公共政策制定過程中部門利益沖突的動(dòng)因分析

王運(yùn)鋒

(北京大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100871)

公共政策制定過程中部門利益沖突的動(dòng)因分析

王運(yùn)鋒

(北京大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100871)

公共政策的制定是一個(gè)極其復(fù)雜的過程。教育政策制定是黨和政府的決策系統(tǒng)對(duì)已經(jīng)面臨的教育政策問題采取行動(dòng)的過程。一項(xiàng)政策的制定，是多種力量相互博弈的過程。在教育政策的制定過程中，參與制定政策的主體以及主體內(nèi)部的不同層面，共同作用于公共政策的整個(gè)過程。教育部門與資源配置部門、競(jìng)合或利益相關(guān)部門之間之所以發(fā)生各種各樣的沖突，都有其內(nèi)在的需要或者說是行為動(dòng)因，而這些動(dòng)因不外乎各個(gè)部門自身對(duì)權(quán)力、利益、政績(jī)和價(jià)值的追求。

公共政策;部門利益;沖突;博弈

公共政策的制定，是在特定的政治環(huán)境、政治格局和社會(huì)環(huán)境下進(jìn)行的。在我國(guó)政策制定過程中，政府起主導(dǎo)作用、各級(jí)行政部門起關(guān)鍵性作用的特點(diǎn)，是由我國(guó)特有的政治環(huán)境和政治體制決定的。政府和各級(jí)行政部門在政策制定中享有高度的政策制定權(quán)。

在公共政策制定過程中，政策行動(dòng)主體圍繞政策和政策程序會(huì)形成國(guó)家與社會(huì)之間的不同互動(dòng)關(guān)系類型。一是多元的關(guān)系主體。眾多行動(dòng)者常常作為組織代表以個(gè)體形式參與政策網(wǎng)絡(luò)，如公共部門、私人部門以及第三部門等。二是復(fù)雜的關(guān)系聯(lián)結(jié)。參與政策制定的多元主體之間表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)關(guān)系或人際關(guān)系特征。三是互相依賴的行動(dòng)者。這些行動(dòng)者的相互依賴性主要來源于資源依賴、利益訴求、政策合法化三個(gè)方面。這樣以來，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)過程中，不同行動(dòng)者處于一種非正式的、非科層式的相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系形態(tài)。

公共政策的核心要素是利益。政策的制定與執(zhí)行是社會(huì)各種利益沖突的集中反映。實(shí)際上，政策的制定過程就是各種利益主體把自己的利益訴求輸入到政策制定系統(tǒng)的過程。在這個(gè)過程中，政策主體依據(jù)自身利益的需要，通過相互博弈，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行再調(diào)整。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，資源在組織成員間進(jìn)行分配時(shí)會(huì)產(chǎn)生各種依賴關(guān)系。那些占據(jù)關(guān)鍵性資源的組織在依賴關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位，因而獲得更大的權(quán)力[1]。政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，行動(dòng)者在政策網(wǎng)絡(luò)中所處的位置，會(huì)影響其表達(dá)利益和獲取資源的機(jī)會(huì)，并將決定其對(duì)政策結(jié)果的影響力。無疑，居于政策網(wǎng)絡(luò)核心地位的行動(dòng)者，將擁有相對(duì)多的利益表達(dá)與獲取資源的機(jī)會(huì)。這些行動(dòng)者也將對(duì)政策結(jié)果有更大的的影響力[2]。

教育的政策制定，是公共政策制定的具體化，是黨和國(guó)家的決策系統(tǒng)對(duì)已面臨的教育政策問題采取行動(dòng)的過程。在制定過程中，這些黨和政府部門以及部門內(nèi)的各個(gè)層面因不同的利益而相互博弈，共同作用于教育政策制定的整個(gè)過程。這里以一項(xiàng)地方政府的教育發(fā)展規(guī)劃綱要的制定為例來加以說明。一個(gè)地方的教育發(fā)展規(guī)劃的制定，涉及黨和政府機(jī)關(guān)的多個(gè)部門。我們可以根據(jù)各個(gè)部門對(duì)制定過程影響程度的不同來確定這些部門的地位：(1)教育部門是作為政策制定最核心主體和資源受益者的身份來參與的。(2)發(fā)改委、財(cái)政、人力資源、國(guó)土、建設(shè)等部門掌握政策資源，對(duì)教育事業(yè)發(fā)展具有較大控制，是作為資源配置部門參與的，在政策網(wǎng)絡(luò)中居于內(nèi)核地位。(3)文化、科技、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門所擔(dān)負(fù)職責(zé)與教育有交叉合作關(guān)系，或者其發(fā)展利益與教育事業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)，屬于競(jìng)合或利益相關(guān)部門。在教育規(guī)劃綱要的制定過程中，教育部門與資源配置部門、競(jìng)合或利益相關(guān)部門之間之所以發(fā)生各種各樣的沖突，都有其內(nèi)在的需要或者說是行為動(dòng)因。

