高鐵創(chuàng)新發(fā)展新的動力源在哪里？

呂鐵+賀俊+黃陽華+江鴻+黃婭娜

根據(jù)我國高鐵由技術(shù)追趕向技術(shù)領(lǐng)先階段轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)需求，科技政策的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)逐步由過去針對研發(fā)投入的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)A(chǔ)研究的支持和對高技術(shù)產(chǎn)品需求側(cè)的引導(dǎo)

在充分肯定我國高鐵全方位趕超成就的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，我國高鐵在原始創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力和國際競爭能力提升等方面仍然面臨一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，亟須構(gòu)筑新的動力機(jī)制釋放進(jìn)一步發(fā)展的巨大潛力。根據(jù)對中車青島四方機(jī)車車輛股份有限公司、中車株洲電力機(jī)車研究所有限公司、中車株洲電力機(jī)車有限公司、中車中央研究院、中國鐵道科學(xué)研究院、京福鐵路客運(yùn)專線安徽有限責(zé)任公司、中車長春軌道客車股份有限公司等單位開展的系列調(diào)研所了解到的情況，我們認(rèn)為，在“后鐵道部”時(shí)代，當(dāng)支撐我國高鐵創(chuàng)新的傳統(tǒng)的動力機(jī)制、創(chuàng)新體系和組織方式及其效應(yīng)逐漸弱化，而新的激勵(lì)機(jī)制、創(chuàng)新體系和組織保障又沒有完全建立起來的條件下，以更加務(wù)實(shí)、靈活和更具戰(zhàn)略性的方式加快推進(jìn)鐵路體制改革和高鐵創(chuàng)新體系建設(shè)，具有必要性和緊迫性！

一、我國高鐵創(chuàng)新發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與潛在問題

在充分利用我國獨(dú)特的市場優(yōu)勢、制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，在長期積累的技術(shù)能力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的有力支撐下，我國高速鐵路無論在工程建設(shè)、裝備制造還是運(yùn)營管理等各個(gè)領(lǐng)域都取得了成就。也應(yīng)當(dāng)看到，我國高鐵技術(shù)創(chuàng)新水平提升和技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)在更好滿足國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求、以更強(qiáng)實(shí)力獲得國際市場認(rèn)可等方面還有巨大的潛力。雖然在引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的基礎(chǔ)上我國高鐵產(chǎn)業(yè)已經(jīng)掌握了系統(tǒng)層面的正向設(shè)計(jì)能力，但在完善新一代的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（如CTCS4標(biāo)準(zhǔn)）、部分核心零部件設(shè)計(jì)制造（如制動系統(tǒng)）和基礎(chǔ)軟件開發(fā)、國際市場的知識產(chǎn)權(quán)競爭（截至2014年我國在國外獲得授權(quán)的發(fā)明專利僅有17件）和標(biāo)準(zhǔn)制定主導(dǎo)權(quán)等方面仍與日本、德國等高鐵強(qiáng)國存在差距。

與此同時(shí)，與我國其他裝備產(chǎn)業(yè)相比，我國高鐵整車在出口市場的價(jià)格優(yōu)勢也并不明顯。目前我國高鐵整車與國外西門子、日立等廠商同類車型的成本優(yōu)勢大約在10%-20%之間，在競爭美國市場的投標(biāo)過程中，韓國企業(yè)甚至可以報(bào)出低于我國整車廠的價(jià)格。通過設(shè)計(jì)改進(jìn)和工藝創(chuàng)新進(jìn)一步完善功能、提升性能、降低成本、塑造品牌的任務(wù)還很艱巨。

然而，當(dāng)前我國的鐵路體制、激勵(lì)機(jī)制和創(chuàng)新體系還不足以有力支撐我國高鐵完成由追趕向領(lǐng)先的二次跨越。一是長期政府主導(dǎo)和債權(quán)融資主導(dǎo)的投融資模式已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了我國高鐵的可持續(xù)發(fā)展能力。截至2015年三季度末，鐵總負(fù)債規(guī)模已經(jīng)高達(dá)3.94萬億元，負(fù)債率已經(jīng)從2007年的42.43%上升到66.0%，而多數(shù)的高鐵運(yùn)營又處于虧損狀態(tài)。如果不利用改革的有利時(shí)機(jī)加快推進(jìn)鐵路體制改革，不盡快形成市場化的投融資模式、培育有效率的鐵路建設(shè)和運(yùn)營主體、從而形成鐵路系統(tǒng)自生發(fā)展的能力，高鐵裝備企業(yè)的盈利能力和創(chuàng)新能力也將最終受到影響。

