積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)工作

湛中林

開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是推進(jìn)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性工作，事關(guān)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和廣大農(nóng)民切身利益。按照中央和全省統(tǒng)一部署，南京市從2014年起，制定了“一年擴(kuò)大試點(diǎn)，兩年全面啟動(dòng)，三年基本完成”行動(dòng)計(jì)劃。至去年底，全市累計(jì)啟動(dòng)48個(gè)鎮(zhèn)街、532個(gè)村、48萬(wàn)農(nóng)戶(hù)、212萬(wàn)畝承包地的確權(quán)登記工作。以應(yīng)確權(quán)村為單位，測(cè)繪制圖推進(jìn)率和公示審核完成率分別達(dá)88%和52%。農(nóng)村承包地確權(quán)涉及面廣，政策性、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，特別是長(zhǎng)期以來(lái)圍繞承包地形成的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，確權(quán)期間，潛在的矛盾有激化可能。在工作中，全市始終注意妥善處理各種矛盾，確保穩(wěn)妥有序推進(jìn)，不但未發(fā)生群體性上訪(fǎng)事件，而且通過(guò)土地確權(quán)，化解了潛在矛盾，促進(jìn)了農(nóng)村和諧，激發(fā)了農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，農(nóng)民收入大幅增長(zhǎng)。

一

開(kāi)展土地確權(quán)工作，依法依規(guī)是根本準(zhǔn)則，民主協(xié)商是基本方法，各級(jí)政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、層層負(fù)責(zé)是重要保障。政策法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的，必須以黨的十八大以來(lái)中央有關(guān)農(nóng)村改革的精神為指導(dǎo)，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，通過(guò)民主協(xié)商加以解決?！段餀?quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規(guī)、政策規(guī)定、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，是開(kāi)展承包地確權(quán)的準(zhǔn)繩。但也有一些問(wèn)題，法律政策沒(méi)有明確規(guī)定，或相互“打架”。承包法規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地，但有部分村組在2003年承包法實(shí)施前已調(diào)整過(guò)土地，極少數(shù)村在承包法實(shí)施之后也調(diào)整過(guò)土地;二輪延包不規(guī)范，面積不準(zhǔn)，四至不清，證書(shū)不全，導(dǎo)致許多人地矛盾。面對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，如果各執(zhí)一詞，往往一籌莫展。在實(shí)際工作中，堅(jiān)持把握法律政策精神，依法依規(guī)有序操作，同時(shí)立足“一村一策”、“一事一議”，以農(nóng)民群眾為主體，注重采用當(dāng)事人協(xié)商、村民民主協(xié)商、各級(jí)會(huì)商等農(nóng)民能夠接受的辦法。本著保持承包關(guān)系穩(wěn)定和尊重農(nóng)民意愿原則，主要以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書(shū)為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬;對(duì)涉及婦女或無(wú)地農(nóng)民土地承包權(quán)益保護(hù)的疑難問(wèn)題，充分利用村組資源，包括調(diào)地、分紅、分利等多種手段妥善解決。

目前開(kāi)展的確權(quán)登記工作，普遍采用了政府購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)代先進(jìn)科技服務(wù)的方式，很多環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)工作都交給了市場(chǎng)，通過(guò)服務(wù)外包，提高了工作效率和質(zhì)量。但是服務(wù)外包再多再全面，也不能替代地方各級(jí)政府責(zé)任、不能替代農(nóng)民群眾的主動(dòng)參與和積極配合。必須保持政府、市場(chǎng)和群眾的有機(jī)結(jié)合和緊密配合，堅(jiān)持速度服從質(zhì)量，全程質(zhì)量控制，各級(jí)指導(dǎo)、監(jiān)管、服務(wù)要到位，主要成果必須經(jīng)審核公示，農(nóng)民群眾簽字認(rèn)可。

二

國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展演變、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革進(jìn)步，使耕地的實(shí)際價(jià)值和農(nóng)民對(duì)這種價(jià)值的認(rèn)識(shí)發(fā)生了天翻地覆的變化，土地確權(quán)的一個(gè)重要任務(wù)，就是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)公平公正處理好歷史遺留問(wèn)題。

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地的政策和內(nèi)外環(huán)境變化很大。政府對(duì)農(nóng)民承包地由“取”轉(zhuǎn)“予”，從“交足國(guó)家的、留足集體的、剩下是自己的”到稅費(fèi)全部取消，補(bǔ)貼越來(lái)越多。農(nóng)民承包地由“負(fù)資產(chǎn)”變?yōu)椤罢Y產(chǎn)”，以前有地是負(fù)擔(dān)，種田可能虧本，現(xiàn)在有地是財(cái)富，土地分紅和租金越來(lái)越高。許多農(nóng)民2003年前放棄土地，隨意處置土地，現(xiàn)在想要回承包地;少數(shù)農(nóng)戶(hù)甚至外來(lái)人口在二輪承包時(shí)獲得大大超出本村組農(nóng)民平均數(shù)的承包地，現(xiàn)在要求全部確權(quán)給自己，而本村組農(nóng)民不同意。在確權(quán)中，應(yīng)充分理解農(nóng)民所思所想，既要尊重歷史，不讓當(dāng)時(shí)愿意承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的農(nóng)民吃虧，也要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，考慮到長(zhǎng)久的公平公正。對(duì)符合條件的無(wú)地農(nóng)民應(yīng)盡可能幫助解決，對(duì)非規(guī)范流轉(zhuǎn)土地的促進(jìn)流出方與流入方協(xié)商解決土地歸屬問(wèn)題，對(duì)目前承包地明顯高于本村組農(nóng)民的農(nóng)戶(hù)，要尊重民意，區(qū)別情況處理，可以維持原狀確權(quán)，也可以只確“平均數(shù)”的承包權(quán)，但保留承包期內(nèi)現(xiàn)有承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