一、部門的政治權(quán)力追求

在政治權(quán)力的表現(xiàn)形式中，公共政策制定是重要的一種。戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，即通過政策實(shí)施，對(duì)全社會(huì)價(jià)值所進(jìn)行的權(quán)威性分配，讓一部分人享用一些資源而排斥另外一些人對(duì)該資源的享用[3]。在實(shí)際政策系統(tǒng)中，誰(shuí)擁有的決策權(quán)力大，他所偏好的政策就容易得到通過和貫徹。因此，有人把決策過程看作是人們相互間進(jìn)行“權(quán)力角逐”的過程。日本學(xué)者大岳秀夫認(rèn)為就某個(gè)政治過程而言，它既可看作是政策過程，又可看作是權(quán)力過程。在這里，權(quán)力過程被定義為，某個(gè)特定行為者使用各種爭(zhēng)論政策為手段，維護(hù)和擴(kuò)張自己權(quán)力影響的過程[4]。對(duì)于政府部門來講，行政權(quán)力是其履行政府職能的基本條件，沒有權(quán)力就無法履行其職能。也可以說，行政權(quán)力是政府職能的前提和基礎(chǔ)，政府職能是行政權(quán)力的外在表現(xiàn)。政府部門在起草有關(guān)法律、法規(guī)草案，以及制定規(guī)章、條例和政策時(shí)，都要千方百計(jì)地強(qiáng)化部門的職能。一些政府部門甚至利用立法和政策制定，將地方利益、部門利益堂而皇之地寫進(jìn)規(guī)范性文件，以部門規(guī)章或“紅頭文件”保護(hù)和擴(kuò)大部門權(quán)力。在教育規(guī)劃綱要這項(xiàng)政策的制定過程中，政府部門之間追求政治權(quán)力的情況很多，大致可分為以下幾種類型：

1.擴(kuò)大本部門的政策資源。政府部門所掌控的資金、人力等資源屬于公共物品，雖然不等同于部門獲得的實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益，但這些資源的配置和輸出無疑將有利于提高這些政府部門對(duì)資源的控制力。按照費(fèi)佛爾和薩蘭奇科的研究，一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織的依賴程度取決于兩個(gè)決定性因素。資源對(duì)于組織生存的重要性，組織內(nèi)部或外部一個(gè)特定群體獲得或自行裁決資源使用的程度以及替代性資源來源的存在程度。如果一個(gè)組織非常需要一種專門資源，而這種資源在這個(gè)組織中又非常稀缺，并且不存在可替代的資源來源，那么這個(gè)組織將會(huì)高度依賴掌握這種資源的其他組織。當(dāng)一個(gè)組織的依賴性大于另外一個(gè)組織時(shí)，權(quán)力變得不平等。當(dāng)資源控制部門掌握了某種對(duì)于政策目標(biāo)達(dá)成起重要作用、且不可替代的資源時(shí)，通常會(huì)減少對(duì)其他部門的輸出。權(quán)力的劃分意味著利益的分配，為了使本部門在利益配置中占據(jù)更有力地位，各部門存在著強(qiáng)烈的部門權(quán)力擴(kuò)張欲望，試圖通過政策制定擴(kuò)大自己的行政權(quán)限。例如，負(fù)責(zé)教育規(guī)劃綱要起草的教育部門向各有關(guān)部門征求意見時(shí)，人力資源部門的反饋意見之一，就是建議把“建立面向社會(huì)公開招錄中小學(xué)教師制度”改為“建立面向社會(huì)公開招聘中小學(xué)教師制度”。即，將原來表述中“公開招錄”修改為“公開招聘”。一般來說，招錄，是指國(guó)家機(jī)關(guān)招錄公務(wù)員或事業(yè)單位招錄工作人員，要納入國(guó)家行政或事業(yè)編制。招聘，則是指企業(yè)和事業(yè)單位招收工作人員，招進(jìn)的對(duì)象一般是簽勞動(dòng)合同，不按照公務(wù)員法管理，其本質(zhì)也就是合同工。各大中小學(xué)校屬于事業(yè)單位，如果學(xué)校采取公開招錄方式招收教師，那么進(jìn)入教師隊(duì)伍的人員理論上都應(yīng)享有正式事業(yè)編制。而采用公開招聘的方式，招進(jìn)來的人員就可以按照勞動(dòng)合同進(jìn)行管理，而是否允許招聘來的教師進(jìn)入正式編制，首先取決于學(xué)校是否有空編名額，二是人力資源部門是否同意入編，因?yàn)樽詈笕刖幨切枰肆Y源部門操作的。這樣一來，把面向社會(huì)的公開招錄改為公開招聘，就使得在學(xué)校招收教師上，人力資源部門有了更大的實(shí)際權(quán)力。

