關(guān)于遼寧養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運營情況的研究報告

王軍++于哲++趙德金

隨著人口老齡化程度的不斷加深，養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加，解決好老齡問題特別是老有所養(yǎng)問題日益緊迫地擺在了各級黨委和政府的面前。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運營事關(guān)養(yǎng)老事業(yè)的成敗，事關(guān)老年人的切身利益。本報告重點關(guān)注遼寧養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運營情況，梳理了發(fā)展現(xiàn)狀，查找了存在的問題，提出了資政建議。

一、基本情況

截至2015年3月底，遼寧各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1740所，機(jī)構(gòu)床位總數(shù)206796張，城鄉(xiāng)日間照料床位17052張，千名老人床位27張?？傮w上，我省老年福利制度逐步建立，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)步伐加快，基礎(chǔ)保障能力不斷上升。

（一）公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運營情況

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)832所，床位101234張。沈陽、營口、丹東3個市級養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開設(shè)護(hù)理和臨終關(guān)懷服務(wù)，護(hù)理床位占15%左右。多數(shù)市級養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)床位、縣級綜合福利機(jī)構(gòu)床位、中心敬老院床位沒有達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，沈陽、營口、遼陽、阜新、盤錦5個市近年新建的機(jī)構(gòu)達(dá)標(biāo)，寬甸、東港、綏中、昌圖、西豐等10個縣級機(jī)構(gòu)新建或在建的基本符合。公辦機(jī)構(gòu)優(yōu)先保障城鄉(xiāng)“三無”“五?！崩先?，面向社會低收入困難老人提供低償服務(wù)，收費價格主要通過政府物價部門定價或指導(dǎo)價，實行備案管理，無論床位費還是護(hù)理費都低于市場價格。

（二）農(nóng)村敬老院建設(shè)運營情況

目前，遼寧約有農(nóng)村五保對象14萬人，農(nóng)村敬老院661所，床位64880張。一是五保提標(biāo)工作基本完成。按照省政府的要求，14個地級市從2015年7月1日起按照新標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)五保供養(yǎng)金。預(yù)計集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年達(dá)到6200元，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年達(dá)到4200元。二是敬老院維修改造項目遴選申報工作如期完成。2014年，省本級投入補(bǔ)助資金3000萬元，用于維修改造100所左右的敬老院。各地按照省民政廳和省財政廳要求，基本完成了農(nóng)村敬老院維修改造項目的遴選和申報工作。三是養(yǎng)老服務(wù)兜底功能有效發(fā)揮。經(jīng)過近年來的努力，農(nóng)村敬老院生活居住環(huán)境得到了改善，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)功能得到了拓展，滿足了農(nóng)村居民對養(yǎng)老服務(wù)的需求。農(nóng)村互助幸福院建設(shè)在遼寧逐步推開，已建成1899個農(nóng)村互助幸福院，為老人提供日間照料、娛樂活動場所。

（三）民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)情況

遼寧民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)908所，床位105562張。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)902所，企業(yè)法人6所。民辦機(jī)構(gòu)的收費價格主要通過市場調(diào)節(jié)定價，根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施設(shè)備、環(huán)境和養(yǎng)員身體健康狀況，確定護(hù)理等級和收費標(biāo)準(zhǔn)。沈陽、營口、鐵嶺3個市老人所有費用每個月500至6500元之間；其他市床位費每個月270至3000元之間，護(hù)理費每個月200至3200元之間，護(hù)理員工資每個月1200至3000元。一些民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展水平較低，設(shè)施設(shè)備簡陋，條件較差，規(guī)模小，普遍標(biāo)準(zhǔn)床位面積小，只占總建設(shè)面積的15平方米左右，床位在 100張以下的占60%，100張至200張的占25%，200張以上的僅占15%，難以達(dá)到《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》要求。

二、存在的主要問題

雖然遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)工作取得了一定成效，但與人口老齡化進(jìn)程、社會養(yǎng)老需求不斷增長的趨勢、與人民群眾的期待相比，仍然存在一些突出的困難和問題。

（一）床位總量不足，結(jié)構(gòu)不合理，達(dá)標(biāo)水平低

一是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位不足目前，遼寧城鄉(xiāng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位有101234張，城市三無2萬人，五保對象14萬人，實際入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約6萬人，入住率偏低，床位總體不足和入住率偏低的矛盾將長期存在。浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“三無”“五保”老人集中供養(yǎng)率已達(dá)97%，相比之下，我省集中供養(yǎng)率還有很長一段路要走。二是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位不足。2013年底，80歲以上高齡老人92.7萬人，到2020年80歲以上的老人將達(dá)到120萬人，未來獨生子女家庭老年人，依托機(jī)構(gòu)養(yǎng)老將是不二選擇，中高端床位需求有非常大的發(fā)展空間。三是各類養(yǎng)老床位結(jié)構(gòu)和布局不合理。由于缺乏科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局不合理、服務(wù)設(shè)施功能不配套、服務(wù)質(zhì)量不均衡，造成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求與一些機(jī)構(gòu)床位閑置現(xiàn)象并存，區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性矛盾突出。遼寧各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位不到10%，90%是照料床位。如果不調(diào)整結(jié)構(gòu)，那么到2020年失能半失能老人達(dá)到140萬人時，護(hù)理床位不足問題將更加突出。

