教育控人是誤入歧途

馮帥章

解決流動(dòng)兒童的教育問(wèn)題，堵不如疏，還是需要從“供給側(cè)”入手

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，教育才是真正的“供給側(cè)”。對(duì)于國(guó)民教育的投資乃是最有價(jià)值的長(zhǎng)期投資之一?！敖逃厝恕蹦康氖欠竦卯?dāng)，手段是否有效，可能帶來(lái)何種長(zhǎng)期不利影響，都值得進(jìn)一步思考。

最近兩年特大城市收緊了“流動(dòng)兒童受教育”的相關(guān)政策，流動(dòng)兒童入學(xué)門檻顯著提高，導(dǎo)致京滬兩地小學(xué)入學(xué)率連續(xù)下降。在層層下達(dá)的嚴(yán)控大城市人口增長(zhǎng)的目標(biāo)下，政府通過(guò)限制流動(dòng)兒童在當(dāng)?shù)厝雽W(xué)，以減少未來(lái)的新增人口，甚至倒逼外來(lái)人口回流。但是人口控制是否真的必要？“教育控人”是否是實(shí)現(xiàn)人口控制目標(biāo)的恰當(dāng)選項(xiàng)？這些問(wèn)題都值得商榷。人口控制不應(yīng)以犧牲一代人的教育為代價(jià)。

特大城市要控制人口嗎？

毋庸諱言，我國(guó)特大城市目前面臨巨大的人口壓力。但中國(guó)特大城市人口真的是過(guò)多了嗎？根據(jù)上海交通大學(xué)陸銘教授等學(xué)者的研究，京滬兩地的人口密度與許多世界特大都市相比并不算大。按照地理經(jīng)濟(jì)學(xué)的集聚效應(yīng)，在我國(guó)資源向沿海城市特別是京滬為代表的特大城市傾斜的基本態(tài)勢(shì)下，人口將進(jìn)一步向這些地方聚集。因此，京滬作為中國(guó)最大的城市，目前的人口規(guī)模完全有可能更大。

人口過(guò)多是一個(gè)相對(duì)概念，如果城市接納能力與人口數(shù)量相匹配，就不存在“過(guò)多”。現(xiàn)階段許多大城市所經(jīng)歷的問(wèn)題，很大程度是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的諸多體制和規(guī)劃已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前大規(guī)模城市化的現(xiàn)實(shí)而造成的有效供給不足。這些問(wèn)題應(yīng)該通過(guò)改革現(xiàn)有體制，以促進(jìn)發(fā)展而非限制發(fā)展的方式來(lái)解決。拿教育來(lái)說(shuō)，目前的公共教育資源在特大城市確實(shí)顯得不足，但這很大原因是我們的教育規(guī)劃沒(méi)有考慮到人口流入的因素。學(xué)校建設(shè)、師資配備等以戶籍人口為準(zhǔn)，導(dǎo)致教育資源不均的問(wèn)題。

此外，人口控制的另一個(gè)目標(biāo)是調(diào)整人口結(jié)構(gòu)。特大城市偏好留學(xué)歸國(guó)人員等高端人才，但城市的發(fā)展同樣離不開(kāi)低技能人員的貢獻(xiàn)。而且源于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的互補(bǔ)效應(yīng)，高技能人員催生對(duì)低技能人員提供的服務(wù)的需求。排斥他們無(wú)疑將推高許多服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)，甚至影響城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

人口流入對(duì)于特大城市保持較為合理的年齡結(jié)構(gòu)極其重要。對(duì)于特大城市來(lái)說(shuō)，戶籍人口老齡化程度明顯大于常住人口老齡化，相對(duì)年輕的流動(dòng)人口能夠緩解整體老齡化問(wèn)題。按照戶籍人口來(lái)看，京滬60歲以上人口占總?cè)丝诒壤?014年分別為23%和29%，已經(jīng)大大超過(guò)國(guó)際通行的10%的老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)角度來(lái)看，特大城市應(yīng)將人口流入視為寶貴的資源而非負(fù)擔(dān)。

“教育控人”是最佳選項(xiàng)嗎？

即使政府需要進(jìn)行適度的人口控制，也有“教育控人”以外的諸多政策工具可以使用。例如政府可以“以業(yè)控人”，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，自然而然地轉(zhuǎn)移出勞動(dòng)密集型企業(yè)；還可以“以房控人”，通過(guò)對(duì)群租等違規(guī)居住地的核查，提高一部分流動(dòng)人口在特大城市的居住成本。當(dāng)然，在采用“以業(yè)控人”或“以房控人”等調(diào)控手段時(shí)，一定要以市場(chǎng)為主，以法律為依據(jù)。而且這些政策本身是否合適，也有待進(jìn)一步討論。