2.設(shè)置本部門的行政審批權(quán)和行政許可權(quán)。行政審批和行政許可是行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)方的一種管理行為，是國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的有力手段。對(duì)于任何政府部門來說，行政許可權(quán)是其行政權(quán)力的重要組成部分，同時(shí)也是其權(quán)力尋租的最主要渠道。因此，各政府部門都會(huì)在法定的權(quán)限、范圍、條件和程序下，盡可能多地設(shè)置行政審批和行政許可，以有效擴(kuò)大其行政權(quán)力。比如，建設(shè)部門掌握建設(shè)規(guī)劃政策資源。負(fù)責(zé)擬訂廉租住房規(guī)劃及政策，會(huì)同有關(guān)部門做好中央和地方廉租住房資金安排并監(jiān)督實(shí)施。經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房是向符合條件的低收入群體提供的價(jià)格相對(duì)低廉的住房，教育部門在起草教育規(guī)劃綱要草稿時(shí)，考慮到教師住房普遍存在困難，提出“各地經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)應(yīng)充分考慮教師住房因素”，目的是使保障性住房建設(shè)政策能夠向教師群體有所傾斜。建設(shè)部門負(fù)責(zé)擬訂經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房規(guī)劃及政策，該部門在反饋意見時(shí)提出修改為“對(duì)符合住房保障條件的，各地要及時(shí)將其納入保障范圍。”這一修改，實(shí)際上把教師群體完全等同于其他社會(huì)群體，在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房配置時(shí)，教師需要和其他社會(huì)群體一樣去向住建部門申請(qǐng)?jiān)S可。這樣一來，就把原來表述中教師這一在經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房政策中需要特殊照顧的群體，變成了一般行政相對(duì)人，其實(shí)質(zhì)是向教師群體設(shè)置了行政審批。

二、部門的經(jīng)濟(jì)利益追求

“一切政治活動(dòng)歸根到底都是為了經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的，政治權(quán)力只不過是用來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段”[5]。從現(xiàn)實(shí)情況看，公共權(quán)力具有委托——代理關(guān)系，公共權(quán)力所有者是公眾，公眾通過契約讓渡部分權(quán)力給政府，政府成為公共權(quán)力的行使和代理者。而在公共權(quán)力的運(yùn)行中，政府又包括統(tǒng)治者和官員在內(nèi)的多個(gè)利益主體的作用體，實(shí)際代表政府行使權(quán)力的是一個(gè)個(gè)具體的行政人員。按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，行政人員在很大程度上受個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)?！敖?jīng)濟(jì)人”和“政治人”的特性都使政府部門具有自利性傾向[6]。這種自利性，使得行政人員經(jīng)常處于“公仆”和“社會(huì)公民”兩種角色的沖突之中。在某種程度上，整個(gè)行政人員系統(tǒng)存在著自身的共同利益追求，比如個(gè)人收入的增長(zhǎng)、福利待遇的改善等等。這使得政府部門在政策制定中都會(huì)考慮到自身的經(jīng)濟(jì)利益的增加或減少。在教育規(guī)劃綱要的制定過程中，各部門的經(jīng)濟(jì)利益沖突也有所體現(xiàn)。