（二）盈利能力低，扶持政策不完善，瓶頸問題有待破冰

一是盈利模式未形成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是一個高投入、高風(fēng)險、低回報、周期長的弱勢產(chǎn)業(yè)。隨著建設(shè)（租賃）成本增加、物價水上漲、護(hù)理員待遇提高，民辦機(jī)構(gòu)盈利能力低，多數(shù)機(jī)構(gòu)處在持平、微利和虧損狀態(tài)，迫切需要各級政府給予扶持，讓投資者的利潤率達(dá)到社會平均利潤率水平（國際上平均為7%、8%）。二是扶持政策不完善。對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展在稅收政策上延續(xù)國家支持政策，國有企業(yè)在用電、水、氣、熱等方面給予了居民價格，政府在扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展補(bǔ)貼政策缺失，特別在建設(shè)補(bǔ)貼、運營補(bǔ)貼、貸款貼息等方面缺乏實質(zhì)性支持。對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住的困難對象，政府購買服務(wù)或服務(wù)補(bǔ)貼等方面不完善。三是稅費、用地、融資等政策落實不到位。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地規(guī)劃缺失，國有劃撥用地年度計劃指標(biāo)難以保障，征用集體建設(shè)用地興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等手續(xù)繁瑣，對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說，國有土地出讓金費用相對較高。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏信貸支持，有產(chǎn)權(quán)的抵押物等財產(chǎn)作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)貸款抵押難，以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏盈利模式為由拒絕信貸支持。

（三）體制機(jī)制改革滯后

政府投資、管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般都是事業(yè)單位、事業(yè)編制、劃撥經(jīng)費這套體制，時間久了，惰性增長、活力不夠，越走路越窄。公辦機(jī)構(gòu)探索公建民營工作相對滯后，社會化、市場化意識淡薄，公建民營類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)營、管理、服務(wù)、體制機(jī)制等方面有待進(jìn)一步規(guī)范。

此外，由于人才培養(yǎng)和就業(yè)政策滯后，我省養(yǎng)老護(hù)理員隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)化程度低。

三、加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的對策與建議

加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。通過調(diào)研，我們對加快發(fā)展遼寧省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)又有了新的認(rèn)識和體會，特別是在總體思路上更加明晰，更顯前瞻性；在具體舉措上更加體現(xiàn)實用性，更具針對性。

（一）關(guān)于總體思路的再認(rèn)識

一是堅守“?；尽钡拙€。李克強(qiáng)總理曾多次強(qiáng)調(diào)，政府要保障人們基本生存權(quán)利和人格尊嚴(yán)，這意味著“?；尽笔钦氖滓ぷ?。養(yǎng)老是考驗政府“?；尽蹦芰Φ脑嚱鹗?。政府在養(yǎng)老問題上的?；?、兜底線作用應(yīng)突出的體現(xiàn)在，社會沒人管、不愿管、管不了的養(yǎng)老問題由政府管起來，三無老人、五保老人、低保和低保邊緣戶家庭老人以及重性殘疾老人的養(yǎng)老服務(wù)需求由政府提供。

二是用活“看不見的手”?，F(xiàn)代政府是有限政府，?；静灰馕吨蟀髷?，而實際證明也包不了、攬不全。亞當(dāng)斯密有個重要觀點，即用“看不見的手”隱喻市場配置資源的有效性。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應(yīng)并舉；應(yīng)借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，用市場意識和市場力量解決社會養(yǎng)老問題，充分釋放市場活力，調(diào)動民間資本投向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性。

三是探索“三化”養(yǎng)老模式。應(yīng)在養(yǎng)老投資主體和服務(wù)主體上實現(xiàn)多元化，政府發(fā)揮?；咀饔?，社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體；應(yīng)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能和養(yǎng)老服務(wù)的形式上實現(xiàn)多樣化，建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的服務(wù)體系；應(yīng)在養(yǎng)老服務(wù)價值取向上實現(xiàn)大眾化，服務(wù)更加方便可及、價格合理，實行普遍性服務(wù)和個性化服務(wù)相結(jié)合。

