò)程中由于缺乏有效監(jiān)管，通過(guò)公共資源配置為廣大農(nóng)民釋放的政策紅利被攔截，從而化公為私。特別是在近年快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地征收流轉(zhuǎn)、舊村改造、支農(nóng)惠農(nóng)等眾多項(xiàng)目“落地”使得村干部在經(jīng)濟(jì)利益面前迷失自己，貪贓枉法，化公為私，罔顧民意。

（三）“村官”與“鎮(zhèn)官”形成利益共同體

近年，基層政府“公司化”成為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要治理方式，但同時(shí)也帶來(lái)了不少問(wèn)題。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵循“公司化”治理邏輯，其治理目的價(jià)值排序中自覺(jué)地將GDP作為優(yōu)秀政績(jī)不可替代的部分，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，政府便集中將行政資源投放到能夠獲利的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。而國(guó)家向農(nóng)村投放的各類(lèi)資源必須經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，聯(lián)通基層治理之“橋”兩端的“村官”和“鎮(zhèn)官”則極有可能形成自利性的利益共同體。

（四）村干部違紀(jì)違法形式多樣

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等一系列改革措施為鄉(xiāng)村治理變革帶了重要?dú)v史契機(jī)，但不可否認(rèn)的是，這些政策導(dǎo)向也被部分村干部異化為貪腐牟利的機(jī)會(huì)。從村干部違紀(jì)違法的形式來(lái)看，可謂“花樣百出”，主要有：以權(quán)謀私、貪污侵占、虛報(bào)冒領(lǐng)以及生冷硬推、吃拿卡要、與民爭(zhēng)利、欺壓百姓等。據(jù)2015年中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站7次集中通報(bào)的數(shù)據(jù)來(lái)看，基層黨員干部在土地征收流轉(zhuǎn)、“三資”管理、惠農(nóng)補(bǔ)貼、扶貧救濟(jì)、低保醫(yī)保、舊村改造資金、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)管理使用等方面存在以權(quán)謀私、虛報(bào)冒領(lǐng)、貪污侵占等問(wèn)題共561起，約占通報(bào)問(wèn)題總數(shù)的57.30%；發(fā)生在群眾身邊的生冷硬推、吃拿卡要、與民爭(zhēng)利、欺壓百姓等“四風(fēng)”問(wèn)題共116起，占通報(bào)總數(shù)的11.85%；執(zhí)法、監(jiān)管、公共服務(wù)等窗口行業(yè)和領(lǐng)域違規(guī)收費(fèi)和收紅包、購(gòu)物卡等問(wèn)題共通報(bào)183起，占通報(bào)總數(shù)的18.69%（如圖2所示）[4]?？梢?jiàn)，違紀(jì)違法形式多樣化，涉及鄉(xiāng)村治理的方方面面，民生領(lǐng)域尤甚。

圖2群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問(wèn)題主要類(lèi)型及比例

二、農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生條件及其內(nèi)在機(jī)理

（一）小微權(quán)力腐敗的產(chǎn)生條件

村干部是小微權(quán)力腐敗的行為主體，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體制下，小微權(quán)力腐敗行為的發(fā)生需要同時(shí)具備三個(gè)條件：物質(zhì)條件+心理?xiàng)l件+制度條件。

物質(zhì)條件主要指權(quán)力資源。從小微權(quán)力社會(huì)授權(quán)來(lái)源來(lái)看，主要包括國(guó)家行政體系的行政權(quán)（委托或派生）和基層自治組織的自治權(quán)。就權(quán)力的形式來(lái)看，主要有對(duì)資源的控制權(quán)和分配權(quán)，比如：農(nóng)村集體“三資”管理權(quán)、宅基地的分配權(quán)、基本建設(shè)的發(fā)包權(quán)、土地安置費(fèi)的發(fā)放權(quán)等一系列權(quán)力資源。

心理?xiàng)l件主要指腐敗的動(dòng)機(jī)或者說(shuō)是貪欲。小微權(quán)力腐敗的心理?xiàng)l件主要有三種，分別是從眾心理、補(bǔ)償心理和僥幸心理。

