我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度反思

劉 曉 莉

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春 130117)

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我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度反思

劉 曉 莉

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春 130117)

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵迄今尚未統(tǒng)一，但是作為生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，其以生態(tài)安全與生態(tài)公平為兩大目的已經(jīng)被普遍認(rèn)同。草原生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)南挛桓拍?，它具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化等多種時(shí)代價(jià)值，需要法律制度保障。受自然科學(xué)局限和理論研究滯后等因素的制約，我國尚未出臺(tái)國家層面的生態(tài)補(bǔ)償法律，已有的草原生態(tài)補(bǔ)償法律表現(xiàn)為原則抽象、分布零散且缺乏可操作性，直接導(dǎo)致草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐出現(xiàn)諸多弊端。完善我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度，應(yīng)當(dāng)以科學(xué)的立法指導(dǎo)思想與立法原則為指引，在《草原法》中明確規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償立法目的、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容。

生態(tài)補(bǔ)償；草原生態(tài)補(bǔ)償；法律制度；反思

當(dāng)下，生態(tài)補(bǔ)償作為一種新的經(jīng)濟(jì)政策手段，因其應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題的有效性，已經(jīng)受到世界各國的普遍認(rèn)同，成為諸多國家生態(tài)保護(hù)的重要途徑，我國亦然。就草原生態(tài)補(bǔ)償而言，我國自2011年起展開大規(guī)模的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)工程，“十二五”期間，累計(jì)投入補(bǔ)償資金773.6億元人民幣*數(shù)據(jù)來源：人民日?qǐng)?bào)2016年2月14日第14版的“新一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邌?dòng)”。，有力地促進(jìn)了牧區(qū)生態(tài)恢復(fù)、牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和牧民生活改善，開啟了草原修養(yǎng)生息的新時(shí)代[1]29。然而，在取得成效的同時(shí)也暴露出有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利、義務(wù)及責(zé)任不清晰、落實(shí)不到位，以及補(bǔ)償范圍偏窄和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)等問題。我們認(rèn)為，問題的主要成因在于國家層面的相關(guān)立法缺失缺陷。本文作為我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)研究的開篇之作，擬從反思的視角，將現(xiàn)有的草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度予以梳理、分析、檢討，提出完善對(duì)策，以拋磚引玉。

一、我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度考量

(一)范疇界定

科學(xué)研究離不開概念，概念之于科學(xué)研究如同骨架。在本文中，生態(tài)補(bǔ)償是核心概念，如果將生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵解讀清晰，那么其他概念便迎刃而解。

1.生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵非常豐富。在時(shí)間維度上，1977年，Westman最早提出“自然的服務(wù)(nature’s services)”的概念及其價(jià)值評(píng)估問題[1]29。此后多數(shù)發(fā)達(dá)國家都對(duì)此進(jìn)行了大量研究，其研究成果從資源環(huán)境的價(jià)值理論、計(jì)量方法和綠色核算等方面為生態(tài)補(bǔ)償研究提供了理論基礎(chǔ)和技術(shù)準(zhǔn)備。生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钭钤鐏碓从谏鷳B(tài)學(xué)理論，專指自然生態(tài)補(bǔ)償。自然生態(tài)補(bǔ)償是指自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于干擾的自我調(diào)節(jié)和自我恢復(fù)能力，并不需要人類活動(dòng)的參與[2]145。1991年《環(huán)境科學(xué)大辭典》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x與之類似。20世紀(jì)90年代以來，生態(tài)補(bǔ)償被引入社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更多地被理解為一種環(huán)境資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激手段[3]306，即，通過經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)懲更好地保護(hù)環(huán)境，激勵(lì)更多的人積極主動(dòng)地參與生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。

在空間維度上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵體現(xiàn)出濃重的學(xué)科特色，原因是不同學(xué)科的研究視角和重點(diǎn)以及所涉及的領(lǐng)域不同。生態(tài)學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償主要從自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)具備一定的自我還原、恢復(fù)能力；經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償是指一種對(duì)生態(tài)環(huán)境受益者收費(fèi)、受損者補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)措施；從環(huán)境科學(xué)的角度看，生態(tài)補(bǔ)償是解決環(huán)境問題的政策工具集，旨在通過將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部?jī)r(jià)值轉(zhuǎn)化為對(duì)參與者的財(cái)政激勵(lì)而增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給[4]1960。法學(xué)則以公正作為首要的價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償制度中，以權(quán)利義務(wù)的平衡與協(xié)調(diào)為邏輯起點(diǎn)，彰顯濃厚的人文關(guān)懷[5]94。生態(tài)補(bǔ)償還有狹義和廣義之說。前者僅指對(duì)生態(tài)功能和環(huán)境污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等活動(dòng)；后者還包括對(duì)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償，以及為提高環(huán)保意識(shí)的教科研費(fèi)用的支出[6]335。我們認(rèn)為：“生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排”[7]。

