警惕“低能力國(guó)家”陷阱

陳龍

為了防范“低能力國(guó)家”陷阱，需要在簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)放權(quán)與集權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡

隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中將會(huì)遇到諸多更為尖銳、更為復(fù)雜的矛盾和問(wèn)題，并相互交織在一起，增加了解決問(wèn)題的難度。在這種情況下，國(guó)家能力的強(qiáng)弱以及解決問(wèn)題的方法和思路，成為我國(guó)能否持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵。

為此，我國(guó)須高度警惕“低能力國(guó)家陷阱”，增強(qiáng)防范的積極性和主動(dòng)性，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和持續(xù)健康發(fā)展。

轉(zhuǎn)型國(guó)家成敗的根本

轉(zhuǎn)型國(guó)家發(fā)展史表明，一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家的發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)狀況以及最終能否轉(zhuǎn)型成功，依賴于國(guó)家能力狀況。

轉(zhuǎn)型通常是指由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，也包括在經(jīng)濟(jì)體制上由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

在轉(zhuǎn)型中，如果政府引導(dǎo)和控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的能力不足，就會(huì)使經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生諸多問(wèn)題，甚至可能會(huì)破壞社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯、社會(huì)混亂，即跌入了“低能力國(guó)家”陷阱。

在表象上，這一陷阱集中表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

其一，“弱質(zhì)社會(huì)”——社會(huì)秩序失常或混亂。政府的組織、動(dòng)員以及應(yīng)對(duì)變化的能力較弱，不能及時(shí)有效地處理各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)秩序失常或混亂。

其二，“低質(zhì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量較差，出現(xiàn)種種弊端。比如，價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制極不完善，資源配置效率低下或扭曲，從而使國(guó)民經(jīng)濟(jì)陷入混亂。

“低能力國(guó)家”陷阱是轉(zhuǎn)型國(guó)家面臨的一個(gè)最具迷惑性和最具危害的陷阱。20世紀(jì)非洲和中亞、南亞等地一些國(guó)家出現(xiàn)的貧窮、疾病、腐敗、食品安全、毒品、恐怖主義，乃至社會(huì)動(dòng)蕩，大都是由于跌入這一陷阱所致。

美國(guó)學(xué)者福山在其《國(guó)家建構(gòu)——21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》一書(shū)中提出：“國(guó)家建構(gòu)與限制和弱化國(guó)家職能構(gòu)成一對(duì)矛盾，把這對(duì)矛盾提上第一要?jiǎng)?wù)的位置，可能會(huì)使某些人驚呼為荒誕。在過(guò)去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府，力圖把國(guó)家部門的事務(wù)交給自由市場(chǎng)或公民社會(huì)。但特別是在發(fā)展中國(guó)家，政府軟弱、無(wú)能或者無(wú)政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問(wèn)題的禍根。”

奧爾森在其《權(quán)力與繁榮》一書(shū)中指出，“貧困社會(huì)的最大挑戰(zhàn)不是資源的缺乏，而是它們很難組織大規(guī)模的活動(dòng)，特別是政府活動(dòng)?！毕喾矗皷|亞四小龍”等一些成功轉(zhuǎn)型國(guó)家和地區(qū)，無(wú)一不是在政府轉(zhuǎn)型和能力提升方面采取了有效措施，避免跌入“低能力國(guó)家”陷阱，保證了轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)和有序，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了相當(dāng)長(zhǎng)的繁榮期。

在我國(guó)，由于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型是由政府主導(dǎo)的，政府能力狀況成為國(guó)家有序轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)之所以能夠取得飛速發(fā)展和巨大成就，政府發(fā)揮了至為重要的作用。

然而，政府在某些方面的能力不足和欠缺，沒(méi)能很好解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，這一現(xiàn)象值得高度警惕。例如，現(xiàn)在備受社會(huì)詬病的食品安全、環(huán)境污染等問(wèn)題，就是政府在這些領(lǐng)域責(zé)任和能力弱化的表現(xiàn)——政府在保護(hù)合約、懲罰合約破壞者以及應(yīng)對(duì)負(fù)外部性中沒(méi)能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