制度條件主要是指腐敗產(chǎn)生的機(jī)會(huì)。腐敗機(jī)會(huì)產(chǎn)生歸根結(jié)底是由于制度運(yùn)行的缺陷導(dǎo)致的。在當(dāng)前的基層治理體制中，“村官”相對(duì)于上一級(jí)組織而言，他們是農(nóng)民“精英”代表，在委托治理中要行使行政之職，但又未被納入正式的公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行監(jiān)管，從而規(guī)制闕如；另一方面，他們又屬于自治組織，理自治之事，實(shí)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的“四自”管理，存在“民不告，官不究”的現(xiàn)象，這就使得“村官”監(jiān)管容易成為“盲區(qū)”。

（二）小微權(quán)力腐敗發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理

小微權(quán)力腐敗的發(fā)生必須同時(shí)具備物質(zhì)條件、心理?xiàng)l件和制度條件，且各個(gè)條件之間相互作用、相互影響。物質(zhì)條件主要指權(quán)力資源，是腐敗有可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的工具或者載體；心理?xiàng)l件即貪欲是腐敗發(fā)生的根據(jù)，是小微權(quán)力腐敗的內(nèi)因，在法理上闡釋了“想不想”的問(wèn)題；制度條件即機(jī)會(huì)是小微權(quán)力腐敗的外因，在法理上闡釋了“能不能”的問(wèn)題。從哲學(xué)上講，內(nèi)因是根據(jù)，外因是條件，外因通過(guò)內(nèi)因起作用。除此之外，懲戒作為一種重要的變量貫穿于小微權(quán)力腐敗的始終，因?yàn)閼徒浼仁歉瘮“l(fā)生導(dǎo)致的后果，又是腐敗發(fā)生的重要誘因，在法理上闡釋了“敢不敢”的問(wèn)題。因此，要形成基層治理中不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，必須在小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機(jī)理上進(jìn)行系統(tǒng)具體的分析（如圖3所示）。

圖3農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機(jī)理圖

1.物質(zhì)條件是小微權(quán)力腐敗發(fā)生的載體或工具

法國(guó)著名思想家孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“自古以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限決不罷休?！盵5]南非研究發(fā)展中國(guó)家腐敗問(wèn)題的專(zhuān)家羅伯特·克利特加德用一個(gè)著名的等式來(lái)說(shuō)明腐敗發(fā)生的條件：腐敗條件=壟斷權(quán)+自由裁量權(quán)-責(zé)任制（公眾參與）[6]。

若對(duì)公共權(quán)力不加以節(jié)制，在不良動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下行政主體就會(huì)極力創(chuàng)設(shè)尋租空間，未加以有效規(guī)制的公共權(quán)力就會(huì)異化為私人權(quán)力，腐敗便會(huì)發(fā)生。國(guó)家資源（主要是國(guó)家通過(guò)“項(xiàng)目制”向農(nóng)村提供的公共資源）和地方資源（房屋拆遷款、土地承包費(fèi)、宅基地分配、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等資源）的分配權(quán)和控制權(quán)相當(dāng)一部分都掌握在村干部手中，在缺乏有效監(jiān)督、公眾參與度低、權(quán)力運(yùn)行不透明的情況下，這些權(quán)力資源便為腐敗的發(fā)生提供了工具。

2.心理?xiàng)l件是小微權(quán)力腐敗產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)

西方學(xué)者的尋租腐敗理論和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為研究小微權(quán)力腐敗提供一種理論解說(shuō)。按照馬克思的關(guān)于“人是一切社會(huì)關(guān)系的總和”的觀(guān)點(diǎn)，人的基本屬性是一個(gè)函數(shù)系統(tǒng)，可用函數(shù)公式表達(dá)為：