三

土地確權(quán)工作，明確權(quán)益、利益關(guān)系是核心，不但要處理好農(nóng)戶(hù)之間的利益矛盾，也要充分考慮和處理好農(nóng)戶(hù)、集體和地方政府之間的利益關(guān)系。在土地確權(quán)工作中，必須認(rèn)識(shí)到集體利益、農(nóng)戶(hù)利益有總體一致和具體不一致的關(guān)系，既不能只顧農(nóng)戶(hù)利益訴求，而不顧集體現(xiàn)實(shí)條件和農(nóng)村公共利益，也不能只強(qiáng)調(diào)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)而忽視了農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)實(shí)利益訴求，最好的辦法是在法律政策框架內(nèi)尋求二者之間的平衡。比如，村組道路、溝渠、河堤、水庫(kù)等公益事業(yè)占用了部分農(nóng)戶(hù)的承包地，這部分地如何確權(quán)？1997年中央明令禁止推行“兩田制”后，部分實(shí)行“兩田制”的村沒(méi)有及時(shí)把承包地還給農(nóng)民，這部分地是否確權(quán)給農(nóng)民、如何確權(quán)給農(nóng)民？實(shí)施“萬(wàn)頃良田”綜合整治項(xiàng)目后，增加的有效耕地面積，是否確權(quán)給農(nóng)民？村組公益事業(yè)占用農(nóng)戶(hù)承包地確權(quán)主要分三種情況處理，當(dāng)時(shí)已有過(guò)補(bǔ)償?shù)脑瓌t上不確權(quán);當(dāng)時(shí)沒(méi)有補(bǔ)償，但已從承包臺(tái)賬上下冊(cè)，如果村組有機(jī)動(dòng)地則用機(jī)動(dòng)地調(diào)補(bǔ)并確權(quán)，沒(méi)有機(jī)動(dòng)地但有資金可用資金適當(dāng)補(bǔ)償;如果村組既無(wú)機(jī)動(dòng)地也無(wú)資金，則必須在土地調(diào)查記事里給予說(shuō)明備注?！皟商镏啤睔v史遺留問(wèn)題，原則上全部確權(quán)，但從多數(shù)已對(duì)外流轉(zhuǎn)的實(shí)際出發(fā)，采用動(dòng)賬不動(dòng)地、按過(guò)去分紅比例倒算田畝的方式將土地確權(quán)到農(nóng)戶(hù)。針對(duì)“萬(wàn)頃良田”土地綜合整治中增加的有效耕地面積，大部分按同比例增減確權(quán)給農(nóng)戶(hù)，少部分留在村里用于補(bǔ)貼農(nóng)民小區(qū)物業(yè)費(fèi)等開(kāi)支。

有些人擔(dān)心，本來(lái)政府征用農(nóng)民的土地已很難，再給承包地確權(quán)不是作繭自縛嗎？這種說(shuō)法似是而非。確權(quán)登記后，一些地方政府征占用農(nóng)民承包地的自由裁量權(quán)縮小了，可以促進(jìn)政府規(guī)范征占用地、減少征占用地，也可以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，減少產(chǎn)權(quán)交易成本，更好更高效地配置土地資源，更好更合理地分配農(nóng)民、集體和國(guó)家在土地增值中的收益。比如，“綠色南京”建設(shè)占用不少承包地怎么確權(quán)？一些開(kāi)發(fā)區(qū)采用“以地?fù)Q?！狈绞秸加棉r(nóng)民承包地要不要確權(quán)？已有合法城市建設(shè)規(guī)劃即將征占用的承包地要不要確權(quán)？“以區(qū)帶鎮(zhèn)（街）”的開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的承包地要不要確權(quán)？對(duì)于這些復(fù)雜情況，堅(jiān)持“應(yīng)確盡確”和“確權(quán)確地”的原則開(kāi)展承包地確權(quán)登記。對(duì)政府租用的農(nóng)民承包地包括綠化造林用地、道路建設(shè)用地等，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)附近暫未列入規(guī)劃的農(nóng)民承包地全部確權(quán)，對(duì)已列入建設(shè)規(guī)劃或已實(shí)施“以地?fù)Q?！钡臅翰淮_權(quán)，對(duì)少數(shù)即將列入建設(shè)規(guī)劃或難以確權(quán)的村組、鎮(zhèn)街，按政策要求履行暫緩確權(quán)的申請(qǐng)報(bào)批手續(xù)，最大限度地還地于民、還利于民。

建立承包地登記制度，根本目的是強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)，為開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行征地補(bǔ)償和抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)，為激發(fā)農(nóng)村土地要素活力打下基礎(chǔ)。因此我們?cè)诠ぷ髦凶⒁膺叴_權(quán)、邊賦能，充分發(fā)揮土地確權(quán)登記的應(yīng)有效用。積極探索土地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，全市累計(jì)流轉(zhuǎn)面積達(dá)210萬(wàn)畝，占耕地面積比重達(dá)60%。積極開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)，首筆成功貸款300萬(wàn)元。加強(qiáng)耕地地力保護(hù)，按每畝承包地每年補(bǔ)貼300元標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼，促進(jìn)了農(nóng)民增收。2015年，南京市農(nóng)民人均增收330元，增幅居全省首位。市、區(qū)兩級(jí)通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式妥善處理各類(lèi)承包地矛盾糾紛837起，保持了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

責(zé)任編輯：劉衛(wèi)東