因此，隨著諸多改革和政府轉(zhuǎn)型深入推進(jìn)，我國(guó)更需高度警惕“低能力國(guó)家”陷阱。

避免放權(quán)與集權(quán)的失衡

轉(zhuǎn)型國(guó)家之所以容易跌入“低能力國(guó)家”陷阱，關(guān)鍵一點(diǎn)就在于轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府極易患上“功能性障礙癥”，即政府的職能不能得到有效發(fā)揮，無(wú)法保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序、穩(wěn)定轉(zhuǎn)型。產(chǎn)生這種功能性障礙癥的原因，主要來(lái)自于兩個(gè)方面：

一方面，政府職能的調(diào)整不能及時(shí)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型的變化和需要。經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，本身就是對(duì)政府的一個(gè)考驗(yàn)，首先需要政府自身實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。由于轉(zhuǎn)型是一個(gè)新舊交替的過(guò)程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、功能的分化與變動(dòng)，必然要求政府的結(jié)構(gòu)、功能以及作用方式和領(lǐng)域等隨之而變化、調(diào)整，以解決在與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系中出現(xiàn)的“越位”和“缺位”問(wèn)題。如果變化、調(diào)整不能隨之到位，就可能出現(xiàn)功能性障礙，也就是政府權(quán)力的調(diào)整與現(xiàn)實(shí)需求相脫節(jié)，制約了政府功能的有效發(fā)揮。

另一方面，公共權(quán)力的天然特性和市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的局限性。政府所行使的公共權(quán)力，具有尋租、過(guò)度使用等天然潛在缺陷。“絕對(duì)的權(quán)力引起絕對(duì)的腐敗”。缺乏有效監(jiān)督的公共權(quán)力，則容易引發(fā)腐敗、瀆職、不稱職等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致政府能力下降。

此外，市場(chǎng)機(jī)制具有內(nèi)在的局限性。市場(chǎng)充分發(fā)揮作用需要一定的前提，如對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的統(tǒng)一性、開(kāi)放性、競(jìng)爭(zhēng)性和有序性的要求。但這些條件很難得到完全滿足，因而會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈不僅存在于資源配置領(lǐng)域，如公共品、外部性、規(guī)模收益遞增、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性等，也存在于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定領(lǐng)域和收入分配領(lǐng)域。這些因素，必然會(huì)降低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效果。

嚴(yán)重的功能性障礙，就會(huì)導(dǎo)致“低能力國(guó)家”陷阱。引發(fā)功能性障礙的深層次原因，集中可歸結(jié)為政府職能調(diào)整中的放權(quán)與集權(quán)的失衡。經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，帶來(lái)了社會(huì)整個(gè)運(yùn)行系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，必然要求政府職能做相應(yīng)調(diào)整。

一方面，為了發(fā)揮市場(chǎng)的作用和調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性，政府需要調(diào)整自身的行為邊界，退出一些領(lǐng)域，適當(dāng)下放一些權(quán)力，消除公權(quán)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展的抑制因素。

另一方面，需要政府適當(dāng)集中一些權(quán)力，強(qiáng)化其在市場(chǎng)體系建構(gòu)、維護(hù)產(chǎn)權(quán)與契約、保障社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行等方面的職責(zé)，提升其治理能力，為市場(chǎng)配置資源提供健全的制度體系和公正的外部環(huán)境。這就意味著并非要求政府簡(jiǎn)單的退出，而是要求其“進(jìn)退并行”，成為一個(gè)有為的高效政府。忽視任何一方面，都很難形成高質(zhì)量的市場(chǎng)和社會(huì)運(yùn)行機(jī)制。

然而，對(duì)于政府在何種領(lǐng)域以何種方式發(fā)揮作用、究竟該退出何種領(lǐng)域以及如何退出，并沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)模式。進(jìn)一步而言，政府簡(jiǎn)單放權(quán)或退出之后，并沒(méi)有輔之以能力提升為核心的集權(quán)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)更為糟糕、更難控制的局面？

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)被認(rèn)為是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政府，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域擁有較強(qiáng)的權(quán)力，在應(yīng)對(duì)放權(quán)的呼聲中，如果把握不好放權(quán)的內(nèi)容和幅度，就會(huì)造成目標(biāo)定位的模糊與行為搖擺，使公共權(quán)力出現(xiàn)失衡與錯(cuò)位，從而削弱國(guó)家能力。這也就意味著，如果政府的放權(quán)與以提升能力為核心的集權(quán)沒(méi)能有效結(jié)合起來(lái)，即放權(quán)與集權(quán)出現(xiàn)了失衡，就容易患上“功能性障礙癥”，導(dǎo)致“低能力國(guó)家”陷阱。

