美國洛杉磯治理霧霾的經(jīng)驗與啟示

崔艷紅

(廣東外語外貿(mào)大學　馬克思主義學院， 廣州　510420)

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美國洛杉磯治理霧霾的經(jīng)驗與啟示

崔艷紅

(廣東外語外貿(mào)大學馬克思主義學院， 廣州510420)

摘要:從20世紀40年代開始，美國洛杉磯霧霾問題凸顯，市、郡兩級政府和加利福尼亞州政府對霧霾問題十分重視，采取了查找霧霾根源、設(shè)立專門機構(gòu)、完善防控霧霾立法等一系列措施，霧霾問題基本得到解決。他們的成功經(jīng)驗為我國治理霧霾提供了重要的經(jīng)驗與啟示。

關(guān)鍵詞:洛杉磯; 霧霾; 經(jīng)驗

20世紀40年代，由于工業(yè)污染和機動車排放，加之洛杉磯特殊的地理位置和氣候條件，洛杉磯的霧霾問題越來越嚴重，威脅到市民的健康。洛杉磯市、郡兩級政府和加利福尼亞州政府針對霧霾問題，采取了查找霧霾根源、設(shè)立專門機構(gòu)、完善防控霧霾立法等一系列措施，經(jīng)過長期努力，洛杉磯的空氣質(zhì)量大為改善，霧霾問題基本得到解決。國內(nèi)外學者們從管理、法律、環(huán)境保護、歷史學、氣象學、新聞學等多學科角度對于洛杉磯霧霾治理問題進行了研究，陶品竹的《城市空氣污染治理的美國立法經(jīng)驗：1943-2014》、謝偉的《美國大氣污染管制手段發(fā)展及對我國啟示》、Robert L. Daugherty的《空氣污染控制：洛杉磯郡霧霾進展報告》、Arnold W. Reitze Jr.的《美國空氣污染立法史》和《一個世紀的大氣污染控制法：哪些成功？哪些失敗？哪些應(yīng)該起作用？》等從法律角度論述治理洛杉磯霧霾的立法經(jīng)驗與教訓；白韞雯的《美國治理PM2.5污染的經(jīng)驗與教訓》從環(huán)境保護角度介紹美國治理霧霾的經(jīng)驗；李樂的《美國空氣質(zhì)量尺度管理與國土空間規(guī)劃策略分析》、肖翠翠的《美國移動源污染排放管理及對我國的啟示》從管理學角度述論美國的霧霾管理；王德生的《歐美日發(fā)達國家治理霧霾的經(jīng)驗和啟示》、崔艷紅的《歐美國家治理大氣污染的經(jīng)驗以及對我國生態(tài)文明建設(shè)的啟示》等從歷史學角度論述國外治理霧霾的經(jīng)驗與啟示；美國記者奇普·雅各布斯和威廉·凱莉合著的《洛杉磯霧霾啟示錄》從新聞視角記述了洛杉磯與霧霾戰(zhàn)斗70年的歷史。目前，隨著我國經(jīng)濟和工業(yè)的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，越來越多的大城市及周邊地區(qū)遭受霧霾襲擊，城市空氣質(zhì)量問題不容小覷。本文通過對洛杉磯70余年治理霧霾的措施和經(jīng)驗加以梳理和總結(jié)，為我國的城市霧霾防控治理提供借鑒與啟示。

一、查找洛杉磯霧霾污染源

20世紀30年代末以來，洛杉磯的發(fā)展速度一度領(lǐng)跑美國各大城市，從一個中等城市躋身全球最發(fā)達地區(qū)，飛機制造、汽車、紡織、輪胎、家具行業(yè)等企業(yè)和集團在這里生根發(fā)芽，盛況空前。伴隨經(jīng)濟發(fā)展，空氣污染也日益嚴重，到40年代，洛杉磯已經(jīng)成為美國西海岸霧霾問題最嚴重的城市。由于洛杉磯大氣污染情況的復雜性與特殊性，氣象學家稱之為“洛杉磯霧霾”(LA Smog)，是典型的光化學煙霧，由大量碳氫化合物在陽光作用下，與空氣中其他成份發(fā)生化學作用而產(chǎn)生的。這種煙霧中含有臭氧、氧化氮、乙醛和其他氧化劑，不僅嚴重損害了洛杉磯市民的健康，給農(nóng)業(yè)帶來嚴重損失，還導致交通事故頻發(fā)。