1.為本部門服務(wù)群體和對(duì)象爭(zhēng)取更多經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)于一個(gè)政府部門來說，在其利益追求中，為所服務(wù)群體和對(duì)象爭(zhēng)取更多發(fā)展所需要的各種資源，是很重要的一部分，是其公共服務(wù)的重要體現(xiàn)。資源具有稀缺和不可替代性，對(duì)資源的擁有和有效利用導(dǎo)致了組織和部門間發(fā)展的差異。因此，在當(dāng)前的體制下，能夠?yàn)榉?wù)群體和對(duì)象爭(zhēng)取更多的發(fā)展資源，提高他們的發(fā)展力和發(fā)展水平是政府部門行政能力和政績(jī)的重要體現(xiàn)。比如，文化部門在對(duì)教育規(guī)劃綱要的修改意見中提出，“建議將專業(yè)藝術(shù)教育作為一種特殊教育，在政策、資金和辦學(xué)層次等方面予以支持。”因?yàn)槲幕块T負(fù)有指導(dǎo)、管理文學(xué)藝術(shù)事業(yè)，推動(dòng)各門類藝術(shù)的發(fā)展的職能，而專業(yè)藝術(shù)教育是促進(jìn)各類藝術(shù)事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。文化部門為了促進(jìn)藝術(shù)職業(yè)學(xué)院的更好發(fā)展，在教育規(guī)劃綱要的修改過程中抓住機(jī)會(huì)為其爭(zhēng)取政策、資金等資源。

2.為本部門生存和發(fā)展?fàn)幦〗?jīng)濟(jì)利益。公共選擇理論認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)中的官僚和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的其他人一樣，也是效用最大化的追求者。官僚為了實(shí)現(xiàn)其效用最大化，不斷證明本部門比別的部門更為重要，并想辦法擴(kuò)大其下屬的人數(shù)和爭(zhēng)取更多的預(yù)算，而不管這些人員和資源的增加是否因?yàn)檎ぷ鞯男枰瑢?dǎo)致政府規(guī)模不斷膨脹。伴隨政府規(guī)模的膨脹，作為分支的政府部門的規(guī)模和支出也將不斷擴(kuò)大。政府部門要實(shí)現(xiàn)良好的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)，就必須從外界獲取足夠的經(jīng)濟(jì)支持。例如，地稅部門在教育規(guī)劃綱要的修改意見中提出，要?jiǎng)h除“制定鼓勵(lì)學(xué)校開展社會(huì)服務(wù)的稅收優(yōu)惠政策”。把“落實(shí)教育捐贈(zèng)支出在所得稅前全額扣除政策”中的“全額”刪除。這兩處修改的出發(fā)點(diǎn)是相同的，都是為了避免教育部門分流稅務(wù)部門的稅收來源，從而減少地稅部門的經(jīng)濟(jì)收益。

三、部門的政績(jī)追求

政績(jī)是指政府管理公共活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)過程中的結(jié)果、效率與效能，包含政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、文化績(jī)效、社會(huì)績(jī)效等諸多層面[7]。公共選擇理論認(rèn)為，政治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)本質(zhì)上一致，都是個(gè)人出于自利動(dòng)機(jī)而進(jìn)行的交易活動(dòng)。對(duì)于大多數(shù)干部而言，在激烈的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)脫穎而出是官員獲得升遷的可靠途徑。從目前的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系來看，政績(jī)包含的指標(biāo)非常豐富，既有經(jīng)濟(jì)的，也有政治的和文化的，如財(cái)政和收入、教育、安全、就業(yè)、社會(huì)保障、環(huán)保等。隨著時(shí)代的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，以及不同時(shí)期上級(jí)關(guān)注的領(lǐng)域的變化，政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系會(huì)相應(yīng)變化和擴(kuò)充。教育改革發(fā)展更多屬于“軟指標(biāo)”，對(duì)地方政府的約束力相對(duì)較弱,對(duì)于政績(jī)的考察更多是以上看得見的，見效快的“硬指標(biāo)”。在教育規(guī)劃綱要的制定過程當(dāng)中，有些部門的意見也是以本部門的政績(jī)?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)考慮的。主要表現(xiàn)在：

