京津冀協(xié)同發(fā)展亟需加快公共服務(wù)一體化進(jìn)程

孔祥利

公共服務(wù)一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要目標(biāo)，也是突破京津冀發(fā)展瓶頸、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵所在。貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略，亟需加快公共服務(wù)一體化進(jìn)程。

加快公共服務(wù)一體化進(jìn)程的制約與困境

京津冀公共服務(wù)一體化進(jìn)程推進(jìn)較為緩慢，是歷史與現(xiàn)實多種因素綜合作用的結(jié)果。其中，最重要的是建立在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上利益區(qū)隔機制的影響。行政區(qū)劃導(dǎo)致了區(qū)域空間的割裂，也帶來了區(qū)域合作中政策法規(guī)體系、財政支出體制、政績考核制度的各自為政以及發(fā)展的不均衡，阻礙了京津冀公共服務(wù)一體化的順利推進(jìn)。

區(qū)域政策法規(guī)的缺失與沖突。區(qū)域政策法規(guī)體系，將為完善區(qū)域協(xié)調(diào)與合作機制、推動公共服務(wù)一體化提供制度保障。但在京津冀公共服務(wù)一體化進(jìn)程中，相關(guān)政策法規(guī)稀缺而零散。在中央層面，雖然新近出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》以及相關(guān)部委針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制定的若干指導(dǎo)性目錄，但在地方層面，三省市幾乎沒有出臺過專門性的政策文件。政策法規(guī)缺失將導(dǎo)致三個方面的問題：一是產(chǎn)生制度空白，致使公共服務(wù)供給程序、標(biāo)準(zhǔn)等不清晰，地區(qū)間無法實現(xiàn)有效對接和流轉(zhuǎn);二是造成政府職能缺位，政策法規(guī)明確了政府提供公共服務(wù)的權(quán)力，更規(guī)定了政府提供公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，敦促政府保質(zhì)保量地履行職責(zé);三是導(dǎo)致政策權(quán)威性差，對政府和其他供給主體無法起到激勵和約束作用。

財稅體制的不健全、不合理。一是分灶吃飯財政體制的影響。分灶吃飯是在20世紀(jì)80年代形成的一種以劃分收支為基礎(chǔ)的分級包干和自求平衡的財政體系。它確立了基本公共服務(wù)事權(quán)由地方財政負(fù)擔(dān)的原則，使公共服務(wù)供給與地方財政能力直接相連。京津兩地因其具有多種功能和資源疊加的優(yōu)勢，且經(jīng)濟實力較強，公共服務(wù)供給能持續(xù)獲得充裕的財政支持;而河北資源有限、經(jīng)濟實力整體較弱，一旦縱向轉(zhuǎn)移支付不到位，公共服務(wù)支出便難以保障。更為重要的是，分灶吃飯使各地財政“畫地為牢”，直接削弱了區(qū)域公共服務(wù)一體化的經(jīng)濟基礎(chǔ)和利益紐帶。二是GDP導(dǎo)向下重經(jīng)濟建設(shè)輕公共服務(wù)。分灶吃飯的財政體制使地方政府面臨巨大的經(jīng)濟增長壓力，進(jìn)而形成所謂的GDP導(dǎo)向。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共投資直接產(chǎn)生GDP效應(yīng)，而公共服務(wù)供給不僅不能直接拉動GDP，反而會增加財政負(fù)擔(dān)。因此，地方財政政策歷來都是重經(jīng)濟建設(shè)而輕公共服務(wù)。三是城市偏向型的公共服務(wù)支出體制。受城鄉(xiāng)二元體制的影響，我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供形成了兩套截然不同的財政支出體制——城市基本公共服務(wù)由公共財政承擔(dān)，農(nóng)村絕大部分公共服務(wù)由集體或農(nóng)戶自籌資金解決，進(jìn)而造成城市公共服務(wù)水平明顯優(yōu)于農(nóng)村。京津城鎮(zhèn)化水平高，而河北農(nóng)村腹地廣闊，這也是造成京津冀區(qū)域間公共服務(wù)不均衡的重要原因。

政績考核制度的偏差與抵牾。首先，政府績效考核中的GDP導(dǎo)向并未獲得根本性的改變，公共服務(wù)職能有待進(jìn)一步凸顯。近年來，伴隨服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，各地盡管都在探索和試點服務(wù)型政府的績效評估制度，但囿于政府間權(quán)責(zé)不清晰、績效評價指標(biāo)體系難于建立等原因，以GDP為核心的政績考核制度仍在繼續(xù)發(fā)揮作用。這套政績考核制度不僅抑制了政府的公共服務(wù)職能，而且因其建立在不考慮地區(qū)差異性、不考慮區(qū)域功能定位的基礎(chǔ)之上，所以還將進(jìn)一步激發(fā)地方政府爭取項目、發(fā)展經(jīng)濟的熱情，導(dǎo)致區(qū)域間的無序競爭和難以協(xié)同。其次，政府績效考核都是基于當(dāng)?shù)刎斦顩r和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的考核，不僅缺乏對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化和一體化進(jìn)程的考核指標(biāo)設(shè)計，而且可能還會導(dǎo)致相關(guān)績效評估政策的不協(xié)調(diào)。