其中F（H）代表人或人類(lèi)（Human）的總屬性，f（N）、f（P）、f（C）、f（S）、f（E）分別表示人的自然、政治、文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面的屬性，這些屬性皆對(duì)腐敗產(chǎn)生影響。無(wú)論哪一方面的屬性都會(huì)支配人類(lèi)的活動(dòng)和行為，每個(gè)人都會(huì)為自己的生存而奮斗，社會(huì)成為人們相互競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)所，在資源稀缺的社會(huì)背景下，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則使得人們對(duì)事物的利弊做出判斷，最終做出有利選擇。可見(jiàn)，人性中包含了導(dǎo)致腐敗的因素。一般情況下，基層的村干部，尤其是資歷較深的村干部，他們作為農(nóng)村社會(huì)的治理精英為農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是相較于其他行業(yè)在“付出—收入”利益權(quán)衡和比較中，少數(shù)村干部隨著年事漸長(zhǎng)，在為自己將來(lái)早作打算的心理暗示下，傾向于利用手中的權(quán)力為自己謀取不正當(dāng)利益。村干部的工資相對(duì)較低，很難滿(mǎn)足自己以及家庭的日常生活需要，在“貢獻(xiàn)—回報(bào)”的計(jì)量中少數(shù)村干部容易產(chǎn)生“彌補(bǔ)心態(tài)”。再者有些村干部認(rèn)為即使犯了罪，處于“邊緣化”位置的他們也很難被發(fā)現(xiàn)，在僥幸心理的“催眠”下鋌而走險(xiǎn)。作為一個(gè)治理難題，腐敗存在于各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，頗有“裂變式”的跡象，在“腐敗泛化”的“自我麻醉”中有些村干部認(rèn)為你貪我也貪，從眾心理也產(chǎn)生了推波助瀾的作用。

3.制度條件為小微權(quán)力腐敗的發(fā)生提供機(jī)會(huì)

完善的制度是制約權(quán)力的有效手段，但是制度安排和運(yùn)行機(jī)制的不合理也容易為小微權(quán)力腐敗制造機(jī)會(huì)。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行基層群眾自治制度，基層自治包括民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理和民主決策。民主選舉是由村民直接選舉產(chǎn)生村干部，但是有些地方在選舉過(guò)程中，容易受到當(dāng)?shù)睾趷簞?shì)力、宗族勢(shì)力的干擾，民主選舉的程序會(huì)遭到破壞，另外賄選現(xiàn)象在不同程度上客觀(guān)存在著，這就造成了選舉結(jié)果并不是村民真實(shí)意愿的表達(dá)。民主監(jiān)督是指村民對(duì)村委會(huì)工作和村干部行為的監(jiān)督，事實(shí)上，由于村務(wù)信息公開(kāi)制度流于形式，村民很難了解村務(wù)信息[7]。民主決策和民主管理由于缺乏科學(xué)的參與機(jī)制，基本上是村干部說(shuō)了算，村民自治變?yōu)椤按骞僮灾巍保⑶疫€可能演變?yōu)榇濉耙话咽帧钡摹耙谎蕴谩?。制度?zhí)行是制度得以實(shí)施的重要保障，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)的干預(yù)、村民民主參與意識(shí)低下等原因使得制度在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致基層自治難以實(shí)現(xiàn)。目前農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制改革還處于轉(zhuǎn)型期，由于制度供給存在時(shí)空上的“滯后”，某些具體領(lǐng)域缺乏監(jiān)督和管理，為別有用心者提供了“鉆空子”的漏洞。

4.懲戒不力是小微權(quán)力腐敗發(fā)生的重要誘因

羅伯特·克利特加德在對(duì)大量發(fā)展中國(guó)家腐敗案例研究的基礎(chǔ)上概括出了另外一個(gè)公式：

腐敗行為=腐敗所得－（道德?lián)p失+法律風(fēng)險(xiǎn)）＞工資收入+廉潔的道德滿(mǎn)足

這個(gè)公式，如果從物質(zhì)和精神兩個(gè)層面進(jìn)行拆分，可以得到兩個(gè)公式：

物質(zhì)層面：腐敗動(dòng)機(jī)＝賄賂－（被發(fā)現(xiàn)和制裁機(jī)會(huì)×所受處罰）＞薪金

精神層面：腐敗動(dòng)機(jī)＝道德?lián)p失＜廉潔自律的道德滿(mǎn)足感[8]