我國對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)注源于國際上生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值觀念的興起與生態(tài)保護(hù)形勢(shì)的嚴(yán)峻。國際上沒有“生態(tài)補(bǔ)償”這一說法，比較通用的概念是“生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”(PES，Payment for Ecological/ Environmentai Services)[8]161，但是，這兩個(gè)概念的內(nèi)涵沒有本質(zhì)區(qū)別。

2.草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

草原生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)南挛桓拍?，其特殊性是針?duì)草原這一具體生態(tài)要素的補(bǔ)償。近年來，我國學(xué)者對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償作了較為深入的研究，但這些研究主要存在于自然科學(xué)領(lǐng)域。代表性的觀點(diǎn)有：其一，草原生態(tài)補(bǔ)償是草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對(duì)草原資源的所有權(quán)人或?yàn)椴菰鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用，其目的是支持與鼓勵(lì)草原地區(qū)更多承擔(dān)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境責(zé)任，而不是過高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任[9]2。其二，草原生態(tài)補(bǔ)償要以科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ)，以準(zhǔn)確的對(duì)象瞄準(zhǔn)為依據(jù)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，逐步向以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的方向發(fā)展[10]5。

3.生態(tài)補(bǔ)償法律制度的內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償法律制度的內(nèi)涵主要是關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利、義務(wù)和責(zé)任等具體規(guī)范。我國沒有國家層面的生態(tài)補(bǔ)償法，只有零散存在的相關(guān)規(guī)范。在理論研究方面，較為客觀的說法是：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律原理分析主要是利用環(huán)境資源法律的基本概念、原則對(duì)生態(tài)補(bǔ)償涉及的各種法律關(guān)系進(jìn)行分析，厘清生態(tài)補(bǔ)償各方的權(quán)利義務(wù)以及由此而形成的利益，從而維護(hù)社會(huì)秩序和生態(tài)秩序的穩(wěn)定[11]75。

4.草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度的內(nèi)涵

草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度是生態(tài)補(bǔ)償法律制度的下位概念，它是利用環(huán)境資源法律的基本概念、原則對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償涉及的各種法律關(guān)系進(jìn)行分析，厘清草原生態(tài)補(bǔ)償各方的權(quán)利義務(wù)以及由此而形成的利益，從而維護(hù)草原生態(tài)平衡和草原生態(tài)秩序的穩(wěn)定。

(二)時(shí)代價(jià)值

一般而言，價(jià)值就是指一種事物相對(duì)于另一種事物的功能或有用性，時(shí)代價(jià)值則更強(qiáng)調(diào)時(shí)間的現(xiàn)實(shí)性。草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度的時(shí)代價(jià)值，是指草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度在當(dāng)下的有用性。由于草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度對(duì)于草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐而言，是一種制度上的保障，所以下面討論草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)代價(jià)值以替代草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度的時(shí)代價(jià)值。

1.維護(hù)草原生態(tài)平衡

我國擁有近60億畝草原，約占國土面積的2/5，是面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)、是主要江河的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)地位十分重要。草原在保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等方面具有不可替代的作用[12]。然而，近年來，我國草原生態(tài)惡化嚴(yán)重，引發(fā)了水土流失、沙塵暴、霧霾等一系列生態(tài)問題。草原生態(tài)補(bǔ)償是通過“禁牧”、“草畜平衡”等工程恢復(fù)已經(jīng)被破壞的草原生態(tài)，預(yù)防尚未惡化的草原生態(tài)發(fā)生惡化，從而維護(hù)草原生態(tài)平衡。可以說，草原生態(tài)補(bǔ)償既是保護(hù)草原安全，也是維護(hù)我國的生態(tài)安全。

2.促進(jìn)牧民增收

草原是畜牧業(yè)的主要載體，草原畜牧業(yè)是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是牧民收入的主要來源，草原是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要物質(zhì)資源和環(huán)境資源。草原安全，關(guān)系著大約半個(gè)中國的畜產(chǎn)品供給，關(guān)系著全國食品和糧食安全(指數(shù)量)。然而，當(dāng)下的我國草原已經(jīng)成為牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸，而草原生態(tài)補(bǔ)償恰好是打通這個(gè)瓶頸的有效途徑。因?yàn)椴菰鷳B(tài)補(bǔ)償一方面維護(hù)草原生態(tài)平衡，為畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，確保農(nóng)畜產(chǎn)品有效供給，呈現(xiàn)綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用；另一方面通過經(jīng)濟(jì)措施，幫助為草原生態(tài)保護(hù)犧牲個(gè)人利益(或遭受損失)的牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、擴(kuò)大就業(yè)渠道，從而促進(jìn)牧民增收。

3.維持邊疆穩(wěn)定

我國草原牧區(qū)有54個(gè)邊境縣，邊境線長達(dá)1.2萬公里，占全國陸地邊境線的54.5%。在全國1.2億少數(shù)民族人口中，有70%以上生活在草原地區(qū)[12]。因此，草原牧區(qū)還承擔(dān)著維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定的重要任務(wù)，實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償凸顯其重要的政治價(jià)值。比較而言，森林盡管也具有重要的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是其政治價(jià)值與草原無法比擬，耕地亦然。

