淺談烏當(dāng)區(qū)如何建立“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”

呂晨陽(yáng)

（貴州省烏當(dāng)區(qū)林業(yè)綠化局 貴州貴陽(yáng) 550018）

淺談烏當(dāng)區(qū)如何建立“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”

呂晨陽(yáng)

（貴州省烏當(dāng)區(qū)林業(yè)綠化局 貴州貴陽(yáng) 550018）

生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)得以生存的根本，是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，沒(méi)有良好的生態(tài)環(huán)境作為依托，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也只能是空談。如今生態(tài)破壞和環(huán)境污染已成為阻礙社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、威脅人類(lèi)身體健康、影響生態(tài)平衡的重要因素，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)亟待加強(qiáng)已成為一種共識(shí)。環(huán)境保護(hù)中存在受益與受損的不同主體，一條河流往往呈現(xiàn)“上游污染，下游遭殃”的局面，而農(nóng)民也可能因?yàn)橹矘?shù)造林、保護(hù)水源禁止耕種等原因造成經(jīng)濟(jì)損失。如何建立有效的機(jī)制，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)對(duì)因保護(hù)環(huán)境而導(dǎo)致利益受損的主體進(jìn)行補(bǔ)償，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然環(huán)境平衡發(fā)展，是地方政府在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中需要積極探索的問(wèn)題。

1 烏當(dāng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

烏當(dāng)區(qū)位于貴州省貴陽(yáng)市中心城區(qū)東北部，地處苗嶺山系西部中段，自然資源豐富，森林覆蓋率較高，氣候溫潤(rùn)。部分被貴陽(yáng)市生態(tài)功能區(qū)劃劃分為一級(jí)生態(tài)功能區(qū)，承擔(dān)了及其重要的生態(tài)調(diào)節(jié)責(zé)任。近年來(lái)，為支持貴陽(yáng)市的發(fā)展，烏當(dāng)區(qū)在涵養(yǎng)水源、保持水土、轉(zhuǎn)運(yùn)垃圾等方面付出大量生態(tài)保護(hù)成本，為貴陽(yáng)市人民提供了生態(tài)環(huán)境的福利。

烏當(dāng)區(qū)有東郊水廠水源汪家大井、北郊水廠取水水源三江水庫(kù)、漁洞峽水庫(kù)，承擔(dān)了水源保護(hù)的重任。為了保證水源點(diǎn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)，貴陽(yáng)市民能夠喝上放心水，烏當(dāng)區(qū)做了大量的工作。

烏當(dāng)區(qū)地處南明河下游，南明河在烏當(dāng)區(qū)境內(nèi)河道長(zhǎng)47.5km，在本區(qū)境內(nèi)流域面積520km2，自然受納了上游地區(qū)污水，地表水達(dá)標(biāo)治理和流域內(nèi)水土流失治理的難度大，項(xiàng)目也需投入巨大的資金。河流水體的污染往往存在“上游污染，下游治理”的情況，上游排放的污水，垃圾等可能隨河流沉積到下游，影響水域下游的水質(zhì)。這樣就容易形成相互推諉，治理責(zé)任不明的現(xiàn)象。此外不光是工業(yè)企業(yè)排放廢水，生活污水的排放也是重要的污染源，居民在水體污染中需要承擔(dān)的責(zé)任仍未明確，但治理仍然由政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)。以目前的購(gòu)買(mǎi)排放權(quán)，再由政府治理的方式，不能夠?qū)ζ髽I(yè)或其他向自然排污的主體起到警醒作用。

烏當(dāng)區(qū)為污水處理廠提供了市政項(xiàng)目建設(shè)的占地空間，承擔(dān)了涉及環(huán)保、安全、建設(shè)、道路交通等相關(guān)的監(jiān)管和維護(hù)責(zé)任。同時(shí)，高雁垃圾場(chǎng)的建成，也付出了安全維穩(wěn)、環(huán)境監(jiān)管、道路破壞維護(hù)、周邊用地建設(shè)引資制約、污染投訴信訪處理、水體和空氣被污染的代價(jià)等。這些環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建成雖保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，但也對(duì)周?chē)?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了重大的影響，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間沖突并仍然存在。