洛杉磯霧霾帶來的嚴重后果促使政府、非政府組織和科學家們行動起來，查找霧霾根源。1940—1942年霧霾的頻繁出現(xiàn)以及市民的強烈反響使市政部門不得不著手調(diào)查霧霾的根源。1943年10月13日，洛杉磯郡監(jiān)管委員會成立了洛杉磯郡煙霧委員會，任命3位科學家和2名普通民眾參與調(diào)查霧霾的主要來源(Dewey. 2000：41)。科研人員收集的空氣污染物樣本顯示，洛杉磯的霧霾主要由氨氣、甲醛、硫酸、粉塵和氯氣構(gòu)成(雅各布斯，2014：5)，由此委員會認定當?shù)氐娘w機制造廠、煉鋼廠、發(fā)電站、煉油廠、人造橡膠廠、天然氣公司是產(chǎn)生污染的主要來源。于是，天然氣公司被迫關(guān)門并開始完善新的廢氣凈化系統(tǒng)，而作為美國西部重要戰(zhàn)略物資生產(chǎn)商的人造橡膠廠也關(guān)門停產(chǎn)，但空氣污染的情況并沒有明顯的改善，這說明洛杉磯霧霾的源頭并非僅限于大企業(yè)的廢氣排放。

1946年，霧霾再度發(fā)生，聯(lián)邦政府和州政府對此束手無策。受《時代周刊》的委托，圣路易斯大學教授雷蒙德·塔克(Raymond Tucker)到洛杉磯做實地分析檢測，試圖找到霧霾肆虐的原因和解決方法。塔克的報告認為在過去的5年中，當?shù)氐墓I(yè)生產(chǎn)活動增長了一倍，工業(yè)的增長速度與霧霾的嚴重程度基本相一致，整個工業(yè)區(qū)的煙囪、冷卻池、鍋爐中釋放出的大量混合煙霧、粉塵和廢氣，是霧霾的主要成分。他也注意到了機動車尾氣這一因素，洛杉磯地區(qū)的人口從二戰(zhàn)前的90萬迅速增長到370萬，機動車數(shù)量隨之猛增，這也與霧霾的嚴重惡化相一致，但塔克認為機動車廢氣只是次要元兇，工業(yè)污染才是霧霾的主要原因。

1947年成立了洛杉磯郡空氣污染控制局(Air Pollution Control Department)，局長路易斯·麥凱布(Louis McCabe)也嘗試尋找霧霾的源頭，他通過調(diào)查認為二氧化硫是產(chǎn)生有毒霧霾主要原因。他在特別報告中指出洛杉磯的石油工廠每天要排放822噸二氧化硫，這些富氧硫化物可以在陽光照射下產(chǎn)生酸霧，進而產(chǎn)生一種可以消光的顆粒，從而留下一層非自然原因而形成的霧霾。1949年6月，麥凱布將硫污染確定為霧霾的主要源頭，據(jù)此，他采取相應(yīng)措施，提高了排放標準，規(guī)定煙囪的硫排放量按體積計不得超過0.2%，任何單位或個人要求安裝或者使用價值超過300美元且產(chǎn)生煙霧的設(shè)備時，都要先提交一份申請。盡管政府采取了有力的措施，但洛杉磯的空氣質(zhì)量并沒有明顯好轉(zhuǎn)，1949年9月29日的“黑色星期五”證明了此前所確定的霧霾源頭是錯誤的，由此采取的治理大氣污染的措施也收效甚微。