4.傳承草原文化

草原獨(dú)特的自然環(huán)境，形成了特有的草原民族文化，例如蒙古長調(diào)、馬頭琴、那達(dá)慕、賽馬、摔跤、木板畫等，還有勤勞勇敢、吃苦耐勞的精神，特別是尊重自然、人與自然和諧相處的理念，更是草原文化的精髓。實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償、維護(hù)草原生態(tài)平衡，既是草原文化得以延續(xù)和傳承的前提，也是草原文化發(fā)展的必要條件。

總之，草原生態(tài)補(bǔ)償除了具有以上四個(gè)方面的價(jià)值之外，還具有促進(jìn)草原法制建設(shè)及其理論發(fā)展的法律和理論價(jià)值，以及引領(lǐng)廣大民眾懷著感恩之心，關(guān)注、珍惜、愛護(hù)、尊重草原，反哺草原，形成理性的草原倫理價(jià)值。

二、我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度檢討

(一)實(shí)然描述

現(xiàn)行《憲法》是1982年通過，經(jīng)由四次修正于2004年出臺(tái)的，雖然沒有直接的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范，但是有其精神體現(xiàn)?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“國家為了……需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@里已經(jīng)提到補(bǔ)償問題。該法第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”；“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@一規(guī)定，首次凸顯了公共利益與公民個(gè)人產(chǎn)權(quán)利益之間的協(xié)調(diào)，肯定了補(bǔ)償機(jī)制在法律調(diào)整中的地位，強(qiáng)調(diào)了對(duì)公民個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)的保護(hù)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不可侵犯性。我們認(rèn)為，對(duì)公民個(gè)人實(shí)施憲法保護(hù)以及對(duì)公民個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，同樣適用于自然資源和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。該法第9條規(guī)定：“……森林、山嶺、草原……等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的……森林、山嶺、草原……除外。”這個(gè)所有權(quán)制度為草原生態(tài)補(bǔ)償提供了立法依據(jù)。該法第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害?！边@兩個(gè)條文意味著憲法在一定程度上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)可，標(biāo)志著中國政府已經(jīng)在頂層設(shè)計(jì)上關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償了。

2015年《環(huán)保法》第31條分3款規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償，即：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”；“有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！保弧皣抑笇?dǎo)……通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”。由于《環(huán)保法》是我國環(huán)境與自然資源保護(hù)的基本法，在眾多單行法律法規(guī)中起著統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，所以其中規(guī)定的生態(tài)補(bǔ)償，一方面標(biāo)志著我國生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)直接步入了法制化進(jìn)程，另一方面為草原等單項(xiàng)資源生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，具有重要意義。

2003年《草原法》有3個(gè)條文規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償。其中第35條規(guī)定：“國家提倡……實(shí)行牲畜圈養(yǎng)?！薄霸诓菰?、休牧、輪牧區(qū)，國家對(duì)實(shí)行舍飼圈養(yǎng)的給予糧食和資金補(bǔ)助，……”該法第39條規(guī)定：“因建設(shè)征用集體所有的草原的，應(yīng)當(dāng)……給予補(bǔ)償；因建設(shè)使用國家所有的草原的，應(yīng)當(dāng)……給予補(bǔ)償”。“因建設(shè)征用或者使用草原的，應(yīng)當(dāng)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)。草原植被恢復(fù)費(fèi)?？顚Ｓ茫痹摲ǖ?8條規(guī)定：“國家支持依法實(shí)行退耕還草和禁牧、休牧……”“對(duì)……退耕還草的農(nóng)牧民，按照國家規(guī)定給予糧食、現(xiàn)金、草種費(fèi)補(bǔ)助?！边@是目前最為集中具體規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆伞?/p>

除了憲法和法律之外，一些法規(guī)與規(guī)章也有草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)范。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》第9條規(guī)定：“征用土地應(yīng)當(dāng)由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)?！饔脠@地……林地、牧場(chǎng)、草原等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由……制定。”這是最早提到草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)。2007年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》提出“探索建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制……”2004年《內(nèi)蒙古草原管理實(shí)施細(xì)則》第25條規(guī)定：“國家和自治區(qū)為了公共利益的需要，依照法律征收或者征用草原的，應(yīng)當(dāng)支付草原補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和附著物補(bǔ)償費(fèi)?！备鼮橹苯右?guī)范草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖恰掇r(nóng)業(yè)部、財(cái)政部關(guān)于2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施的指導(dǎo)意見》(簡(jiǎn)稱“補(bǔ)償指導(dǎo)意見”)，其中規(guī)定，“禁牧的中央財(cái)政按照每年每畝6元的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助；草畜平衡的按照每年每畝1.5元測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)……”2016年剛出臺(tái)的《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施指導(dǎo)意見》(簡(jiǎn)稱“新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)意見”)，將禁牧補(bǔ)助提高到7.5元，草畜平衡的獎(jiǎng)勵(lì)提高到2.5元。