烏當(dāng)區(qū)在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，犧牲了部分發(fā)展的機(jī)會(huì)。2008年，有一個(gè)投資10億元、建成后產(chǎn)值20億元、稅收1億元的海綿鈦?lái)?xiàng)目，對(duì)當(dāng)年只有幾個(gè)億收入的烏當(dāng)很有誘惑力。但由于該項(xiàng)目將對(duì)烏當(dāng)水資源造成嚴(yán)重污染，故最終被否決。

環(huán)境污染治理后，如不建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，有效對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管，持續(xù)投入人力物力，治理效果將難以維持。尤其是農(nóng)村面源污染，由于農(nóng)村人口受教育程度普遍偏低，對(duì)環(huán)境污染常識(shí)認(rèn)識(shí)不深，為提高農(nóng)業(yè)種植效率存在過(guò)度使用化肥等現(xiàn)象，易造成水體污染。如不長(zhǎng)期普及環(huán)境保護(hù)知識(shí)，采取措施，無(wú)疑將加重環(huán)境保護(hù)治理的困難和投入，生態(tài)環(huán)境的保持將難以為繼。

新天城區(qū)已投運(yùn)的新莊污水處理廠，占地400畝，日處理污水25萬(wàn)t，接納處理貴陽(yáng)市主城區(qū)污水，改善了南明河在城區(qū)段及上游的面貌，切實(shí)提高了城市污水處理率。位于烏當(dāng)區(qū)東風(fēng)鎮(zhèn)高雁垃圾場(chǎng)，收納處理貴陽(yáng)市城市生活垃圾，占地1500畝，日處理垃圾2000t，庫(kù)容為1980萬(wàn)m3，1991年建成使用，至今已累計(jì)處理了約800萬(wàn)m3，為改善貴陽(yáng)市城市環(huán)境衛(wèi)生、開(kāi)展“三創(chuàng)一辦”做出了重要貢獻(xiàn)。

從烏當(dāng)區(qū)環(huán)境管理現(xiàn)狀來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制懲罰生態(tài)破壞行為和獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)建設(shè)行為將有利于規(guī)范自然資源的保護(hù)與利用，能夠明確環(huán)境污染與治理的責(zé)任主體，使環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展更夠更加高效有序。在借鑒各地試行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制經(jīng)驗(yàn)的前提下，建立烏當(dāng)區(qū)特色的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是烏當(dāng)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)共同可持續(xù)發(fā)展的可行之路。

2 烏當(dāng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付情況

2013年，我區(qū)用于生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)助資金1581.05萬(wàn)元。其中：市級(jí)下達(dá)我區(qū)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)力轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金1160萬(wàn)元，用于汪家大井、金家箐水庫(kù)水源地保護(hù)及南門(mén)河?xùn)|風(fēng)段治理；中央資金271.05萬(wàn)元，用于18.07萬(wàn)畝重點(diǎn)公益林補(bǔ)償；省、市、區(qū)資金150萬(wàn)元，用于30萬(wàn)畝地方公益林補(bǔ)償。

2014年，我區(qū)用于生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)助資金1740.53萬(wàn)元。其中：市級(jí)下達(dá)我區(qū)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)力轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金1234萬(wàn)元，全部用于汪家大井水源地保護(hù)；中央資金266.53萬(wàn)元，用于18.07萬(wàn)畝重點(diǎn)公益林補(bǔ)償；省、市、區(qū)資金240萬(wàn)元，用于30萬(wàn)畝地方公益林補(bǔ)償。

2013年～2014年，烏當(dāng)區(qū)在財(cái)政緊張的情況下，投入資金10560萬(wàn)余元，完成汪家大井一級(jí)水源保護(hù)區(qū)78戶房屋的搬遷拆除及建筑垃圾的清運(yùn)工作。

3 關(guān)于建立烏當(dāng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一項(xiàng)復(fù)雜而長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)保護(hù)和建設(shè)資金籌措和使用等各個(gè)方面。加上烏當(dāng)區(qū)總體上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾較為突出，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立尚處于探索階段，許多問(wèn)題還不清楚，現(xiàn)試從以下幾個(gè)方面提出建議：