最終，麥凱布起用加州理工學院的化學家阿里·哈根·斯米特進行相關(guān)研究，斯米特經(jīng)過數(shù)月的試驗，取得了突破性的進展，得出結(jié)論：造成洛杉磯霧霾的原因有三個因素，即汽車尾氣、臭氧和逆溫層。在加州理工學院的《工程與科學》上，他撰文指出：“在城市的另一邊，分布著石油工廠，幾個精煉廠每天處理成千上萬噸石油。然而在洛杉磯，公路上行駛著的近50萬輛汽車對大氣污染產(chǎn)生了惡劣的影響，他們每天大約累計消耗12000噸汽油。即使燃燒率高達99%(實際情況低于該數(shù)值)，仍有120噸未充分燃燒的汽油化合物被排放到大氣中?！?雅各布斯，2014：51)汽車尾氣中的二氧化氮和碳氫化合物是造成霧霾的主要源頭。臭氧是造成霧霾的催化劑，臭氧和汽車尾氣混合后在紫外線照射下會產(chǎn)生光化學煙霧，進而形成有毒的霧霾。洛杉磯的逆溫層則加劇了霧霾的影響，由于洛杉磯地處盆地，三面環(huán)山，這種地理條件使距離地面500-1500英尺的空中形成了一層溫暖、靜止的暖空氣，即逆溫層，逆溫層猶如一個大帳篷一樣籠罩在洛杉磯上空，使外邊的風難以吹入，空氣流通差，最終造成霧霾久久不散。1952年5月，斯米特又撰文指出廣受歡迎的新汽油比以前釋放更多未完全燃燒的碳氫化合物，估計每個工作日大約會有2000噸碳氫化合物和250噸氮氧化物排放到大氣中，其中大部分直接來源于發(fā)動機缸體及排氣管。根據(jù)斯米特的計算，洛杉磯每天有12—25萬加侖未燒盡的燃料被排入空氣中。另外，他指出還有兩個污染源，一個是在汽車加油站由于工人草率的操作行為導致額外的250噸汽油揮發(fā)并排放到空氣中，另一個則是南灣煉油廠對大氣的污染(雅各布斯，2014：56)。至此，洛杉磯霧霾的真正污染源終于找到了。

二、洛杉磯治理霧霾的措施

洛杉磯霧霾治理的道路任重而道遠。洛杉磯在1954年是世界上機動車密度最大的地區(qū)。南加州在50年代平均2.8人一部汽車，到60年代達到2人一部汽車。汽油的消耗量從1936年的每天1800萬加侖增至1954年的4800萬加侖，1960年則超過6000萬加侖。這使汽車尾氣的排放也大為增加，1954年洛杉磯的每臺機動車每天有1/4加侖汽油直接排放到空氣中(Dewey.2000：59)。面對如此龐大的機動車保有量和勢力強大的石油集團、汽車企業(yè)，洛杉磯政府采取了一系列有力、有效的措施，歷經(jīng)半個世紀之久，最終徹底解決了霧霾問題。

第一，成立專門機構(gòu)治理霧霾。1945年2月，已經(jīng)認識到霧霾問題嚴重性的洛杉磯市政廳成立了專門的部門治理霧霾，即空氣污染控制局，伊薩多·多伊奇(Isador A. Deutch)任洛杉磯空氣污染控制局局長期間，對超標排放的大企業(yè)采取了鐵腕政策，在1946年地方檢察官提起的13起煙霧減排訴訟案中，就包括著名的大企業(yè)——沿海標準原油精煉廠和弗農(nóng)伯利恒鋼鐵集團。1947年6月10日，加州州長厄爾·沃倫(Earl Warren)簽署法律成立了美國第一個霧霾專門治理機構(gòu)——洛杉磯郡空氣污染控制區(qū)(Los Angeles County Air Pollution Control District)(Uekoetter，2009:200)。洛杉磯郡監(jiān)管委員會任命路易斯·麥凱布(Louis McCabe)為負責人。洛杉磯郡空氣污染控制區(qū)擁有充足的預算和人力資源，政府每年為其撥款17.8萬美元，機構(gòu)包括47名職員，其中有22名是專職監(jiān)督員。他們專注于監(jiān)督大型工廠的排放，產(chǎn)生硫化物的燃油產(chǎn)業(yè)工廠成為首要目標。麥凱布采取了一系列措施，推廣使用水洗器、濾器室和其他工業(yè)裝置以治理工業(yè)企業(yè)的二氧化硫排放，關(guān)閉周邊地區(qū)垃圾焚燒廠，將355輛蒸汽火車換成了柴油機車。到1949年生鐵鑄造廠已經(jīng)從技術(shù)上解決了煙霧排放問題，到1951年，平爐煉鋼廠的有害氣體也得到了有效控制，政府還明令要求儲油罐必須加裝浮動蓋以防止汽油揮發(fā)產(chǎn)生碳氫化合物。50年代初期，由于煤炭燃燒產(chǎn)生的黑煙已經(jīng)在洛杉磯消失了，洛杉磯成為美國空氣污染控制的模范城市(Dewey.2000：45)。麥凱布的繼任者戈登·拉森(Gordon Larson)在1949年3月聘請斯米特擔任空氣污染控制區(qū)的高級顧問，到1953年有98個實驗室為尋找霧霾根源而進行研究，美國化學協(xié)會、企業(yè)化學家協(xié)會、美國醫(yī)療協(xié)會和其他科學組織都參與其中。在斯米特教授確定汽車尾氣是霧霾的主要根源之后，拉森領(lǐng)導下的洛杉磯郡空氣污染控制區(qū)開始把工作重點放在汽車尾氣和石油企業(yè)廢氣治理上。1953年底，拉森在赴底特律參觀后要求汽車制造商協(xié)會建立機動車燃燒產(chǎn)品委員會，并且在1954年投入100萬美元的專項經(jīng)費、聘請10位頂尖工程師到洛杉磯專門研究汽車排放問題。拉森的繼任者史密斯·格里斯沃爾德(S. Smith Griswold)1955年6月在洛杉磯建立了一個霧霾三級預警系統(tǒng)。這一全美國首創(chuàng)的預警系統(tǒng)根據(jù)四種已知危害健康的化學成分(臭氧、一氧化碳、氮氧化物及二氧化硫)在大氣中的含量情況發(fā)布預報。從1955年到1971年，洛杉磯政府共發(fā)布81次霧霾警報并采取了相應(yīng)的措施?？諝馕廴究刂茀^(qū)在50年代的另一個成績就是建立了一個空氣分析部，主要任務(wù)是通過IBM的第一臺商業(yè)電腦儲存檢測數(shù)據(jù)和進行軌跡計算。這是污染治理數(shù)字化的第一步。20世紀60年代，加州政府不斷完善治理霧霾的專門機構(gòu)。1967年在州長羅納德·里根的支持下，加州空氣資源局(California Air Resource Bureau)正式成立。這個新部門研究空氣污染造成的損失，編制污染源列表，審查所在地的污染狀況，并監(jiān)控污染的排放。1976年州長小布朗(Jerry Brown)將洛杉磯、奧蘭治、里弗賽德、圣貝納迪諾的大氣污染控制部合并，創(chuàng)建南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)(South Coast Air Quality Management District)。這個區(qū)域機構(gòu)的職責就是為了保護民眾健康，確保空氣清潔，他們負責空氣質(zhì)量相關(guān)工作，如制定計劃、法規(guī)、協(xié)助執(zhí)行、執(zhí)法、監(jiān)測、技術(shù)進步和公共教育。①政府專門機構(gòu)的建立和完善是有效治理霧霾的重要保證。