首都圈的區(qū)位特殊性及其桎梏。作為首都圈，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展有其區(qū)位戰(zhàn)略優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，但由此也會帶來更多的挑戰(zhàn)。首先，首都圈意味著京津冀協(xié)同不止于“兩市一省”發(fā)展關(guān)系的協(xié)同，更包括中央與地方之間的協(xié)調(diào)和溝通。其次，首都圈意味著京津冀三省市在協(xié)同發(fā)展中將有著不完全對等的行政級別和地位。例如，作為直轄市，京津無疑處于區(qū)域城市體系的第一層級，而河北省內(nèi)的各城市只能處于區(qū)域城市體系的第二三層級。更為重要的是，作為首都，在北京的府際關(guān)系概念里，首先是北京與全國的關(guān)系，其次才是北京與所屬經(jīng)濟區(qū)域的關(guān)系;與其他省市開展合作時，它首要考慮的是確保首都功能的實現(xiàn)。再次，與長三角、珠三角比較，京津冀協(xié)同屬于跨省合作，而且具有京津“雙核心”，整體協(xié)調(diào)難度較大。因而，在推動京津冀公共服務(wù)一體化進(jìn)程中，如何在地方政府之間、地方與中央之間建立明確的行為邊界和科學(xué)合理的協(xié)調(diào)機制，值得深思。

加快公共服務(wù)一體化進(jìn)程的思路與建議

京津冀公共服務(wù)供給失衡實質(zhì)上是制度的“失衡”，歸根結(jié)底是部分城市功能和資源的過度“疊加”。作為一項系統(tǒng)性工程，京津冀公共服務(wù)一體化必須圍繞有序疏解北京非首都功能，進(jìn)行全局性、前瞻性、戰(zhàn)略性的制度設(shè)計。

準(zhǔn)確把握公共服務(wù)一體化的政策目標(biāo)。公共服務(wù)一體化，旨在突破行政區(qū)劃的界限，逐步實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的對接共享并最終達(dá)到同一標(biāo)準(zhǔn)。其中，統(tǒng)一區(qū)域基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)、提高次發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)水平和實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)自由流轉(zhuǎn)，是實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)一體化的主要任務(wù)。但是，公共服務(wù)一體化不等于公共服務(wù)同等化、同質(zhì)化或一城化，而且基于各地自然資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的差異，區(qū)域公共服務(wù)亦不可能實現(xiàn)完全的均等化、同質(zhì)化。它只能是打破行政區(qū)域壁壘，提升市場化程度，構(gòu)建地區(qū)差異但公平的基本公共服務(wù)平臺，推動公共服務(wù)資源合理有效配置。因此，公共服務(wù)一體化實質(zhì)上是從“不同不和”到“同而不和”，再到“和而不同”的發(fā)展過程。

科學(xué)確立公共服務(wù)一體化的基本原則。加強頂層設(shè)計，強調(diào)系統(tǒng)性。公共服務(wù)一體化是一項系統(tǒng)工程，必須從協(xié)同的理念、規(guī)劃、管理和績效考核等維度全面構(gòu)建，防止因某塊管理上的“短板”而導(dǎo)致“全盤皆亂”。與此同時，公共服務(wù)一體化涉及深刻的利益問題，例如重新布局公共資源，就意味著京津尤其是北京部分公共資源的轉(zhuǎn)移，怎么轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)移多少、轉(zhuǎn)移到哪里，需要京津冀三地甚至是與中央的溝通和協(xié)商。因此，相關(guān)決策必須具有宏觀戰(zhàn)略思維和系統(tǒng)思維。

鼓勵多方參與，合作共贏。京津冀公共服務(wù)一體化必須充分調(diào)動相關(guān)利益主體的主觀能動性、創(chuàng)造性，讓地方政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)和居民等都能主動參與進(jìn)來，共同制定決策、運行規(guī)則和利益分享機制，從而實現(xiàn)決策民主化和科學(xué)化的有機統(tǒng)一。鼓勵多方參與、合作共贏，既有利于發(fā)揮地方政府的自主性、能動性以及第三部門、社會公眾的參與性，又有利于區(qū)域整體利益的有效實現(xiàn)。

協(xié)調(diào)公平與效率以及可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。公共服務(wù)一體化存在復(fù)雜的利益關(guān)系，需要處理好功能分工與共同利益、地方利益與區(qū)域整體利益、短期利益與長期利益的關(guān)系。在實現(xiàn)市場對資源優(yōu)化配置起決定性作用的同時，提升政府的區(qū)域治理能力，通過政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)有利于效率和公平的兼顧。以利益機制為紐帶，以市場配置資源為基礎(chǔ)，形成多方共贏的局面，這是區(qū)域合作的基礎(chǔ)和動力所在。