從上述公式的推演中我們發(fā)現(xiàn)，腐敗動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生較為復(fù)雜，除了與相對(duì)的薪酬水平、廉潔道德修養(yǎng)有關(guān)外，更多的是與制度因素有關(guān)，其中懲戒制度尤為關(guān)鍵，受此啟發(fā)我們建構(gòu)了一個(gè)村干部反腐成本—效用分析模型。假設(shè)M代表村干部的工資待遇，W代表腐敗所得的收益，f（0-1）表示貪腐行為被懲戒的概率。一個(gè)村干部的總收入R=（M+W）*（1-f），一般情況下，被發(fā)現(xiàn)的概率p和被懲戒的概率f之間成正比關(guān)系，因此，從這個(gè)公式我們得知：一個(gè)村干部總收入R與貪腐行為被懲戒的概率f成反比關(guān)系。在被懲戒概率小的情況下，總收入高，灰色收入也多，權(quán)力腐敗發(fā)生的可能性就越大。

圖4村干部反腐的成本—效用分析模型

從圖4看出，L1和L2表示反腐的成本，L3和L4為社會(huì)效用曲線(xiàn)。當(dāng)反腐成本一定時(shí)，被發(fā)現(xiàn)概率p和處罰嚴(yán)厲程度m是正比關(guān)系，L1，L3交叉點(diǎn)（m1，p1）為該成本下的最優(yōu)組合。當(dāng)L1上升為L(zhǎng)2時(shí)，L2與L4交叉點(diǎn)（m2，p2）為該成本下的最優(yōu)組合，這時(shí)，被發(fā)現(xiàn)的概率和被懲罰的嚴(yán)厲程度都提升了，社會(huì)效用L4也得到提升。所以，增加反腐的成本，加大對(duì)權(quán)力腐敗的經(jīng)濟(jì)懲罰可以有效地降低腐敗的收益，同樣也有助于減少小微權(quán)力腐敗發(fā)生的機(jī)會(huì)。

三、農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的多維成因分析

（一）基層治理制度的內(nèi)在矛盾

“皇權(quán)不下縣”是傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)治理格局的一個(gè)典型描述。亦即傳統(tǒng)國(guó)家治理的“觸角”止于縣，縣以下的基層治理主要是通過(guò)鄉(xiāng)紳階層實(shí)現(xiàn)自治，鄉(xiāng)紳管理日常運(yùn)轉(zhuǎn)并主要負(fù)責(zé)將上級(jí)官署的意志貫徹和執(zhí)行。但是看似合理的治理模式，在傳統(tǒng)的集權(quán)專(zhuān)制國(guó)家治理目標(biāo)——汲取財(cái)稅和維護(hù)統(tǒng)治秩序的主導(dǎo)下，官治與民治矛盾的不可調(diào)和、“鄉(xiāng)賢”治理演變?yōu)椤傲蛹潯敝卫淼染统闪藗鹘y(tǒng)中國(guó)社會(huì)基層治理制度異化的典型體現(xiàn)。新中國(guó)成立以后，宏觀(guān)政治背景發(fā)生了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)紳、胥吏等基層治理主體也退出了歷史舞臺(tái)，但是傳統(tǒng)社會(huì)遺留下來(lái)的“政權(quán)治理”與“民間自治”之間的關(guān)系難題并未完全消解。正如有的學(xué)者所指出的：“從帝制中國(guó)到現(xiàn)代中國(guó)，小官貪腐源自官治與民治之間的體制性與制度性沖突。如果說(shuō)，帝制時(shí)代，這個(gè)沖突還主要源于國(guó)家財(cái)政能力不足和集權(quán)與分權(quán)的體制痼疾，那么，現(xiàn)代中國(guó)，這個(gè)沖突則是以現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力與基層自治權(quán)利關(guān)系的失范和失序?yàn)楸憩F(xiàn)方式?！盵9]改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行基層群眾自治制度，“村官”既有來(lái)自政府的行政權(quán)（委托或派生），又有來(lái)自群眾的自治權(quán)（賦權(quán)），具備雙重代理身份，正是這種雙重代理身份，使得“村官”腐敗處于“三不管”地帶[10]。這種治理角色與身份的模糊性正是囿于基層治理制度的內(nèi)在矛盾，如現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系法治化尚未完全建立、行政權(quán)與自治權(quán)邊界也尚未完全厘清、基層政府職能轉(zhuǎn)變不到位、基層社會(huì)自治法治化程度還不高等，部分游走于體制內(nèi)外的“村官”很容易偏離現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)而異化成為一個(gè)自利性的“不官不民”的利益群體。