第二，動員各方參與，凝聚集體智慧。治理霧霾單依靠政府是不夠的，還需要社會各方的參與。除了來自高校和科研院所的科學家外，企業(yè)也積極參與其中。大型電力企業(yè)南加州愛迪生公司表現(xiàn)突出，從環(huán)境污染者變成了環(huán)保行動的領(lǐng)導者，1955年，南灣陪審團判定愛迪生公司違反區(qū)域清潔空氣法案，愛迪生公司明確表示愿意接受處罰并采取改正措施。此后，公司聘請斯米特作為顧問，撥款180萬美元進行企業(yè)改造，更換了啟動控制裝置和其他設(shè)備，要求供應(yīng)商提供燃燒更充分的天然氣代替火力發(fā)電，努力打造美國最干凈的發(fā)電廠。而福特、克萊斯勒和通用等汽車企業(yè)在政府的督促和民眾輿論的影響下，也開始采取行動，主要從兩個方面改進引擎：減少碳氫化合物的排放和提高汽車單位耗油量行駛里程。此外，格里斯沃爾德和他的公共關(guān)系負責人吉姆·貝瑞克組織了一次發(fā)動民眾參與解決霧霾問題的活動。1955年，空氣污染控制局安排5名專家組成理事會負責選出最好的建議。這5名科學家分別是汽車、化學、機械工程專家和氣象學家，他們共花費了869個工時，進行了249次訪談，研究了237個建議。1960年最終把民眾的建議分為三類：用鼓風機把洛杉磯盆地的霧霾吹走、用化學物質(zhì)驅(qū)散霧霾、用人工方式徹底改變氣候(雅各布斯，2014：104)。盡管這些建議可行性不高，但發(fā)動民眾參與霧霾治理有兩個好處：一是讓民眾在參與過程中了解治理霧霾的長期性和艱巨性，消除對政府治理霧霾收效不大的怨氣，二是集中民眾智慧找到明智的解決辦法。一些專業(yè)公司也參與這項行動，制造了多種煙霧凈化裝置，其中包括拉莫—伍爾德里奇公司的“煙霧消除器”、莫里斯公司發(fā)明的“油煙燃燒器”等。