積極推進(jìn)公共服務(wù)一體化的具體建議：完善京津冀公共服務(wù)一體化的政策法規(guī)。首先，探索京津冀地區(qū)總體控規(guī)立法，重點是以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為支撐，三地共同編制公共服務(wù)均等化和一體化的規(guī)劃和相應(yīng)的法律法規(guī)，防止“制度真空”;其次，確保兩市一省政策法規(guī)的有效銜接，建立共享的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，防止“制度沖突”;再次，建立公共服務(wù)立法公眾參與制度，使相關(guān)政策制定切實體現(xiàn)公眾利益和需求，防止“制度空轉(zhuǎn)”。

優(yōu)化公共服務(wù)供給的財政投入及保障機制。首先，建立縱橫向相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付制度。既要優(yōu)化縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度，清晰劃分中央和地方的事權(quán)和責(zé)任，加大對農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)的公共服務(wù)投入，也要健全橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，推動重點開發(fā)和優(yōu)化調(diào)整地區(qū)向限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)的橫向財政轉(zhuǎn)移支付，逐步完善地方政府間的稅收橫向分享制度;其次，完善基本公共服務(wù)供給成本分擔(dān)和利益共享機制，主要是區(qū)分公共服務(wù)的性質(zhì)和類型，建立不同的成本分擔(dān)和利益共享機制;再次，創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給的評價監(jiān)督機制，重點是從整體和分類、內(nèi)部和外部等角度，對公共服務(wù)和公共服務(wù)供給者進(jìn)行全方位、多層面、復(fù)合型的評議與監(jiān)督;最后，改革區(qū)域公共服務(wù)政績考核制度，既要建立基于功能分區(qū)的政績考核制度，也要構(gòu)建基于人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展等指標(biāo)的政績綜合評價體系和多元評估主體的公共服務(wù)評估制度，從根本上改變GDP導(dǎo)向的政府績效評估制度。

推動京津冀公共服務(wù)資源共享和功能互補。目標(biāo)是在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)基本公共服務(wù)信息、資源、技術(shù)、設(shè)備等要素共享和充分流動，統(tǒng)一公共服務(wù)建設(shè)規(guī)劃，合理布局公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，避免重復(fù)建設(shè)與資源浪費，充分發(fā)揮基本公共服務(wù)資源的效用，探索公共服務(wù)均等化和一體化。為此，一方面，要積極推動公共服務(wù)資源共享，通過統(tǒng)一公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、推動區(qū)域之間待遇互認(rèn)以及推進(jìn)區(qū)域制度對接促進(jìn)公共服務(wù)資源的融合發(fā)展;另一方面，要合理布局，核心是以疏解北京非首都功能為契機，推動地區(qū)公共服務(wù)資源存量疏解、增量均衡。

實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，縮小非基本公共服務(wù)差距。通過綜合試點，建立基本公共服務(wù)體系。其中要強調(diào)兩點：一是合理確立公共服務(wù)保障項目數(shù)量，確保政府公共服務(wù)供給的可持續(xù)性;二是優(yōu)先推進(jìn)民眾最期待、現(xiàn)實最緊迫的項目，確保政府公共服務(wù)供給與民眾需求相匹配。合理配置資源，縮小非基本公共服務(wù)差距。既要合理配置公共服務(wù)資源，均衡優(yōu)質(zhì)資源布局，又要推動公共服務(wù)要素趨同，保證各種公共服務(wù)資源能在區(qū)域內(nèi)順暢有序流轉(zhuǎn)。

強化組織保障，實現(xiàn)公共服務(wù)決策指揮協(xié)調(diào)統(tǒng)一。京津冀公共服務(wù)一體化，不僅需要依賴政府“看得見的手”的推動，更應(yīng)發(fā)揮市場“看不見的手”的協(xié)調(diào)作用，鼓勵行業(yè)協(xié)會等社會組織的有效參與。為此，在政府層面，建議在國務(wù)院牽頭成立的京津冀協(xié)同發(fā)展小組下設(shè)區(qū)域公共服務(wù)一體化專門小組，具體承擔(dān)制定政策、協(xié)調(diào)關(guān)系、監(jiān)督執(zhí)行的功能。在民間層面，建議在京津冀條件成熟的領(lǐng)域或行業(yè)組建區(qū)域性民間組織，具體承擔(dān)直接提供公共服務(wù)、構(gòu)建區(qū)域交流與協(xié)商平臺的功能。

構(gòu)建多元參與的區(qū)域公共服務(wù)供給新格局。核心是在明確公共服務(wù)各供給主體的前提下，實現(xiàn)政府的行政機制、市場的競爭機制、第三部門的自治機制的良好分工、互相補充、共同努力、協(xié)同合作，具體包括：一要創(chuàng)造良好的民間資本的發(fā)展環(huán)境;二要塑造規(guī)范高效的公共服務(wù)管理模式;三要幫助市場和社會主體提升公共服務(wù)和自主創(chuàng)新能力。

（作者單位：中共北京市委黨校公共管理教研部）

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