（二）農(nóng)村法治不健全

隨著改革的進(jìn)一步深入，農(nóng)村法治建設(shè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變遷下出現(xiàn)了法治缺位的現(xiàn)象，現(xiàn)有的農(nóng)村法治建設(shè)落后于城市法治建設(shè)，同時(shí)也無(wú)法跟上社會(huì)高速發(fā)展的進(jìn)程[11]。農(nóng)村法治建設(shè)的不健全主要體現(xiàn)為三點(diǎn)：第一，涉農(nóng)立法的缺失。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口的比例高于城市人口，雖然“三農(nóng)”問(wèn)題一直被重點(diǎn)關(guān)注，但是涉農(nóng)立法在國(guó)家立法的比重中還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到時(shí)代發(fā)展的要求，其中主要表現(xiàn)在涉農(nóng)立法的滯后，“三農(nóng)”缺乏充分的法制保障；農(nóng)民權(quán)益在涉農(nóng)立法中得不到有效體現(xiàn)；涉農(nóng)立法層次低、效率差、穩(wěn)定性不高且法規(guī)實(shí)際執(zhí)行困難。涉農(nóng)立法越往基層，政策的影響力和執(zhí)行力就越差，效力就越低，在很大程度上阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村法治化藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)。第二，農(nóng)村法治主體缺位。公民是法治的主體，農(nóng)民是推動(dòng)農(nóng)村法治進(jìn)程的關(guān)鍵所在，但是在實(shí)際生活中，農(nóng)民群體整體文化素質(zhì)不高、法律接受和認(rèn)可能力有限、缺乏民主法治意識(shí)、法律運(yùn)用能力差等因素導(dǎo)致了農(nóng)村法治主體性的缺失。第三，農(nóng)村執(zhí)法難度高。影響農(nóng)村法治化進(jìn)程的另一重要因素就是農(nóng)村執(zhí)法的困難。一方面是因?yàn)檗r(nóng)村執(zhí)法力量較為薄弱，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，另一方面是因?yàn)檗r(nóng)村執(zhí)法監(jiān)督制度缺失、監(jiān)督滯后、權(quán)責(zé)不清，同時(shí)監(jiān)督主體缺乏溝通、各自為政，無(wú)法形成執(zhí)法合力。農(nóng)村執(zhí)法受限于多種主客觀(guān)因素，不僅影響了農(nóng)村執(zhí)法的效力，也阻礙了農(nóng)村法治化進(jìn)程。

（三）基層監(jiān)管機(jī)制不完善

如上所述，“村官”腐敗是基層自治肌體細(xì)胞的“病原體”，它會(huì)嚴(yán)重侵蝕黨的執(zhí)政根基，損害廣大人民群眾的根本利益。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地、礦產(chǎn)等資源越來(lái)越受到重視，各級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視和支持力度不斷加大，農(nóng)村基層小微權(quán)力因此也變得更具“價(jià)值”和“含金量”。但原有的農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督力量和方式并沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，使得對(duì)“村官”權(quán)力的監(jiān)督脫節(jié)，導(dǎo)致“村官”腐敗問(wèn)題積弊更深、擴(kuò)散更廣。農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不完善是直接導(dǎo)致“村官”權(quán)力異化、農(nóng)村腐敗頻發(fā)的關(guān)鍵因素[12]。村委會(huì)只是農(nóng)村基層的自治組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不是相對(duì)意義上的“上級(jí)”角色，在實(shí)際的工作中很難對(duì)村級(jí)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌的監(jiān)督和約束。再加上村務(wù)信息公開(kāi)要么形式化，要么公開(kāi)不足、透明度不高，村民民主參與意識(shí)不強(qiáng)和自身素質(zhì)不足等，這些因素造成了對(duì)基層小微權(quán)力難以形成有效的監(jiān)督。農(nóng)村基層小微權(quán)力集中于村支書(shū)或村委會(huì)主任手中，“村官”“一把手”的權(quán)力過(guò)大而又缺少相互制約的監(jiān)督機(jī)制，僅僅依靠群眾監(jiān)督難以發(fā)揮作用，這給農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗不斷創(chuàng)造尋租空間。