（二）關(guān)于具體舉措的若干建議

一是抓建設(shè)，解決總量不足問題。目前，遼寧社會養(yǎng)老床位缺口較大，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位不足以保基本，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位與預(yù)期相差較大，與2010年發(fā)展目標(biāo)相比，今后的建設(shè)任務(wù)還很重。在績效考核方面，應(yīng)將省政府納入政府工作報告和績效考核的養(yǎng)老床位目標(biāo)常態(tài)化，確保建設(shè)任務(wù)的連續(xù)性，并視各地完成情況適時調(diào)整每年的發(fā)展目標(biāo)。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，今后重點向養(yǎng)護(hù)型發(fā)展，原則上不再建設(shè)普通護(hù)理型。每個地市級以上城市至少建有一所集醫(yī)療、養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管、臨終關(guān)懷于一體的綜合性老年人養(yǎng)護(hù)設(shè)施，床位達(dá)到500張以上，重點滿足城市困難家庭失能老人養(yǎng)護(hù)服務(wù)需求。每個縣（市、區(qū)）至少建有一所集養(yǎng)護(hù)、醫(yī)療、康復(fù)、托管、臨終關(guān)懷于一體的綜合性社會福利設(shè)施，床位達(dá)到300張以上。在統(tǒng)籌各類社會養(yǎng)老資源方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，推進(jìn)中心敬老院建設(shè)，加強(qiáng)敬老院維修改造，通過改擴(kuò)建方式增加養(yǎng)老床位，整合農(nóng)村困難家庭常年病人托管中心，支持農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，滿足農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求。

二是抓扶持，解決政策疲軟問題。優(yōu)化環(huán)境是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的根本動力。應(yīng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門認(rèn)真落實各項扶持優(yōu)惠政策，支持社會力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；應(yīng)打破行業(yè)限制，開放養(yǎng)老服務(wù)市場，采取得力措施，激發(fā)各類服務(wù)主體活力和內(nèi)生動力；應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)社會組織的力量，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)水平和效率，實現(xiàn)合作共贏。當(dāng)前，在制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。在土地保障方面，對通過招拍掛出讓方式取得的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地，納入其他商服用地范疇。在金融保障方面，允許養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用有償取得的土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)辦理抵押貸款。對符合小額擔(dān)保貸款條件的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，由省財政給予一次性貸款貼息。在財政補(bǔ)助保障方面，實施運營補(bǔ)貼政策、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)助政策、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險政策、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策、購買服務(wù)制度。在投資人權(quán)益保障方面，應(yīng)明確依法登記的民辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，出資財產(chǎn)屬于出資人所有。經(jīng)營管理好的，可以從收支結(jié)余中提取一定比例用于獎勵舉辦人，投入滿五年后，可以轉(zhuǎn)讓、繼承、贈予。

三是抓管理，解決水平不高問題。把信息化作為解決水平不高的主要抓手，推進(jìn)居家養(yǎng)老綜合信息服務(wù)平臺和管理平臺建設(shè)，探索為老年人提供多樣化居家養(yǎng)老服務(wù)的新模式。同時，加快遼寧省養(yǎng)老服務(wù)信息管理系統(tǒng)建設(shè)立項，落實建設(shè)資金，力爭盡早開發(fā)，早日投入使用。在規(guī)范化方面，建立健全保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系、技術(shù)支持體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。貫徹落實《遼寧省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量規(guī)范》，加快制定《遼寧省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可實施辦法》。加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境，提供方便可及、價格合理的各類養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品。在專業(yè)化方面，強(qiáng)化人才支撐作用。適時探索建立入職獎補(bǔ)政策，在大中專院校培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才。建立養(yǎng)老服務(wù)崗位就業(yè)補(bǔ)貼和養(yǎng)老護(hù)理員特殊崗位津貼制度，提高養(yǎng)老護(hù)理員工資福利待遇。

四是抓改革，解決體制機(jī)制問題。體制機(jī)制問題往往是制約事業(yè)發(fā)展的老大難問題。改革養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體制機(jī)制現(xiàn)狀，簡單地說，要在試點先行的基礎(chǔ)上，依靠做好“加法”和“減法”。試點先行，是要加強(qiáng)公辦機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新。總結(jié)各地公建民營的經(jīng)驗，按照“老院老辦法，新院新機(jī)制”的運營模式，采取公開招投標(biāo)的形式選定專業(yè)化的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運營，推進(jìn)遼寧各地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐步通過公建民營等方式管理運營，鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，研究制定公建民營的招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、程序，不斷創(chuàng)新公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營、管理、服務(wù)等體制機(jī)制。做好“加法”，就是要不斷健全完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展的各項優(yōu)惠政策，整合城鄉(xiāng)各類養(yǎng)老資源，讓農(nóng)村困難家庭常年病人托管機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相得益彰、相互補(bǔ)充，發(fā)揮出“1+1>2”的效應(yīng)。做好“減法”，就是要簡化設(shè)立許可程序。簡化民間資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)前期手續(xù)，主要是土地審批、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)手續(xù)審核、消防設(shè)計建設(shè)驗收報告、環(huán)評報告、衛(wèi)生許可、餐飲許可等手續(xù)，對收費項目應(yīng)根據(jù)相關(guān)政策予以減免。