以簡(jiǎn)政放權(quán)與提升能力有機(jī)融合

當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)一種整體、根本性的變革，也是各系統(tǒng)之間相互作用、相互影響、相互促進(jìn)和制約的過(guò)程。為了防范“低能力國(guó)家”陷阱，需要在簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)放權(quán)與集權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡。

具體而言，應(yīng)著重抓好以下四個(gè)方面：

其一，繼續(xù)推行“清單”管理，實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)。完善包括權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單在內(nèi)的清單管理機(jī)制，在進(jìn)一步推動(dòng)行政審批事項(xiàng)的取消和下放、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、為市場(chǎng)主體“松綁”的基礎(chǔ)上，規(guī)范和明確政府的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，激發(fā)市場(chǎng)活力。實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)勢(shì)政府到有為高效政府、從管控思維到治理和法治思維的轉(zhuǎn)變，在縮減和調(diào)整政府職能范圍的同時(shí)，將著力點(diǎn)放在增強(qiáng)包括制度產(chǎn)品在內(nèi)的公共品和公共服務(wù)的供給、保障市場(chǎng)主體的權(quán)益以及維護(hù)市場(chǎng)和社會(huì)秩序上來(lái)，提升政府能力。

其二，順應(yīng)全球化縱深發(fā)展的趨勢(shì)，提升宏觀經(jīng)濟(jì)管理能力。全球化將整個(gè)世界卷入統(tǒng)一進(jìn)程之中。隨著生產(chǎn)要素流動(dòng)，特別是金融全球化，使我國(guó)發(fā)展面臨的不確定性和不可預(yù)測(cè)性增強(qiáng)，這對(duì)我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)管理能力提出了新的更高要求。在當(dāng)前形勢(shì)下，我國(guó)不僅要調(diào)整貸款存量結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等宏觀政策，完善促進(jìn)創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且要考慮到政策的傳遞性和外部性，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)的能力。為此，需要樹(shù)立全球思維，在開(kāi)放資本賬戶、匯率市場(chǎng)化、金融監(jiān)管等方面采取更為穩(wěn)健的改革措施，防范各類風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，拓展國(guó)際財(cái)經(jīng)協(xié)調(diào)與合作的范圍和深度，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則改革，促進(jìn)全球資源配置公平與效率融合。

其三，完善制度及懲戒機(jī)制，培育市場(chǎng)契約精神。市場(chǎng)是在法制和慣例基礎(chǔ)上運(yùn)行的一種制度，良好的法制、健全的交易制度、明確的交易準(zhǔn)則以及市場(chǎng)主體權(quán)利的保障，都是市場(chǎng)有效發(fā)揮激勵(lì)和配置作用的前提。但是，無(wú)論法制的建立與完善，還是慣例、契約精神的培育，絕非一朝一夕能完成，而是一個(gè)較長(zhǎng)的制度與文化的構(gòu)造過(guò)程。在此過(guò)程中，不僅需要繼續(xù)完善制度，削弱市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的局限性，而且還要加大懲戒力度，打擊各類違法、不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)行為，維護(hù)市場(chǎng)公正和社會(huì)誠(chéng)信。

其四，縮短國(guó)家與公民之間的“距離”，構(gòu)建韌性、可控的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制?？s短公民與國(guó)家之間“距離”，不是一味地削減政府在社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)力——限制政府權(quán)力雖然必要但不能從根本解決這一問(wèn)題，而是需要培育負(fù)責(zé)任的政府和負(fù)責(zé)任的公民，構(gòu)建“政府-社會(huì)”新型合作關(guān)系。為此，需要搭建有效平臺(tái)，在公共生活中形成一種開(kāi)放的、充滿活力的“意見(jiàn)形成”過(guò)程，通過(guò)利益調(diào)節(jié)、追求激勵(lì)相容（共融）與公共利益，逐漸走向公共理性，并在社會(huì)合作的價(jià)值理念、方式等諸多方面達(dá)成共識(shí)，從而在政府與社會(huì)、權(quán)力與權(quán)利、公域與私域之間形成良性的互動(dòng)，為社會(huì)構(gòu)筑穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制。

作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員