二是微觀創(chuàng)新主體的激勵(lì)機(jī)制不健全。雖然中國中車已經(jīng)實(shí)現(xiàn)整體上市，但中車系統(tǒng)內(nèi)的四方、長客、唐車等整車廠以及中車系統(tǒng)內(nèi)外的主要零部件供應(yīng)商仍主要是國有或國有絕對控股企業(yè)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、治理機(jī)制不完善、核心管理人員和研發(fā)人員的薪酬機(jī)制落后的問題，在骨干高鐵裝備企業(yè)中較為普遍存在。高速增長的高鐵市場，相對較高的技術(shù)性進(jìn)入壁壘，一定程度上掩蓋了這些企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和治理問題。但如果想要以更高的效率和更強(qiáng)的活力直面全球市場挑戰(zhàn)，這些問題就必須得到有效解決。如果能夠把握我國高鐵市場快速增長所創(chuàng)造的改革機(jī)會窗口，推進(jìn)骨干裝備企業(yè)的混合所有制特別是管理層持股改革，并配套推進(jìn)國有企業(yè)的人事制度改革，通過進(jìn)一步調(diào)動核心管理人員和研發(fā)人員的創(chuàng)新積極性，完全可以在更高水平激發(fā)這些企業(yè)的創(chuàng)新活力。

三是創(chuàng)新主體間存在功能錯(cuò)位問題。過去十幾年特別是鐵道部時(shí)期，為了提高技術(shù)引進(jìn)消化吸收的效率，鐵路系統(tǒng)整體上采用了自上而下不斷分解任務(wù)的實(shí)用主義組織方式。這種實(shí)用主義戰(zhàn)略和實(shí)踐的一個(gè)結(jié)果就是，為了提高技術(shù)引進(jìn)的效率，一方面根據(jù)既有主體“能做什么”，而不是“應(yīng)該做什么”來布置任務(wù)，另一方面在解決技術(shù)問題的同時(shí)創(chuàng)新主體的制度建設(shè)沒有跟進(jìn)。在這種情況下，一些主體逐漸發(fā)展出了超越主體“元功能”的衍生功能，如鐵科院開始辦企業(yè)，并且類似的商業(yè)性活動不斷擴(kuò)大。這些商業(yè)性的活動雖然為研發(fā)人員獲得合理合規(guī)的報(bào)酬提供了渠道，但同時(shí)也影響了鐵科院作為我國鐵路系統(tǒng)共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)功能。加快鐵科院的科研體制改革，增強(qiáng)其面向全行業(yè)的競爭前技術(shù)服務(wù)功能，將是進(jìn)一步完善我國高鐵創(chuàng)新體系的重要內(nèi)容。

二、構(gòu)筑我國高鐵創(chuàng)新發(fā)展新機(jī)制的思路與方向

破解制約我國高鐵在更高水平創(chuàng)新發(fā)展障礙的關(guān)鍵，是系統(tǒng)推進(jìn)鐵路體制和高鐵創(chuàng)新體系改革。從有利于創(chuàng)新發(fā)展的角度看，改革既要充分考慮當(dāng)前社會各界廣為關(guān)注的效率性和公益性原則，同時(shí)也要充分考慮改革后的鐵路體制要有利于高鐵技術(shù)創(chuàng)新和競爭力提升的戰(zhàn)略性原則。在改革路徑的選取方面，在綜合平衡效率性、公益性和戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)上，既要考慮到改革方案的可行性和最優(yōu)性，也要考慮改革方案是否具有足夠的柔性和靈活性，即是否有利于各類資產(chǎn)和創(chuàng)新資源在市場競爭過程中流動和重新優(yōu)化組合。