2015年以來，黨中央又連續(xù)下發(fā)兩部關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要文件，都提出強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)問題。其中《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》第六部分規(guī)定：“研究制定應(yīng)對(duì)氣候變化、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)”，謂之當(dāng)下生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)；《生態(tài)文明體制改革總體方案》第一部分規(guī)定：“到2020年，構(gòu)建起資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的…生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。”

此外，與《草原法》密切關(guān)聯(lián)的《森林法》和《農(nóng)業(yè)法》等也有草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)范。

(二)問題分析

分析問題的前提是指出問題，我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度主要存在三個(gè)方面的問題：一是國家層面的生態(tài)補(bǔ)償法律尚未出臺(tái)；作為母法的《憲法》僅僅是體現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償?shù)木?；《環(huán)保法》則是一般性地規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償，并沒有直接涉及草原生態(tài)補(bǔ)償，導(dǎo)致草原生態(tài)補(bǔ)償法制的上位法處于懸空狀態(tài)。二是作為草原生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范的主體法律——《草原法》只規(guī)定了3個(gè)條文的生態(tài)補(bǔ)償，且表述方式原則抽象，缺乏操作性，有關(guān)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、?quán)利、義務(wù)與責(zé)任等重要內(nèi)容沒有提及，屬于宣示性條文。三是作為實(shí)際操作依據(jù)的“補(bǔ)償指導(dǎo)意見”雖然具有可操作性，但是諸如補(bǔ)償主體和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)定不夠科學(xué)，同時(shí)還存在著法律位階低、約束力差、執(zhí)行過程中隨意性較為嚴(yán)重的問題。更為致命的是，“補(bǔ)償指導(dǎo)意見”全程沒有法律責(zé)任規(guī)范，使其約束力和預(yù)防違法犯罪的力度大打折扣。剛出臺(tái)的“新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)意見”盡管有所改觀，但是依然存在問題。

我國草原生態(tài)補(bǔ)償法制存在上述問題的原因是多元的，但主要體現(xiàn)為四個(gè)方面：

1.自然科學(xué)局限

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償，普遍認(rèn)同的關(guān)鍵要素是補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任這四個(gè)方面。其中補(bǔ)償主體是指誰來補(bǔ)償，補(bǔ)償對(duì)象是給誰補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是指補(bǔ)償?shù)臄?shù)量，法律責(zé)任是指在補(bǔ)償中由于違法而遭受到的處罰。補(bǔ)償主體與對(duì)象的界定是生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡源嬖诤驼归_的前提，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償公平價(jià)值的關(guān)鍵，補(bǔ)償法律責(zé)任的落實(shí)是生態(tài)補(bǔ)償公平有效兌現(xiàn)的重要保障。在此，最為令人困惑的是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，因?yàn)樯鷳B(tài)損益難以量化。一般而言，生態(tài)損益的量化，需要知道生態(tài)環(huán)境的自身價(jià)值，而生態(tài)環(huán)境自身的價(jià)值包括三個(gè)要素：生態(tài)環(huán)境的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。其中最棘手的是生態(tài)價(jià)值。事實(shí)上，生態(tài)價(jià)值不是法學(xué)領(lǐng)域所能解決的問題，而是生態(tài)學(xué)與環(huán)境科學(xué)應(yīng)當(dāng)面對(duì)的問題，社會(huì)科學(xué)研究生態(tài)價(jià)值必須借助于自然科學(xué)的研究成果，草原的生態(tài)價(jià)值同樣仰賴于自然科學(xué)研究，然而，目前生態(tài)價(jià)值的測(cè)算方法尚未統(tǒng)一，因此，現(xiàn)有自然科學(xué)技術(shù)還不能客觀確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這是《草原法》尚不能科學(xué)具體地規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的根源，也是以上兩個(gè)“意見”對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定僅以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為依據(jù)的緣由。

2.理論研究滯后

目前，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為國內(nèi)外關(guān)注的熱點(diǎn)。國外研究主要集中在自然生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)空分布、人文—經(jīng)濟(jì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，他們分別是國外早期的研究重點(diǎn)、長期關(guān)注的領(lǐng)域及近年來熱點(diǎn)問題。我國生態(tài)補(bǔ)償研究開始于20世紀(jì)80年代末、90年代初期，滯后于北美與西歐國家。一是研究水平不高。多數(shù)研究集中在生態(tài)補(bǔ)償概念、補(bǔ)償必要性等宏觀層面，微觀層面如生態(tài)損失的核算、標(biāo)準(zhǔn)的確定等重要問題的研究還止于淺層，缺少案例支撐的實(shí)證分析，相當(dāng)一部分是沿襲國外某階段的研究模式。二是研究領(lǐng)域狹窄單一。我國學(xué)者對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯勘容^突出，對(duì)流域、自然保護(hù)區(qū)等研究次之；對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯肯鄬?duì)薄弱，主要存在于自然科學(xué)領(lǐng)域，從科技手段介入，基于人文社科視角的研究較少，主要呈現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)學(xué)和民族問題等領(lǐng)域，直接關(guān)注草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度的研究少見。在草原生態(tài)補(bǔ)償研究中，主要針對(duì)補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行定性描述；在定量研究中，如確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)偏重短期外部損益補(bǔ)償?shù)暮怂悖瑳]有將中長期的綜合損益考慮進(jìn)去，無論草地退化程度如何，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用“一刀切”，也沒有考慮牧民的發(fā)展機(jī)會(huì)成本和受償意愿。結(jié)論是理論難以引領(lǐng)立法。