第三，不斷通過立法完善相關(guān)法律法規(guī)。20世紀50年代末，民眾針對空氣污染立法的呼聲越來越高。1958年12月31日，洛杉磯市議會通過決議，要求州立法機關(guān)制定法律規(guī)定1961年1月1日后禁止在加州銷售未安裝煙霧控制裝置的汽車。1959年，立法機關(guān)要求加州公共健康署制定一個全州范圍內(nèi)的提高空氣質(zhì)量的標準，包括設(shè)定碳氫化合物和一氧化碳的濃度上限。1960年州議會眾議院通過了17號法案——《加州機動車污染控制法案》。該法案要求加州公共健康署成立加州機動車污染控制理事會。1965年立法機關(guān)通過法案，要求所有1966年生產(chǎn)的車輛安裝尾氣凈化設(shè)備②，這是治理尾氣污染的關(guān)鍵一步。1966年，加州州長帕特·布朗(Pat Brown)簽署法案，要求正在使用中的汽車必須在排氣管上安裝尾氣凈化設(shè)備。1970年，加州空氣資源局制定政策，強制要求汽車制造商給所有在加州出售的汽車安裝催化轉(zhuǎn)換器。這種轉(zhuǎn)換器不僅能消除汽車尾氣中的碳氫化合物和一氧化碳，而且也能消除氮氧化物。通過這一系列措施，到70年代初洛杉磯汽車排放的有害氣體已是60年代的1%了。1975年，杰里·布朗出任加州州長，他指派自己的競選策劃人湯姆·奎因擔任加州空氣資源局主席?？蛏先我潦迹兔羁巳R斯勒汽車公司召回21000輛當年生產(chǎn)未達到最新排放標準的汽車，要求福特汽車公司安裝催化轉(zhuǎn)換器并重新設(shè)計汽車引擎，在源頭降低污染物的排放。治理霧霾的立法不僅針對企業(yè)，還擴展到普通民眾。1977年，美國國會修訂了《聯(lián)邦清潔空氣法案》(Jacobson，2012：181)，規(guī)定在霧霾污染嚴重的地區(qū)，例如洛杉磯，如果汽車未能通過常規(guī)的排放測試，那么司機就必須對汽車進行維修。洛杉磯政府還設(shè)立職業(yè)警察，專門督促司機服從汽車常規(guī)尾氣檢查。1982加州政府通過法案，規(guī)定汽車需要每兩年檢查一次。

第四，有針對性地將清潔空氣工作細致化。雖然汽車尾氣問題得到基本解決，但臭氧的問題依然存在，如1986年，洛杉磯有164天臭氧達到危險水平，其他時間雖然臭氧保持在健康標準范圍內(nèi)，但顆粒物、一氧化碳和二氧化氮卻達不到健康標準。于是1986年底，南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)董事會聘請著名的物理學家詹姆斯·倫茨(James Lents)擔任理事，授予其實際權(quán)力來解決臭氧的問題。倫茨首先制定了一個新的清潔空氣計劃，并獲得了聯(lián)邦環(huán)境保護署(The Federal Environmental Protection Agency)批準。為了推行新計劃，他委托董事會進行一項研究，將霧霾對健康的影響進行測算，結(jié)果表明，消除污染將會為全民健康創(chuàng)造每年95億美元的效益，每年將會在重度霧霾地區(qū)挽救大約1萬人的生命，十年內(nèi)增加55%的工作崗位(雅各布斯，2014：194-195)。他采取的具體治理措施包括：為發(fā)電廠、煉油廠、玻璃制造廠、航空航天公司、鋼鐵廠等大型產(chǎn)業(yè)制定新的排放規(guī)則；對燒烤采取嚴厲的清潔空氣標準；督促政府對汽車排放制定更嚴格的標準；要求煉油廠生產(chǎn)清潔燃料；對氣溶膠噴霧罐和指甲油等家庭日用產(chǎn)品所產(chǎn)生的煙氣制定嚴格的清潔標準；向空氣污染控制區(qū)租借一個版面對尾氣排放污染嚴重的車輛開出罰單并向全社會公布；設(shè)免費舉報電話，鼓勵民眾舉報尾氣污染嚴重的汽車牌號，要求車主維修汽車以達到排量標準；要求規(guī)模超過100人的企業(yè)雇主給予拼車或搭乘公共交通的員工以薪酬獎勵，等等。倫茨在清潔空氣方面全面而細致的措施產(chǎn)生了顯著效果，到1997年在洛杉磯每年超過聯(lián)邦政府臭氧標準的天數(shù)已經(jīng)從164天減少到68天，污染的峰值水平也下降40%。到2000年超標日已低至40天，他的清潔空氣計劃使洛杉磯空氣質(zhì)量得到有史以來最顯著、最快的改善。21世紀初，洛杉磯已經(jīng)完全不存在霧霾問題了。