首先解決債務(wù)包袱問題，讓鐵路發(fā)展輕裝上陣?？紤]借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，成立鐵路債務(wù)清償公司，解決歷史債務(wù)問題。在綜合評估債務(wù)形成原因和銀行、運(yùn)輸企業(yè)等市場主體當(dāng)前和未來償債能力的基礎(chǔ)上，合理確定鐵路市場主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)比重，剩余債務(wù)由新設(shè)立的專門負(fù)責(zé)償還債務(wù)、處理資產(chǎn)、安排剩余員工的鐵路債務(wù)清償公司進(jìn)行承擔(dān)。

應(yīng)合理確定政府投資鐵路建設(shè)的規(guī)模和領(lǐng)域?？梢灶A(yù)期，未來五年到十年我國鐵路建設(shè)仍將處于快速發(fā)展期，鐵路運(yùn)營回收的資金仍難以支持大規(guī)模的鐵路建設(shè)投資。因此，需要在合理確定盈利性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上科學(xué)確定政府的出資比例和規(guī)模，為深化鐵路體制改革、塑造財(cái)務(wù)上能夠獨(dú)立運(yùn)營的鐵路市場主體打開大門。另一方面，以優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，在鐵路資產(chǎn)重組的基礎(chǔ)上，積極推動新形成的各類鐵路市場主體上市，通過資本市場融資優(yōu)化鐵路資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，大幅降低鐵路的債權(quán)融資比重。加強(qiáng)綜合運(yùn)輸體系和高鐵車站科學(xué)規(guī)劃，推進(jìn)鐵路水路聯(lián)運(yùn)、鐵路公路聯(lián)運(yùn)、高鐵地鐵無縫接駁建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鐵路沿線周邊和站點(diǎn)的土地綜合開發(fā)，通過提升鐵路市場主體盈利能力從根本上遏制形成新的債務(wù)包袱。

其次，按照政企分開、運(yùn)輸綜合優(yōu)化和權(quán)力制衡的原則，完善有利于鐵路創(chuàng)新發(fā)展的公共治理體系。

一是通過完善相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步明確交通運(yùn)輸部和國家鐵路局在綜合運(yùn)輸規(guī)劃和鐵路專項(xiàng)規(guī)劃制定中的主導(dǎo)地位，提高國家綜合運(yùn)輸規(guī)劃和鐵路專項(xiàng)規(guī)劃的權(quán)威性；通過國內(nèi)外專家充分參與、社會各界廣泛討論、制定過程透明公開等機(jī)制，提高鐵路發(fā)展規(guī)劃制定的科學(xué)性，改變鐵路發(fā)展規(guī)劃與其他交通運(yùn)輸規(guī)劃銜接不暢、規(guī)劃目標(biāo)調(diào)整頻繁的問題。

二是在進(jìn)一步完善國家鐵路局目前的質(zhì)量監(jiān)督、安全管理職能的基礎(chǔ)上，通過引進(jìn)高端專業(yè)人才、設(shè)立專業(yè)委員會等形式，重點(diǎn)提升其針對行業(yè)重組后新的市場結(jié)構(gòu)和競爭行為，特別是接入定價(jià)的管制水平和能力。

三是增強(qiáng)目前由國家鐵路局科技與法規(guī)司管理的鐵道行業(yè)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會在人事和財(cái)務(wù)方面的獨(dú)立性，弱化其政府部門色彩，完善高鐵標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的組織機(jī)制和動力機(jī)制，推動我國高鐵積極參加國際鐵路聯(lián)盟（UIC）的標(biāo)準(zhǔn)制定工作，以促進(jìn)歐亞鐵路互聯(lián)互通為目標(biāo)，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、外交手段，力促我國高鐵標(biāo)準(zhǔn)成為UIC的國際標(biāo)準(zhǔn)。