（四）村干部廉潔教育的缺失

由于廉潔教育的缺失，村干部隊(duì)伍作為貫徹黨的基本路線(xiàn)、方針政策，服務(wù)群眾、引領(lǐng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要角色面臨著廉潔自律的重大考驗(yàn)。當(dāng)前農(nóng)村廉潔教育缺失所導(dǎo)致的困境主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，村干部對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作不重視，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到廉潔教育的重要性，主觀(guān)上懈怠，缺乏應(yīng)有的緊迫感和自覺(jué)性。村干部中普遍存在重視農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“硬指標(biāo)”，輕視文化精神層面廉潔自律教育的“軟指標(biāo)”，自制自律人格修養(yǎng)明顯需求偏好不足等現(xiàn)象。第二，基層廉潔教育體系不完善，不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流的需要。農(nóng)村基層由于經(jīng)濟(jì)、文化長(zhǎng)期落后于城市，歷史遺留的一些落后觀(guān)念和習(xí)俗根深蒂固，宗族觀(guān)念和家族意識(shí)嚴(yán)重，缺乏現(xiàn)代民主社會(huì)需要弘揚(yáng)的法治公正、崇廉抑腐、自律擔(dān)當(dāng)、理性參與等廉潔文化。部分村干部常以老一輩的經(jīng)驗(yàn)作為行動(dòng)準(zhǔn)則，法律法規(guī)意識(shí)淡薄，心中缺乏法治思維，思想上的先進(jìn)性和純潔性不足導(dǎo)致其淡忘全心全意為人民服務(wù)的宗旨，工作作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴，極大地傷害了村民的感情，最終在金錢(qián)和利益中迷失自我，誤入歧途。

（五）村干部的“經(jīng)濟(jì)人”理性

村干部是由村民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的，是農(nóng)村的治理精英，承擔(dān)著管理和服務(wù)的功能，肩負(fù)著帶領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)幸福生活的重任。但是，從人性角度看，村干部身上也有“自然人”不可磨滅的屬性，也需要追求經(jīng)濟(jì)利益，需要擁有財(cái)富、聲望和榮耀等。而“政府制度異化的產(chǎn)生密切依傍于自身利益惡性膨脹”[13]。一些人競(jìng)選村干部的動(dòng)機(jī)就是能夠獲得利益，這個(gè)利益主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是抽象收益，如面子、家族榮譽(yù)、理想抱負(fù)等；二是實(shí)體收益，即經(jīng)濟(jì)收益，包括合法、非法的，正當(dāng)?shù)摹⒉徽?dāng)?shù)?。由于農(nóng)村在精神文化方面發(fā)展相對(duì)不足，某些村干部作為“經(jīng)濟(jì)人”的一面就自然而然地將需求轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)收益。從馬斯洛需求層次理論來(lái)看，物質(zhì)需求作為最低級(jí)別的需求是人最基礎(chǔ)、最根本的需求，同時(shí)這個(gè)需求貫穿在每個(gè)需要層次之中[14]。在缺乏廉潔教育和強(qiáng)有力監(jiān)督機(jī)制的約束下，一些村干部作為“經(jīng)濟(jì)人”會(huì)只考慮自身的利弊得失，力求經(jīng)濟(jì)收益和抽象收益最大化，從而迷失自我，陷入腐敗的深淵。