三、洛杉磯治理霧霾的經(jīng)驗對我國的啟示

目前我國許多城市正遭遇著新中國成立以來最嚴重的霧霾問題，人民生活健康受到嚴重影響。縱觀美國治霾經(jīng)驗，最核心內(nèi)容就是：積極制定更加嚴格的空氣質(zhì)量標準并不斷應(yīng)用最新的環(huán)保技術(shù)。從洛杉磯的經(jīng)驗中汲取教訓，少走彎路，我國治理霧霾才能取得明顯成效?？偨Y(jié)洛杉磯霧霾治理的經(jīng)驗，我們可以得出如下啟示。

首先，要通過科學方法查找霧霾產(chǎn)生的真實原因。查找霧霾根源既是治理霧霾的前提，也是最關(guān)鍵的第一步。洛杉磯有關(guān)部門花費大約10年時間，經(jīng)歷多次失敗，才找到霧霾產(chǎn)生的原因?？茖W的研究方法是查找污染源的重要保證，洛杉磯政府非常重視科學的力量，很早就成立專門的機構(gòu)，聘請為數(shù)眾多的科學家不斷進行研究和試驗，排除了一個又一個偽原因，終于取得了突破性的進展。加州理工學院斯米特教授最終證實汽車尾氣、臭氧和逆溫層是罪魁禍首。這一過程雖然耗費大量時間，但卻為此后有效治理霧霾提供了正確方向。中國幅員遼闊，南方與北方差異很大，不同城市不同地區(qū)霧霾的成因也不盡相同，除了汽車尾氣、工業(yè)污染、民用燃料外，還有更加復雜的原因。有研究表明，我國霧霾主要成分包括二氧化硫、一氧化碳、氮氧化合物、揮發(fā)性有機物和臭氧等。霧霾的成因不僅源于工業(yè)污染生成的二次氣溶膠顆粒，還源于廣大農(nóng)村土壤、水源嚴重污染導致的以微生物為主的二次氣溶膠顆粒(顧為東，2014)，這就增加了治理污染的復雜性和艱巨性。因此，政府應(yīng)重視并有效利用科研力量，聘請科研人員查找本地區(qū)霧霾產(chǎn)生的真正根源，方能有的放矢，從根源上對霧霾進行有效治理。

第二，設(shè)立專門機構(gòu)，確保霧霾有效治理。為了解決霧霾問題，洛杉磯政府先后成立了洛杉磯煙霧委員會、洛杉磯市空氣污染控制局、洛杉磯郡空氣污染控制區(qū)、南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)等專門機構(gòu)以進行有效治理。政府對這些專門機構(gòu)高度重視，在資金、人員等方面均大力支持，確保專門機構(gòu)由專人負責，有專項撥款，配備專業(yè)設(shè)備和專業(yè)人士，擁有切實的權(quán)力以制定和推行治理霧霾的措施。機構(gòu)的負責人都是治理霧霾的堅定行動者，他們率領(lǐng)各自的團隊做了大量的工作，與各種阻礙勢力作斗爭，克服重重困難，頂住層層的壓力最終才取得治理霧霾的成功。美國加利福尼亞南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)是世界上最早的跨地域大氣污染防控治理機構(gòu)，是大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理機制成功的典范。我國的環(huán)保事業(yè)起步較晚，現(xiàn)在雖然已經(jīng)建立了從中央到地方的各級環(huán)保部門，但還沒有專門防控霧霾的機構(gòu)，這就導致在治理防控霧霾的過程中存在機構(gòu)缺位、政策滯后的問題。近年來，我國在大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控方面已經(jīng)取得了可喜的成績，2014年建成的珠三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)是繼美國加州和歐洲之后組建的全球第三個大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)，現(xiàn)已形成了覆蓋區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預警網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了對珠三角大氣環(huán)境質(zhì)量變化的監(jiān)測預警及快速反應(yīng)機制。北京市也已經(jīng)成立了一個包括13個市級部門和16個區(qū)縣政府在內(nèi)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，雖然這只是一個跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)部門，還不是防控治理霧霾的專門機構(gòu)，但希望今后能夠建成京津冀大氣污染聯(lián)防控制區(qū)，以便于有效治理京津冀地區(qū)嚴重的霧霾問題。