再次，盡快啟動新一輪的鐵路業(yè)務(wù)重組和產(chǎn)權(quán)改革，通過培育競爭性的市場主體，以運(yùn)營市場的競爭帶動高鐵裝備創(chuàng)新?！拌F道部時(shí)代”，我國高鐵裝備創(chuàng)新的原動力主要來自鐵道部層層下達(dá)的政績壓力、南北車集團(tuán)內(nèi)外部的激烈競爭以及鐵路企業(yè)顯著改善盈利能力、大幅提升社會地位的期望和抱負(fù)?！昂箬F道部時(shí)代”，隨著政企分離、南北車合并以及高鐵裝備企業(yè)逐漸進(jìn)入技術(shù)水平和經(jīng)營狀況的穩(wěn)步發(fā)展期，我國高鐵創(chuàng)新的原動力更多來自于鐵總、鐵路局不斷擴(kuò)大鐵路建設(shè)規(guī)模和中車系統(tǒng)內(nèi)部的競爭。一方面，過去政府主導(dǎo)驅(qū)動的創(chuàng)新體系被削弱；另一方面，競爭性的市場驅(qū)動型創(chuàng)新機(jī)制又沒有建立起來。相對于以往的技術(shù)學(xué)習(xí)階段，我國高鐵在攻堅(jiān)克難、推動技術(shù)突破方面的創(chuàng)新效率實(shí)際上是有所放緩的。解決高鐵在更高水平創(chuàng)新發(fā)展的動力問題，構(gòu)筑新時(shí)期我國高鐵創(chuàng)新的原動力，關(guān)鍵是根據(jù)我國高鐵技術(shù)發(fā)展進(jìn)入新階段的客觀要求，通過塑造競爭性的市場結(jié)構(gòu)和市場主體，形成自下而上的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)驅(qū)動型的創(chuàng)新體制。

從各國的鐵路改革實(shí)踐看，并不存在完美的鐵路體制改革方案；而我國的電信、石油體制改革也表明，只要打破壟斷，市場在競爭過程中存在朝著更加有效的市場結(jié)構(gòu)演化的內(nèi)在力量。因此，當(dāng)務(wù)之急不是找到實(shí)際上并不存在的完美改革方案，而是要在綜合考慮效率性、靈活性和能力要求等因素的前提下以更加務(wù)實(shí)的態(tài)度堅(jiān)定地推進(jìn)改革。

目前我國鐵路改革爭論的焦點(diǎn)主要在鐵路資產(chǎn)究竟是以網(wǎng)運(yùn)分離的方式拆分還是按區(qū)域拆分。按照效率的原則，兩種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，但如果考慮改革方案的靈活性，則網(wǎng)運(yùn)分離模式一定程度上優(yōu)于區(qū)域性一體化鐵路公司的模式，因?yàn)榍罢咿D(zhuǎn)化為后者的難度相對較小，而后者一旦改革不成功再轉(zhuǎn)向網(wǎng)運(yùn)分離模式則較為困難。此外，網(wǎng)運(yùn)一體的區(qū)域拆分模式對于政府制定公平合理的接入價(jià)格或清算價(jià)格的監(jiān)管能力要求也更高。更重要的是，區(qū)域性一體化公司的區(qū)域壟斷性特點(diǎn)，并不利于高鐵裝備的創(chuàng)新發(fā)展?？紤]到以上因素，將網(wǎng)運(yùn)分離作為中國鐵路體制改革的初步方案具有更大合理性。在網(wǎng)運(yùn)分離和債務(wù)合理剝離的基礎(chǔ)上，逐步放開鐵路建設(shè)、鐵路運(yùn)營和鐵路裝備市場，形成產(chǎn)權(quán)多元、能力多元的競爭主體，通過多層次的競爭，才可能實(shí)現(xiàn)我國高鐵在更高水平創(chuàng)新發(fā)展。