四、農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的治理路徑

（一）推進(jìn)行政權(quán)和自治權(quán)的有序分離

鄉(xiāng)村治理制度的異化根源在于國(guó)家行政體系和基層群眾自治體系之間權(quán)力關(guān)系規(guī)范無(wú)序，是國(guó)家行政權(quán)和基層自治權(quán)互相博弈的結(jié)果。必須通過(guò)確權(quán)的方式推進(jìn)基層社會(huì)自治并促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變。第一，大力推進(jìn)基層社會(huì)自治?！按骞佟钡臋?quán)力來(lái)源于村民授權(quán)，要對(duì)村民負(fù)責(zé)并受村民監(jiān)督。新興的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織具有獨(dú)立性和自主性，是真正的社會(huì)自治的共同體。政府和社會(huì)要積極培育社會(huì)自治力量，通過(guò)各種機(jī)制扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，讓民眾通過(guò)有效的渠道參與到基層治理中，這樣才能使得“村官”真正為民服務(wù)。第二，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要減少對(duì)鄉(xiāng)村治理的行政干預(yù)，讓村民或者村集體真正成為基層自治的主體。通過(guò)科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求政府收益（GDP）而出現(xiàn)“公司化”傾向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變有助于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和“村官”的利益抱團(tuán)現(xiàn)象。

（二）健全農(nóng)村法治建設(shè)

農(nóng)村法治建設(shè)一直以來(lái)是我國(guó)法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，缺乏完善的法律制度作為支撐，健全農(nóng)村法治建設(shè)就是無(wú)源之水、無(wú)本之木。健全的農(nóng)村法治體系，不僅能夠?yàn)樯鐣?huì)主義新農(nóng)村建設(shè)指明前進(jìn)方向，同時(shí)還能夠?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治支持。因此，健全農(nóng)村法治建設(shè)需做到以下幾點(diǎn)：第一，完善涉農(nóng)立法體制是前提。構(gòu)建完備的涉農(nóng)法律規(guī)范體系，不僅要制定完備的農(nóng)業(yè)基本法，還要在農(nóng)村治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)體系和規(guī)章制度，同時(shí)還要重視涉農(nóng)立法的價(jià)值和明確立法的價(jià)值取向，在保證農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上使農(nóng)村發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要組成部分。第二，深化農(nóng)村執(zhí)法體制改革。首先，加強(qiáng)農(nóng)村執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)和素質(zhì)教育，規(guī)范執(zhí)法行為，明確執(zhí)法職責(zé)。其次，改革農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)體制，健全涉農(nóng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)源頭上遏制農(nóng)村執(zhí)法亂象和尋租、設(shè)租的腐敗行為。再次，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，合理配置執(zhí)法力量，改革農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)多頭、力量分散的現(xiàn)狀，加強(qiáng)農(nóng)村執(zhí)法的監(jiān)管力度，有效及時(shí)地糾正農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)的違法行為。第三，完善農(nóng)村法律服務(wù)和司法救助。首先，要從側(cè)重事后法律救濟(jì)向事前防范法律風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。其次，農(nóng)村法律工作者要主動(dòng)向農(nóng)民提供法律服務(wù)，改變以往農(nóng)民需要被動(dòng)尋找法律服務(wù)的困境。再次，司法機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善涉農(nóng)立案服務(wù)措施，切實(shí)保障農(nóng)村的合法權(quán)益，牢固樹(shù)立為民服務(wù)意識(shí)，為農(nóng)村法治體系建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的司法保障。

（三）完善農(nóng)村基層監(jiān)管機(jī)制

強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制是限制權(quán)力尋租腐敗的關(guān)鍵所在，以浙江寧海小微權(quán)力清單為例，它不僅理清了村干部的權(quán)力邊界，建立起明細(xì)的“小微權(quán)力”清單，“將權(quán)力運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行分解，實(shí)施主體內(nèi)部及各主體之間存在監(jiān)督制衡”，權(quán)力運(yùn)行流程也更加規(guī)范，有助于將“小微權(quán)力”關(guān)進(jìn)制度的籠子。通過(guò)小微權(quán)力清單制度，能夠最大限度地從小處著手，讓小微權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，確保權(quán)為民所用、利為民所謀，從而有效防止“小權(quán)力大腐敗”的發(fā)生。第一，標(biāo)準(zhǔn)配權(quán)。結(jié)合農(nóng)村基層實(shí)際情況，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)制度，對(duì)村級(jí)組織的權(quán)力進(jìn)行梳理，對(duì)村民普遍關(guān)心的事項(xiàng)進(jìn)行歸納，建立權(quán)力清單，切實(shí)做到“清單之外無(wú)權(quán)力”。第二，合理限權(quán)。建立小微權(quán)力清單的目的在于合法合理地運(yùn)用權(quán)力，讓權(quán)力在法律法規(guī)、管理權(quán)限上運(yùn)行，最大限度地優(yōu)化小微權(quán)力的自由裁量權(quán)，減少隨意性和失范性。第三，公開(kāi)用權(quán)。將權(quán)力清單、程序運(yùn)行的過(guò)程和結(jié)果、規(guī)章制度等進(jìn)行及時(shí)公開(kāi)，內(nèi)容真實(shí)且簡(jiǎn)潔易懂，讓人民群眾能夠清晰地了解到權(quán)力運(yùn)作的各個(gè)方面[15]。