1.完成本部門工作職能。對(duì)于任何政府部門來講，在施政過程中完成本部門的工作職能都是第一位的。在政策制定中，各政府部門會(huì)考慮政策的偏好、資源的配置、開展工作的便捷等因素是否有利于本部門工作職能的完成，從而會(huì)努力使政策向著有利于本部門職能完成的方向行進(jìn)。例如：科技部門在教育規(guī)劃綱要的修改過程中建議“進(jìn)一步推動(dòng)高等院校與科研院所的密切合作，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化和高新技術(shù)發(fā)展，使高?？蒲辛α砍浞职l(fā)揮”。政法部門在教育規(guī)劃綱要的修改過程中提出增加“把社會(huì)主義法治理念教育納入各級(jí)教育行政部門干部隊(duì)伍思想政治教育和各級(jí)各類高等學(xué)校思想道德及法學(xué)教育的內(nèi)容，健全完善教育制度，努力培養(yǎng)造就具有堅(jiān)定正確政治方向的高素質(zhì)管理隊(duì)伍和人才隊(duì)伍”。公安部門在社會(huì)治安方面負(fù)有分析形勢(shì)，制定政策、組織指導(dǎo)、依法查處等職責(zé)，在其對(duì)綱要所提意見中，建議把“加強(qiáng)校園文化建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)管理和周邊治安綜合治理。”修改為“加強(qiáng)校園文化建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)管理。加強(qiáng)校園及周邊社會(huì)治安綜合治理，規(guī)范內(nèi)保力量建設(shè)，整治周邊治安亂點(diǎn)，營(yíng)造良好教學(xué)環(huán)境?！苯y(tǒng)戰(zhàn)部門具有調(diào)查研究、協(xié)調(diào)檢查有關(guān)民族和宗教工作的重大方針、政策的職責(zé)，該部門在所提意見中建議將“加大對(duì)民族自治縣、鄉(xiāng)和人口較少的民族教育事業(yè)的扶持力度。”修改為“加大對(duì)自治縣、民族縣、民族鄉(xiāng)和民族村教育事業(yè)的扶持力度?！备鞑块T通過這樣的修改，最后出臺(tái)的教育政策文件，肯定有利于本部門工作職責(zé)的完成。

2.執(zhí)行國(guó)家和上級(jí)相關(guān)政策。政績(jī)具有鮮明的政治性。這一特點(diǎn)是指政績(jī)的政治敏感性和政策執(zhí)行性[8]。具有較高政治敏銳性的政府部門，常常會(huì)把中央精神和上級(jí)部署進(jìn)行創(chuàng)造性落實(shí)、實(shí)踐和發(fā)揮，成為獲取政績(jī)的政治資本。那些政績(jī)?cè)绞峭怀?，越符合上?jí)要求的官員，獲得晉升的可能性越大。自上而下的干部任用體制、政績(jī)考核機(jī)制，以及在此基礎(chǔ)上的干部晉升機(jī)制，決定了下級(jí)政府部門對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，在公共政策制定中以貫徹本部門的上位政策為依據(jù)。例如，在教育規(guī)劃綱要制定過程中，教育部門經(jīng)過大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)家規(guī)定的中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)頒布多年，近年來教育發(fā)展出現(xiàn)重大變化，國(guó)家實(shí)施了寄宿制學(xué)校建設(shè)工程，學(xué)校安全、衛(wèi)生和生活管理任務(wù)繁重，原有編制標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)需要，各地中小學(xué)校普遍存在教師嚴(yán)重缺編的現(xiàn)狀，地方政府普遍呼吁增加專項(xiàng)編制和提高編制標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的背景下，教育部門提出“按照教職工總量3%的比例，增加學(xué)校安全、衛(wèi)生、生活管理人員編制”的內(nèi)容。而負(fù)責(zé)教師編制規(guī)劃的人事編制部門在修改意見中提出要?jiǎng)h除上述內(nèi)容，理由是依據(jù)國(guó)家編制部門規(guī)定，現(xiàn)有的中小學(xué)教職工編制已經(jīng)包括了教師、職員、教學(xué)輔助人員和工勤人員，在國(guó)家編制部門未出臺(tái)新的文件情況下，不能再另行增加編制。