第三，治理霧霾要循序漸進、分階段進行。美國南加州空氣管理局局長、國際持續(xù)系統(tǒng)研究中心主任、洛杉磯霧霾治理的重要專家與執(zhí)行者詹姆斯·倫茨在總結(jié)洛杉磯治理大氣污染經(jīng)驗時提出了“治霾三段五步論”，他認為洛杉磯的霧霾治理經(jīng)歷了三個階段和五個步驟：三個階段即探索階段、提出聯(lián)邦空氣法案階段、本地責任階段；美國在第一階段因為沒有一個整體的規(guī)劃來實現(xiàn)整體的監(jiān)管，所以空氣質(zhì)量不但沒有提升，反而變得更加糟糕。第二階段美國聯(lián)邦政府采取一系列措施，制定全國的空氣標準，明確規(guī)定了實現(xiàn)這些標準的具體時間表和時間期限，因此洛杉磯的空氣質(zhì)量得到了一定程度的改善，但速度仍相對緩慢，成效并不明顯。最關(guān)鍵的是第三階段，1987年加州通過了比聯(lián)邦的清潔空氣法案更加嚴格的清潔空氣法案，將年度減排目標設(shè)定為8%，汽車減排目標設(shè)定為99%，這些嚴厲措施使這一階段收效顯著，到1999年洛杉磯霧霾警報已經(jīng)降為0天(周辰，2015)。對照倫茨的“治霾三階段論”，我國霧霾治理正處于第二階段，也是霧霾最嚴重的階段，任重而道遠，我國霧霾嚴重的大城市要學習洛杉磯的經(jīng)驗，制定高于全國標準的地方減排標準，事實證明，只有嚴厲的處罰才能成效顯著。

倫茨提出的五個步驟即第一步要確立環(huán)境質(zhì)量總目標，第二步是進行監(jiān)測，第三步是找出排放源并制定排放清單，第四步是根據(jù)不同的排放源制定相應(yīng)的達標計劃，最后一步就是實施(周辰，2015)。我國治理城市霧霾也必然要經(jīng)歷這五個階段，洛杉磯在新技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用方面經(jīng)歷了較長時間的探索，而我國目前已經(jīng)有現(xiàn)成的清潔技術(shù)可以應(yīng)用，理應(yīng)比美國走得更快，關(guān)鍵是如何找到保持經(jīng)濟發(fā)展與治理霧霾的平衡點，對于不符合排放標準的企業(yè)，應(yīng)該通過技術(shù)改造和嚴格控制污染物排放的方法去治理，對于設(shè)備老舊無法改造的企業(yè)，必須關(guān)閉，政府通過培訓工人、幫工人介紹工作和引進新技術(shù)來完成減排目標。對于汽車尾氣問題，我國在2011年規(guī)定所有生產(chǎn)、進口、銷售的輕型汽車中的汽油車、兩用燃料車、單一氣體燃料車執(zhí)行國IV標準，但事實上，我國目前在用車輛排放標準絕大多數(shù)仍是國III及以下標準，和國際標準有較大差距。就燃油標準而言，全國大部分地區(qū)汽柴油含硫量相當于歐盟標準或京五標準的15倍。即使在北京，雖然提出自2013年起實施相當于歐五標準的京五標準，但標準頒布后，如何和中石油中石化等燃料生產(chǎn)、制造、銷售部門進行管理、協(xié)調(diào)和溝通，并沒有成熟的政策體系與之對應(yīng)，因此我們在公路上經(jīng)常可以看到冒著黑煙的貨車、客車在行駛，導致汽車尾氣排放嚴重超標。有針對性的政策建議：我國根據(jù)區(qū)域差異實行不同地區(qū)分步驟提高移動源強制排放標準，要逐步提高燃油標準，對燃油的含硫、氧量等技術(shù)成分做強制規(guī)定，同時還應(yīng)明確不同部門之間的監(jiān)管職責，實現(xiàn)對機動車污染控制的精細化管理，對不同環(huán)節(jié)的利益相關(guān)方進行經(jīng)濟刺激等一系列政策才能有效治理汽車尾氣造成的大氣污染問題(肖翠翠、楊姝影，2015)。