3.補(bǔ)償實(shí)踐短暫

國外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐大約已有半個(gè)多世紀(jì)，我國最早才始于1983年，當(dāng)時(shí)云南省以昆陽磷礦為試點(diǎn)，每噸礦石征收0.3元，用于采礦區(qū)植被恢復(fù)及其他生態(tài)破壞的恢復(fù)治理[13]26。此后主要是針對(duì)森林和水源的補(bǔ)償，草原生態(tài)補(bǔ)償歷史更短，最初始于2007年，大規(guī)模展開于中國創(chuàng)設(shè)生態(tài)補(bǔ)償政策的第二年，即2011年，迄今第一個(gè)五年計(jì)劃已經(jīng)結(jié)束。實(shí)踐表明，草原生態(tài)補(bǔ)償成效是顯著的，但是問題也是突出的。例如保護(hù)者和受益者以及為生態(tài)保護(hù)做出犧牲者的權(quán)責(zé)落實(shí)不到位；補(bǔ)償范圍偏窄；補(bǔ)償資金來源單一等。甚至補(bǔ)償資金受到擠占而不能足額發(fā)放。如此狀況的主要原因之一便是草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐起步晚，操作時(shí)間短，經(jīng)驗(yàn)貧乏，難以為立法與理論研究提供成功的案例與有價(jià)值的素材，這是立法不足和理論不成熟的根源之一。

4.生態(tài)價(jià)值觀偏差

在我國，受經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的局限，很多人長期固守一個(gè)巨大的錯(cuò)誤觀念：即人是自然界的主宰而非普通的一員，將自然作為取之不盡用之不竭、沒有自身價(jià)值的公共產(chǎn)品，無限制地索取。在處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系時(shí)，總是選擇發(fā)展，在兩者沖突時(shí)更是選擇發(fā)展[14]65-72+92。在人與草原的關(guān)系上，這種錯(cuò)誤觀念更是淋漓盡致，無視草原的自身價(jià)值，長期將草當(dāng)作最不值錢的東西，進(jìn)行掠奪式的開發(fā)利用。在傳統(tǒng)文化中鄙視草的詞匯隨處可見，包括草菅人命、草莽英雄、落草為寇等。這種情節(jié)與草原在我國生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位完全不相適應(yīng)。這種輕視草原的錯(cuò)誤觀念，給草原生態(tài)保護(hù)帶來極大的負(fù)面影響。慶幸的是，近年來，黨和政府對(duì)生態(tài)保護(hù)的認(rèn)識(shí)日趨理性，十八大特別強(qiáng)調(diào)：“樹立尊重自然、順應(yīng)自然、……的生態(tài)文明理念”。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“要樹立發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一的理念……，自然價(jià)值和自然資本的理念……”。與此同時(shí)，對(duì)草原的生態(tài)價(jià)值和草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)鹊恼J(rèn)識(shí)都有了飛躍式進(jìn)步，依法治草、綠色發(fā)展的理念逐漸深入人心。

三、我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度完善

法律制度完善，是一件關(guān)涉國家全局利益和發(fā)展走向及其未來前景的大事，其中立法指導(dǎo)思想與立法基本原則是重要前提。我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度完善，需要以下立法指導(dǎo)思想與立法基本原則做指引。

(一)立法指導(dǎo)思想

所謂立法指導(dǎo)思想，是指國家制定法律、法規(guī)時(shí)，所遵循的總的根本性的指導(dǎo)方針，是立法者進(jìn)行立法活動(dòng)時(shí)所遵循的思想理論依據(jù)[15]33。中國草原生態(tài)補(bǔ)償立法應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平總書記系列講話、黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，尤其應(yīng)當(dāng)以生態(tài)文明法制建設(shè)的相關(guān)文件精神為指導(dǎo)思想。