當(dāng)然，光有小微權(quán)力清單還不夠，權(quán)力的運(yùn)行更離不開(kāi)有效監(jiān)督。因此必須建立完善的、多維度的權(quán)力監(jiān)督體系，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建全方位、多角度、深層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。第一，充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督主體的作用，從決策環(huán)節(jié)、村務(wù)公開(kāi)、資金使用情況等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。第二，建立村務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)字媒體，打造信息公開(kāi)平臺(tái)，讓權(quán)力的運(yùn)行得到實(shí)時(shí)監(jiān)控。第三，加強(qiáng)農(nóng)村基層小微權(quán)力的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，將潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽狀態(tài)，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制與各項(xiàng)監(jiān)督體系在時(shí)間和空間上應(yīng)是密切配合、功能互補(bǔ)的，從而形成監(jiān)督合力。

（四）加強(qiáng)對(duì)村干部的廉潔教育

加強(qiáng)對(duì)村干部的廉潔教育，是有效防止小微權(quán)力腐敗的重要手段。第一，科學(xué)認(rèn)識(shí)廉潔教育。廉潔教育不是紙上談兵走走形式，要認(rèn)識(shí)到廉潔教育在維持村干部隊(duì)伍先進(jìn)性、提高村干部為人民服務(wù)的思想覺(jué)悟上具有不可替代的重要作用。要將廉潔教育作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的“龍頭”，貫徹在村干部日常生活、工作學(xué)習(xí)的每個(gè)角落，強(qiáng)化警示教育，增強(qiáng)反腐敗意識(shí)。第二，加強(qiáng)責(zé)任教育，有效落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。明確村干部的權(quán)責(zé)關(guān)系，守住道德和法律的底線(xiàn)，防止權(quán)力的濫用和誤用是廉潔教育的用意所在[16]。通過(guò)責(zé)任制度的落實(shí)，不僅能夠形成良好的自我監(jiān)督、自我約束的機(jī)制，并且可以通過(guò)針對(duì)性的廉政權(quán)責(zé)教育，明確村干部的崗位責(zé)任，使他們知道什么該做什么不該做，進(jìn)一步強(qiáng)化村干部的廉潔行為。第三，樹(shù)立典型人物，大力弘揚(yáng)廉潔文化。清正廉潔自古以來(lái)就是為官者的必備修養(yǎng)，例如包拯、海瑞、鄭燮等正是因?yàn)槠淝逭疂?、剛正不阿的形象而被后世所傳頌。因此要大力弘揚(yáng)廉潔文化，充分挖掘當(dāng)?shù)卮迓涞膬?yōu)秀典范和良好的民俗家風(fēng)，這些優(yōu)秀典型和公序良俗具有很強(qiáng)的說(shuō)服力和感染力，能夠激發(fā)村干部的廉潔正氣，讓廣大人民群眾接受并產(chǎn)生強(qiáng)烈共鳴。

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2016-04-30

2015年度福建省中青年教師教育科研重點(diǎn)項(xiàng)目（JAS150210）；2015年度福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目（FJ2015C103）

1.陳建平，男，福建南平人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院、農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心副教授，福建省紀(jì)委特約研究員，主要從事公共管理與廉政建設(shè)研究；2.胡衛(wèi)衛(wèi)，男，河南濟(jì)源人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事廉政建設(shè)和生態(tài)文明研究；3.鄭逸芳，女，福建古田人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師，福建省紀(jì)委特約研究員，主要從事農(nóng)村社會(huì)治理研究。