第四，不斷完善治理霧霾的法律法規(guī)，為霧霾防控治理提供法律依據(jù)。洛杉磯治理霧霾的過程，同時也是一個不斷完善防控霧霾立法的過程。從最初的加州機動車污染控制法案，到全國性的《聯(lián)邦空氣清潔法》的修訂，再到20世紀80年代針對汽車消費者個體的法規(guī)，洛杉磯防控霧霾的法律法規(guī)從無到有，從點到面，從宏觀到具體，不斷發(fā)展完善，法規(guī)適用對象包括了大企業(yè)、石油集團、汽車銷售商和消費者所有可能會成為霧霾污染制造者的組織和個體，這為政府有效執(zhí)行霧霾防控措施提供了有力的法律保障。我國現(xiàn)行的《大氣污染防治法》于1987年制定，并于1995年和2000年進行了修訂，但這都是在霧霾嚴重化之前，因此缺乏對城市霧霾防控治理方面的規(guī)定。2012年2月29日我國政府發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》，增加了細顆粒物(PM2.5)和臭氧8小時濃度限值監(jiān)測指標。2014年3月1日，《北京市大氣污染防治條例》正式實施，對企業(yè)廢氣、建筑工地揚塵、機動車尾氣排放等方面的污染界定和懲罰都做了較為具體細致的規(guī)定。其他一些霧霾污染嚴重的城市也制定或醞釀霧霾防控法規(guī)，但總體上還是存在法律法規(guī)滯后性、大氣污染防治立法“目的二元論”、企業(yè)和個人社會責任缺失、科技發(fā)展與霧霾治理不協(xié)調(diào)、執(zhí)法區(qū)域協(xié)作機制尚未形成等嚴重問題(宮長瑞，2015)。從洛杉磯的經(jīng)驗來看，立法之后要確保法律法規(guī)的有力執(zhí)行，同時要在執(zhí)行過程中根據(jù)實際情況不斷修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)，制定新的法律法規(guī)。

第五，達成全社會齊心協(xié)力共同治理霧霾的共識。在洛杉磯空氣質(zhì)量改善的過程中，政府、社會團體、新聞媒體、大學科研院所、商業(yè)協(xié)會，甚至普通民眾都發(fā)揮了重要的作用。一項清潔法案從群眾意見，科學論證，到提出議案，再到議會通過，最后政府批準執(zhí)行，任何一個步驟受阻，都沒辦法實行，只有全社會達成共識，才能齊心合力共同抗擊污染。在這場博弈中，尋求各方的利益的平衡點，如何達成各方共識是戰(zhàn)略決策者面臨的重要問題。我國的城市霧霾防控治理涉及到生活在城市里的每個人的健康和利益，應(yīng)該號召社會各界乃至每位市民都參與其中，這樣才能形成群體效應(yīng)，群策群力，共同治理霧霾，驅(qū)散愁云慘霧，找回綠水藍天。

注釋：

①見南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)官網(wǎng)， http://www.aqmd.gov/home/about#whatis

②即1898年法國人發(fā)明的催化轉(zhuǎn)化器。這是一個安裝在汽車底架上的裝置，通過引入化學催化劑，可以將尾氣混合物分解成水和二氧化碳等無害物質(zhì)，減少污染。

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[責任編輯：蕭怡欽]

The Experience and Enlightenment of USA Governance in Los Angeles Smog

CUI Yanhong

(SchoolofMarxism,GuangdongUniversityofForeignStudies,Guangzhou510420,China)

Abstract：From the beginning of 1940s, the smog problem was getting serious in Los Angeles, making the governments at the municipal, county and California state levels pay more attention to it; they took a series of measures, including finding the roots of smog, establishing specialized agencies, and perfecting the legislation for smog prevention and control, basically getting the problem solved. Thus, their successful experience can provide valuable implications and suggestions for China’s handling of smog.

Key words：Los Angeles; smog; experience

收稿日期：2015-09-10

基金項目:國家社科基金一般項目“國外治理氣候災(zāi)害的經(jīng)驗與啟示研究”(14BKS051)。

作者簡介：崔艷紅(1971-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，世界史博士，廣東外語外貿(mào)大學馬克思主義學院教授，研究方向為馬克思主義中國化、國內(nèi)外自然災(zāi)害治理與生態(tài)文明建設(shè)。

中圖分類號:X321.012

文獻標識碼:A

文章編號:1672-0962(2016)01-0021-07