3.1 建立區(qū)級(jí)生態(tài)補(bǔ)償基金

生態(tài)補(bǔ)償基金的建立有助于生態(tài)補(bǔ)償主體多元化，補(bǔ)償方式多樣化?；鹂捎蓭讉€(gè)部分組成：①加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償最直接的手段，也是最容易實(shí)施的手段。建議爭(zhēng)取貴陽(yáng)市生態(tài)補(bǔ)償基金的支持，加大對(duì)烏當(dāng)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行保護(hù)。②市場(chǎng)化交易。進(jìn)行水權(quán)及排污權(quán)、碳排放權(quán)等的市場(chǎng)化交易。如從多年前開(kāi)始面臨供水困難的浙江義烏市就與同處金華江流域的東陽(yáng)市簽署協(xié)議，東陽(yáng)市向義烏有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫(kù)部分用水水權(quán)?；蚬咎寂欧懦^(guò)配額將按超額排放量向有關(guān)部門(mén)繳納費(fèi)用。烏當(dāng)區(qū)正在進(jìn)行節(jié)能減排的企業(yè)如果指標(biāo)未用完，可通過(guò)向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)交易未用完的指標(biāo)，從而獲利。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下完成的排污權(quán)和自然資源使用權(quán)的交易，能夠幫助我區(qū)形成層次分明、統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的資源環(huán)境市場(chǎng)交易體系。③自愿捐贈(zèng)。要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需積極探索多渠道的融資途徑，不能單靠政府補(bǔ)貼。應(yīng)采取積極鼓勵(lì)的措施，加大對(duì)私人企業(yè)的激勵(lì)與宣傳，對(duì)私人企業(yè)的捐贈(zèng)建立相關(guān)的對(duì)應(yīng)政策。此外尋求國(guó)內(nèi)外的環(huán)保類(lèi)非政府組織捐贈(zèng)支持，如向中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、上海富國(guó)環(huán)保公益基金會(huì)等環(huán)保公益類(lèi)組織申請(qǐng)相應(yīng)資金。

3.2 成立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)補(bǔ)償管理辦公室

①負(fù)責(zé)對(duì)自然資源價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。自然資源價(jià)值評(píng)估是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立過(guò)程之中的難點(diǎn)問(wèn)題，也是需要解決的基本問(wèn)題。需要專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，通過(guò)合理的評(píng)價(jià)機(jī)制才能夠正確估算，人員的配備可通過(guò)招募環(huán)境化學(xué)、生態(tài)學(xué)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)門(mén)人才。通過(guò)研究擬定合理的自然資源價(jià)值計(jì)算方式對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值核算、資源開(kāi)發(fā)和重大工程活動(dòng)的生態(tài)影響等，為有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供技術(shù)支撐。②對(duì)生態(tài)補(bǔ)償基金進(jìn)行綜合管理。通過(guò)對(duì)符合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的自然資源價(jià)值評(píng)估結(jié)果，向上級(jí)部門(mén)匯報(bào)后擬定補(bǔ)償金額，負(fù)責(zé)資金的發(fā)放，同時(shí)記錄資金的流動(dòng)情況及補(bǔ)償后一段時(shí)期內(nèi)達(dá)到的效果，向上級(jí)部門(mén)反饋，保障資金轉(zhuǎn)款專(zhuān)用，落實(shí)到位。③開(kāi)展宣傳教育。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹R(shí)通過(guò)大眾宣傳的方式普及，增強(qiáng)群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?，增?qiáng)利益相關(guān)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知與參與，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式方法有一定程度的了解。

3.3 與時(shí)俱進(jìn)，完善烏當(dāng)區(qū)的地方性生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)

①根據(jù)國(guó)家及各省市的治理效果較好的地方性生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的發(fā)布，進(jìn)一步完善我區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)區(qū)域內(nèi)水體、森林等自然資源的開(kāi)發(fā)利用制定明確的生態(tài)補(bǔ)償制度，及保障制度順利運(yùn)行的法規(guī)，并嚴(yán)格執(zhí)行。②對(duì)生態(tài)補(bǔ)償基金的使用進(jìn)行明確的規(guī)定，責(zé)任到人，避免職責(zé)不明，監(jiān)管不力導(dǎo)致資金流失或未用到相應(yīng)項(xiàng)目的情況。③建立領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。力求在加強(qiáng)理論研究和不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)政策措施的完善。

建立和完善區(qū)級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須要認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，以體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為動(dòng)力，堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，因地制宜選擇生態(tài)補(bǔ)償模式，不斷完善政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)控手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，動(dòng)員全社會(huì)積極參與，逐步建立公平公正、積極有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法制化、規(guī)范化和科學(xué)化。

F323.22

A

1005-7897（2016）02-0094-02

2016-1-6

呂晨陽(yáng)（1986-），女，漢族，林業(yè)工程師，碩士，主要從事技術(shù)工作。