(二)立法基本原則

所謂立法基本原則，是指立法指導(dǎo)思想在立法實(shí)踐中的具體運(yùn)用和體現(xiàn)，是通過立法實(shí)踐的具體化，是立法者在立法活動(dòng)中始終應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則[15]33。立法原則不同于法律原則，法律原則是經(jīng)由法律所確認(rèn)、法律本身所具有的，能夠貫穿法律全部的基本準(zhǔn)則，對(duì)全部的立法與司法都具有指導(dǎo)和制約作用。同理，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄔ瓌t也不同于草原生態(tài)補(bǔ)償法律原則，前者只是在草原生態(tài)補(bǔ)償立法中必須遵循的準(zhǔn)則，后者則是草原生態(tài)補(bǔ)償法律本身具有的原則，并由該法律所確認(rèn)的，對(duì)全部的草原生態(tài)補(bǔ)償立法與司法都具有指導(dǎo)和制約作用。目前中國還沒有規(guī)范層面的生態(tài)補(bǔ)償法律原則和草原生態(tài)補(bǔ)償法律原則，只是理論探討。綜合上述情形，我們認(rèn)為：草原生態(tài)補(bǔ)償立法基本原則應(yīng)當(dāng)以法治原則等一般立法原則和保護(hù)優(yōu)先等《環(huán)保法》基本原則為依據(jù)，結(jié)合草原和草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)與狀況予以確立。

1.草原保護(hù)優(yōu)先原則

受農(nóng)畜產(chǎn)品絕對(duì)短缺時(shí)期優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)的影響，長期強(qiáng)調(diào)草原的生產(chǎn)功能，忽視草原的生態(tài)功能，由此造成草原超載過牧和人畜草關(guān)系持續(xù)失衡，這是導(dǎo)致我國草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因[16]。草原保護(hù)優(yōu)先原則，要求牢固樹立生態(tài)優(yōu)先理念，把保護(hù)放在優(yōu)先的地位，在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。該原則是《環(huán)保法》保護(hù)優(yōu)先原則在草原生態(tài)補(bǔ)償立法中的具體化，是生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的內(nèi)在要求，是從源頭上加強(qiáng)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和合理利用。

2.誰受益誰補(bǔ)償原則

草原生態(tài)環(huán)境資源的效益具有擴(kuò)散性，一方面，開發(fā)利用草原的行為，使一些人受益，也使另一些人蒙受損失；另一方面開發(fā)利用草原的行為給草原帶來直接破壞，保護(hù)草原的行為給草原帶來益處。該原則要求受益者或破壞者應(yīng)當(dāng)支付補(bǔ)償費(fèi)用，保護(hù)者應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉?yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，受害者要獲得應(yīng)有的補(bǔ)償。該原則包含了“誰污染誰賠償、污染者負(fù)擔(dān)”的內(nèi)容[17]24。

3.公平與激勵(lì)原則

生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)在于適用經(jīng)濟(jì)政策手段，維護(hù)生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公平和社會(huì)公正，調(diào)動(dòng)民眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。由此，在草原生態(tài)補(bǔ)償立法中，必須堅(jiān)守公平與激勵(lì)的觀念，在補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面，充分體現(xiàn)公平性與激勵(lì)性，盡可能實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益在保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間的公平分配，激勵(lì)更多的人積極主動(dòng)地參與草原生態(tài)補(bǔ)償工程。

4.促進(jìn)牧民增收原則

我國創(chuàng)設(shè)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的宗旨之一是促進(jìn)牧民增收。因此，草原生態(tài)補(bǔ)償必須秉持促進(jìn)牧民增收之觀念，確保禁牧不禁收、減畜不減收，對(duì)于禁牧和減畜的牧民，不僅要給予資金上的補(bǔ)償，還要提供政策、項(xiàng)目、技術(shù)等其他資助，幫助牧民擴(kuò)大就業(yè)渠道，確保農(nóng)牧民在參與草原生態(tài)補(bǔ)償工程之后，收入大于參與之前，至少要等于參與之前，這是底線。否則，就失去補(bǔ)償?shù)囊饬x了。

5.有效性原則

現(xiàn)行《草原法》主要亮點(diǎn)之一是增設(shè)了6條草原犯罪。但是，由于立法技術(shù)問題，草原附屬刑法與刑法典斷檔，草原犯罪的追訴大部分需要間接套用刑法典其他罪名，而“開墾草原罪”根本無法適用，導(dǎo)致“開墾草原罪”在將近10年的時(shí)間，無法追究刑事責(zé)任，直到2012年10月出臺(tái)“草原解釋”*指2012年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》。才解決這一問題。鑒于此，草原生態(tài)補(bǔ)償立法應(yīng)當(dāng)特別貫徹有效性原則，確保每一個(gè)條款都是有效的。

6.適時(shí)加大資金投入力度原則

由于草原的惡化是多種原因長期復(fù)合累積而形成的，所以草原的治理與修復(fù)必然是一個(gè)漫長的過程。目前，草原生態(tài)補(bǔ)償是以五年為一個(gè)周期，屬于政策性的，缺乏長效機(jī)制，實(shí)踐表明，補(bǔ)償費(fèi)用也不充足，因此，應(yīng)當(dāng)將草原生態(tài)補(bǔ)償法律化制度化，形成穩(wěn)定的長效機(jī)制，在財(cái)政允許的條件下逐步增加補(bǔ)償金額。