復(fù)次，以形成有效的創(chuàng)新激勵(lì)、主體歸位為目標(biāo)，加快微觀主體的制度建設(shè)，形成既合理分工又相互合作的高鐵創(chuàng)新體系。一是選擇符合條件的高鐵裝備企業(yè)開展混合所有制和員工持股改革，并協(xié)同推進(jìn)配套的人事制度改革。一方面充分肯定過去幾十年高鐵研發(fā)人員、管理人員和技術(shù)骨干對實(shí)現(xiàn)技術(shù)趕超做出的巨大貢獻(xiàn)，給予相關(guān)人員必要的股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面積極引入多元投資主體，并給予對企業(yè)未來發(fā)展起關(guān)鍵作用的管理層和研發(fā)人員股權(quán)激勵(lì)。在產(chǎn)權(quán)改革中，吸取國內(nèi)部分國有企業(yè)管理層持股失敗的教訓(xùn)，建立管理層、研發(fā)人員能上能下、能進(jìn)能出的市場化人事制度，與管理層持股制度共同構(gòu)成高鐵創(chuàng)新發(fā)展的微觀制度保障。具體管理層持股方案的設(shè)計(jì)要突出戰(zhàn)略性，避免過度糾纏于定價(jià)細(xì)節(jié)，更多通過透明公開的披露制度保障國有資產(chǎn)定價(jià)的相對合理性，為推進(jìn)管理層持股掃清障礙。二是以鐵科院的改革為核心，建立與共性技術(shù)研發(fā)相適應(yīng)的共性技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)制。以突出鐵科院面向全行業(yè)共性技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和試驗(yàn)平臺的功能為改革根本目標(biāo)，按照將個(gè)人層面的多任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織層面的多任務(wù)并進(jìn)行適度組織分隔的理論邏輯，根據(jù)既保證公共服務(wù)效率又尊重機(jī)構(gòu)和個(gè)人歷史貢獻(xiàn)的原則，考慮將鐵科院目前下屬的商業(yè)性企業(yè)和業(yè)務(wù)統(tǒng)一到鐵科院產(chǎn)業(yè)集團(tuán)進(jìn)行統(tǒng)一管理，研究所按照歷史貢獻(xiàn)在相應(yīng)企業(yè)獲得一定的股份。在業(yè)務(wù)重組的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)成熟的治理經(jīng)驗(yàn)，大幅提高科研人員固定收入的比重和水平，在保證研究人員獲得具有競爭力的固定收入的前提下控制科研人員從各類委托項(xiàng)目、包括原下屬企業(yè)委托項(xiàng)目獲得可變報(bào)酬的比例（如確定為10%），確保公共研發(fā)服務(wù)的公益性，配合完善職稱評審制度激勵(lì)研發(fā)人員將精力更多投向競爭前技術(shù)研發(fā)和面向下一代技術(shù)的研發(fā)；鐵科院運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的一定比例（如70%）由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，其余由鐵科院面向社會爭取競爭性的項(xiàng)目，保證共性技術(shù)研發(fā)的效率以及公共研發(fā)與企業(yè)技術(shù)需求的有效對接；研究機(jī)構(gòu)需要向社會定期披露財(cái)務(wù)信息和服務(wù)報(bào)告，形成社會監(jiān)督，保證共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)公益性和效率性的最佳平衡。

過去十幾年，我國高鐵創(chuàng)新的主要任務(wù)是完成引進(jìn)消化吸收，技術(shù)進(jìn)步的路線和方向相對明確，在這種情況下政府大規(guī)模投入企業(yè)工程化開發(fā)和研發(fā)體系建設(shè)具有合理性。但隨著我國高鐵技術(shù)水平由后發(fā)追趕向前沿水平的逼近，隨著企業(yè)研發(fā)體系、實(shí)驗(yàn)檢測體系的基本完善，一方面企業(yè)對基礎(chǔ)研發(fā)的需求不斷增大，另一方面企業(yè)在應(yīng)用技術(shù)研發(fā)方面的不確定性日益增強(qiáng)。針對這種狀況，科技政策的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)逐步由過去針對研發(fā)投入的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)A(chǔ)研究的支持和對高技術(shù)產(chǎn)品需求側(cè)的引導(dǎo)，即逐漸由中間向基礎(chǔ)研發(fā)和市場需求兩端轉(zhuǎn)移。需求側(cè)科技政策的重點(diǎn)，一方面是加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，鼓勵(lì)企業(yè)（即便是隸屬于同一集團(tuán)的企業(yè)）以知識產(chǎn)權(quán)許可而不是無償轉(zhuǎn)讓的方式形成知識流動和共享，促使整車企業(yè)和核心零部件企業(yè)間的技術(shù)創(chuàng)新更多由合作向競爭轉(zhuǎn)變、由非市場合作向市場化合作轉(zhuǎn)變；另一方面則對于建設(shè)當(dāng)期不具有經(jīng)濟(jì)合理性、但出于戰(zhàn)略性考慮應(yīng)當(dāng)進(jìn)行超前部署的高鐵線路在建設(shè)、運(yùn)營等方面給予補(bǔ)貼，形成戰(zhàn)略性需求帶動前沿設(shè)計(jì)和工藝創(chuàng)新的格局。

本文為中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所調(diào)研課題，該課題組成員均為工經(jīng)所研究員