3.追求考核評(píng)價(jià)。近年來，隨著我國(guó)行政體制改革的推進(jìn)和對(duì)政府效能提高的追求，政府績(jī)效考核體系日益完善，考核指標(biāo)逐漸多維，考核主體也越來越多元化，對(duì)于提高行政效率，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，具有積極的作用。但仍然存在著一些問題，在考核指標(biāo)上，存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕民生發(fā)展的傾向，GDP增長(zhǎng)率、財(cái)稅增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重過大，而民生和公共服務(wù)指標(biāo)權(quán)重偏小。在教育規(guī)劃綱要的制定過程中，財(cái)政部門提出刪除“大幅度提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%”的表述。修改的理由是上級(jí)財(cái)政部門對(duì)地方財(cái)政部門的考核標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政教育支出占地方一般預(yù)算支出的比重，而不是財(cái)政性教育支出是否達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%。顯然，是否符合對(duì)該部門的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，成為財(cái)政部門提出修改意見的最主要依據(jù)。

四、部門的價(jià)值觀追求

公共政策是政府依據(jù)特定的倫理標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行的價(jià)值選擇。在公共政策制定過程中，政府部門的價(jià)值觀起著非常重要的作用，政策目標(biāo)的確定、方案的抉擇、信息的過濾都受價(jià)值觀影響。政府作為公共政策的主要制定者,是最大的公共權(quán)力持有者,因此，公共性是公共政策首要的價(jià)值選擇，也是其與一般政策最顯著的區(qū)別。其次,公共政策的價(jià)值選擇還包括公平、效率、民主、秩序等?！皟r(jià)值規(guī)定著政治過程和管理過程，并且是資源分配指導(dǎo)原則的核心。而價(jià)值取向是指主體確立的價(jià)值活動(dòng)的方向，它取決于主體的價(jià)值追求，同時(shí)主體的價(jià)值追求又取決于主體的利益與需要”[9]。在政策制定的過程中，不同政府部門依據(jù)本部門的利益與需要作出不同的政策選擇。同時(shí)，也有的政策選擇，卻是與其部門利益相距較遠(yuǎn)的，有的甚至和部門職能和部門利益毫無關(guān)系。這類選擇，表現(xiàn)了這些部門在看待教育發(fā)展上的不同的價(jià)值取向和價(jià)值選擇。

通過分析研究發(fā)現(xiàn)，政策制定過程中，部門之間存在各種沖突的原因，主要是政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)利益、部門政績(jī)和價(jià)值觀方面的不同追求造成的。這些不同的追求導(dǎo)致部門對(duì)教育政策具體主張的不同態(tài)度，形成政策制定過程中的意見沖突。對(duì)一項(xiàng)政策具體主張的不同態(tài)度的行為動(dòng)因，有時(shí)候是政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)利益、 部門政績(jī)和價(jià)值觀的其中一項(xiàng)因素導(dǎo)致，有時(shí)候是兩項(xiàng)或多項(xiàng)因素共同起作用導(dǎo)致。這些不同原因?qū)е碌囊庖姴粌H加大了政策制定的成本，使政策難以出臺(tái)，而且導(dǎo)致最后出臺(tái)的政策往往違背了解決政策問題的初衷，使政策的針對(duì)性、有效性大大降低。

[1]PFEFFER J，SALANCIK G.The External Control of Organizations:A Resource Dependence Perspective MJ,New York,Harper and Row,1978.

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[9]陳道峰.公共政策制定中的政府利益分析[D].開封：河南大學(xué)，2008.

【責(zé)任編輯 侯翠環(huán)】

Analysis of the Cause of the Departmental Interest Conflict in the Public Policy Making Process

WANG Yun-feng

(School of Education,Peking University,Beijing 100871,China)

The formulation of public policy is an extremely complex process.Education policy formulation is a process of action by the party and government's decision-making system on the education policy issues that have been faced.A policy formulation is the process of a variety of forces competing with each other.In the process of education policy formulation,the main body of the participation of policy formulation and the different levels within the main body are involved in making the whole process of public policy.All sorts of conflicts occurring between the education department and the department of resource allocation,concurrence or interests of the relevant departments,have their inherent need or the behavior motivation,and the motivation is nothing more than the various departments of the pursuit of their own power,interests,achievements and value.

public policy;departmental interest;conflict;game

2016-08-21

王運(yùn)鋒(1965—)，男，河北柏鄉(xiāng)人，北京大學(xué)教育學(xué)院高級(jí)教育行政管理專業(yè)博士生，主要研究方向：教育政策制定。

C93-0

A

1005-6378(2016)06-0105-05

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.06.015