7.因地制宜分類補(bǔ)償原則

一般認(rèn)為，我國天然草原有18個(gè)類，這18個(gè)草原類根據(jù)生物大氣候和植被類型的共同性，可以歸納出8個(gè)草原類組[18]6。不同的草原類和類組，其自然狀況、生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、發(fā)展機(jī)會(huì)成本等差異都是很大的。因此，在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)貫徹因地制宜分類補(bǔ)償原則，但是受自然科學(xué)的局限，目前還不能依據(jù)草原類或類組發(fā)放補(bǔ)償，但是可以區(qū)分草原保護(hù)紅線內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

(三)具體完善對(duì)策

我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度完善，在程序上可以有兩種選擇：一是先行出臺(tái)一部國家層面的調(diào)整所有生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償法律，依此為依據(jù)，完善各個(gè)具體生態(tài)要素的單項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償法律；二是先行出臺(tái)規(guī)范具體生態(tài)要素的單項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償法律，再依據(jù)這些單項(xiàng)法律，抽象歸納出一般的生態(tài)補(bǔ)償法律。從立法成本來看，第二種選擇更為經(jīng)濟(jì)。在實(shí)體法方面，為了使草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度既能符合實(shí)踐中的客觀要求，又能具備理論上的科學(xué)性，擬提出如下建議：

1.在《草原法》中規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償立法目的

一是促進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)和草原可持續(xù)利用及牧民增收；二是推進(jìn)草原生態(tài)公平和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明；三是避免“公地悲劇”與“搭便車”等現(xiàn)象的發(fā)生。

2.在《草原法》中規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與對(duì)象

我國草原資源主要?dú)w國家所有，所以補(bǔ)償主體當(dāng)然是國家。而補(bǔ)償對(duì)象是草原使用人，即承包人，可是我國目前還有四分之一草原尚未承包，機(jī)動(dòng)草原面積過大，還有權(quán)屬不清的問題。因此，為了避免草原權(quán)屬不清對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制約，需要盡快完成草原確權(quán)與承包工作，明確界定草原承包經(jīng)營權(quán)，形成完善的草原生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)性制度。這些內(nèi)容都要在立法中明確規(guī)定。

3.在《草原法》中規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

“新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)意見”已經(jīng)將草畜平衡的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每畝2.5元，禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到7.5元”，這在一定程度上解決了原有的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)不足，彌補(bǔ)生產(chǎn)成本增加和減畜的經(jīng)濟(jì)損失的問題。但是，還有兩個(gè)問題需要解決：一是前后兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都屬于政策性的，應(yīng)當(dāng)上升為法律；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，僅僅考慮禁牧和草畜平衡所蒙受的經(jīng)濟(jì)損失并不周延，還要考慮禁牧和草畜平衡所貢獻(xiàn)出的生態(tài)價(jià)值，以及農(nóng)牧民所失去的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。當(dāng)然，最終的解決必須仰賴于相關(guān)自然科學(xué)的研究。

4.在《草原法》中規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償資金的來源要多渠道?？顚Ｓ?/p>

“十二五”期間，盡管中央財(cái)政已經(jīng)撥款500多億元人民幣用于草原生態(tài)補(bǔ)償，但是惠及范圍也就是“8省區(qū)”*“8省區(qū)”是指內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、云南、四川、甘肅、寧夏；13個(gè)省除了這“8省區(qū)”之外，還有河北、山西、遼寧、吉林和黑龍江。為主的“13個(gè)省”的部分地區(qū)。因此需要在立法中規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償資金來源應(yīng)以中央財(cái)政撥款為主，多渠道并行，例如地方政府和企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等。還要規(guī)定?？顚Ｓ茫駝t承擔(dān)法律責(zé)任，直至刑事責(zé)任，將《草原法》第62條“截留、挪用草原建設(shè)資金罪”據(jù)此充實(shí)完善。

5.在《草原法》中規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償方式要多元化

目前，草原生態(tài)補(bǔ)償方式基本都是現(xiàn)金，只有少量的糧食和草種費(fèi)補(bǔ)助，過于單一，為了更便于廣大農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，增加收入，需要增加補(bǔ)償方式，例如貨幣、實(shí)物、政策、項(xiàng)目等，換言之，規(guī)定補(bǔ)償方式既可以是資金補(bǔ)助，也可以是產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助等其他方式。

6.在《草原法》中規(guī)定由受償者自行決定補(bǔ)償方式

由于受償者要么是為了草原生態(tài)保護(hù)犧牲了自己的利益，要么是他人在開發(fā)利用草原過程中使自己蒙受損失，補(bǔ)償?shù)闹苯幽康氖谴_保受償者能夠正常有序生產(chǎn)和生活，深層目的是為了促進(jìn)草原生態(tài)公平和社會(huì)公正，并且調(diào)動(dòng)廣大牧民保護(hù)草原的積極性，所以應(yīng)當(dāng)尊重受償者的意愿，明確立法規(guī)范。

7.在《草原法》中規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償操作程序

實(shí)踐表明，目前草原生態(tài)補(bǔ)償資金支付和管理辦法不完善，有的地方補(bǔ)償資金沒有做到及時(shí)足額發(fā)放，有的甚至出現(xiàn)擠占、挪用補(bǔ)償資金現(xiàn)象[19]。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)也要求草原生態(tài)補(bǔ)償法制化。

8.增加《草原法》中相關(guān)法律責(zé)任規(guī)范

草原生態(tài)補(bǔ)償涉及金額巨大，為了防止截留、挪用、侵吞、竊取、騙取行為，以及其他一些濫用職權(quán)玩忽職守等行為，有必要規(guī)范各種法律責(zé)任，發(fā)揮法律保障作用、尤其刑法保障法的作用。一方面要具體設(shè)定草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)權(quán)利與義務(wù)；另一方面要依據(jù)違法的程度分別設(shè)定民事責(zé)任、行政責(zé)任，直至刑事責(zé)任。

9.健全刑法典有關(guān)環(huán)境犯罪的相關(guān)內(nèi)容

為了使《草原法》中草原生態(tài)補(bǔ)償犯罪與刑法典順暢銜接，需要在刑法典中具體設(shè)定相應(yīng)罪名。由于現(xiàn)行刑法典尚未直接規(guī)范草原犯罪，依據(jù)“草原解釋”和相關(guān)立法解釋以及《土地法》等，6條草原犯罪均可套用刑法典相關(guān)罪名，所以擬設(shè)定的草原生態(tài)補(bǔ)償犯罪，應(yīng)當(dāng)參考已有草原犯罪，具體立法方式可以考慮頒布刑法修正案或單行刑法。

10.在《草原法》中規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償考核評(píng)估辦法

為了督促草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐依法兌現(xiàn)相關(guān)權(quán)利義務(wù)及責(zé)任，應(yīng)當(dāng)規(guī)定由財(cái)政部協(xié)同相關(guān)部門，層層設(shè)立草原生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估機(jī)構(gòu)，具體評(píng)估補(bǔ)償實(shí)踐狀況。

四、結(jié)　語

草原生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)南挛桓拍?，盡管迄今沒有統(tǒng)一的定義，但是其多種價(jià)值是被普遍認(rèn)同的。草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐出現(xiàn)弊端的主要原因之一是法制不盡如人意：要么缺乏可操作性，要么位階低、約束力差。為了使草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩喾N價(jià)值得到不折不扣地兌現(xiàn)，補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)及其責(zé)任落實(shí)到位，完善相關(guān)法制是一個(gè)關(guān)鍵途徑。為此，需要加強(qiáng)自然科學(xué)研究和提升生態(tài)補(bǔ)償理論研究水平等必備的配套工作。在此基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)的立法指導(dǎo)思想與立法原則，結(jié)合草原生態(tài)補(bǔ)償自身特征，提出具體完善對(duì)策，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)理想化的反思過程及其結(jié)果。然而，由于上述配套工作要么不屬于本研究范疇，要么不是短期內(nèi)能夠解決的問題，加之本文因篇幅及研究視角的限制，只能以忽略配套工作為前提，基于法制完善的視角提出具體對(duì)策。這些對(duì)策為草原生態(tài)補(bǔ)償法制完善設(shè)定了一個(gè)基本的框架標(biāo)準(zhǔn)，具有重要意義。但是，這個(gè)框架仍然是粗線條的，例如：刑法典之環(huán)境犯罪的完善還有待于刑法的修改；草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的考核評(píng)估辦法沒有具體細(xì)化；開征生態(tài)稅和生態(tài)補(bǔ)償保證金制度尚未提及。這些都有待于今后進(jìn)一步具體研究。

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Reflection on Chinese Grassland Ecological Compensation Legal System

LIU Xiao-li

(College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

Connotation of Ecological Compensation has not been unified，but it has been widely accepted as economic instruments for ecological protection aiming for ecological security and ecological fair. Grassland ecological compensation is lower concept of ecological compensation. It requires legal guarantees，with the value of a variety of age ecological，economic，political and cultural. Restricted to natural sciences limitation，theoretical study lag，ecological value deviation and other factors，China has not yet introduced ecological compensation laws at the national level. Grassland ecological compensation performances abstract principle，scattered distribution and lack of maneuverability，directly causes many problems of Grassland ecological compensation practice. To improve Chinese grassland ecological compensation legal system，we should follow scientific guidelines and legislative principles.The “Prairie Law” made clear that grassland ecological compensation legislative purpose，compensation body，compensated objects，compensation standard，compensation funding sources compensation way and other specific measures.

Ecological Compensation；Grassland Compensation；Legal System；Reflection

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.04.014

2016-03-15

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(15BMZ076)。

劉曉莉(1963-)，女，內(nèi)蒙古通遼人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

D922.64

A

1001-6201(2016)04-0085-08

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]