但“教育控人”之所以不好，是因?yàn)槠鋵?duì)兒童可能產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。如果流動(dòng)兒童因?yàn)楦鼑?yán)格的入學(xué)要求不能在流入地上學(xué)，很有可能回到老家成為留守兒童。而留守兒童在成長(zhǎng)關(guān)鍵期面臨父母的缺位，容易產(chǎn)生種種心理問(wèn)題。根據(jù)2010年的數(shù)據(jù)，全國(guó)18歲以下流動(dòng)兒童大概有3610萬(wàn)，而留守兒童更是高達(dá)6100萬(wàn)。大量留守兒童的存在，無(wú)疑和我們目前城市針對(duì)流動(dòng)兒童的教育政策高度相關(guān)。同樣，流動(dòng)兒童因不能上學(xué)而輟學(xué)或長(zhǎng)期留在幼兒園，則更是會(huì)影響他們一生的發(fā)展。當(dāng)前不適當(dāng)?shù)恼咴斐傻暮蠊麑⑹情L(zhǎng)期且無(wú)法彌補(bǔ)的。不僅僅是流動(dòng)兒童本人和他們的家庭將受到影響，可能我們整個(gè)社會(huì)都需要在未來(lái)為此買單。

“教育控人”的另一個(gè)后果是導(dǎo)致目前主要招收流動(dòng)兒童的民辦民工子弟學(xué)校出現(xiàn)生存問(wèn)題，從長(zhǎng)期來(lái)看會(huì)進(jìn)一步加劇教育資源的不足。盡管民工子弟學(xué)校質(zhì)量一般低于公立學(xué)校，但經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，在社會(huì)各界的關(guān)注和政府的支持下，相當(dāng)一部分學(xué)校質(zhì)量已大有提升。我們?cè)谏虾５难芯堪l(fā)現(xiàn)，由于上海近年來(lái)對(duì)民工子弟學(xué)校的生均補(bǔ)貼，民工子弟學(xué)校學(xué)生成績(jī)與公辦學(xué)校學(xué)生成績(jī)差距有了大幅度的縮小。在這樣的情況下，如果進(jìn)一步提高流動(dòng)兒童的入學(xué)門檻，導(dǎo)致許多質(zhì)量不錯(cuò)的民辦民工子弟學(xué)校因?yàn)樯礈p少而難以為繼，這不僅僅是一種資源的浪費(fèi)，也會(huì)進(jìn)一步縮減城市的教育資源潛在供給。

最后，通過(guò)“教育控人”來(lái)實(shí)現(xiàn)特大城市的人口控制目標(biāo)，其效果究竟如何，也是值得進(jìn)一步觀察和研究的。人口流動(dòng)符合洼地效應(yīng)，絕大部分流動(dòng)人口進(jìn)入大城市是因?yàn)檫@里的工作機(jī)會(huì)。通過(guò)外力控制將這些流動(dòng)人口趕出去，是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維方式。我和合作者在上海的研究發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)兒童從民辦隨遷子女小學(xué)畢業(yè)后，有很大比例因?yàn)椴荒苓M(jìn)入上海的初中就讀而回老家。然而這些兒童的父母卻只有大概10%也同時(shí)離滬回家，大部分成為了留守兒童。一項(xiàng)基于北京的研究也發(fā)現(xiàn)，民工子弟學(xué)校被關(guān)停并不會(huì)增加在其中就讀的學(xué)生和他們的家長(zhǎng)離開(kāi)北京的概率，“教育控人”未見(jiàn)得有成效。

解鈴還需“供給側(cè)”

解決流動(dòng)兒童的教育問(wèn)題，堵不如疏，還需從所謂的“供給側(cè)”入手。一是現(xiàn)階段應(yīng)增加而非限制學(xué)位的供應(yīng)。一方面，公辦學(xué)校應(yīng)進(jìn)一步對(duì)于流動(dòng)兒童開(kāi)放，尤其是在城中心區(qū)等公辦教育資源仍有富余的地方。另一方面，有必要延續(xù)以往對(duì)于民工子弟學(xué)校包容扶助的政策，切忌盲目要求民工子弟學(xué)校達(dá)到公辦的標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)充分理解對(duì)于教育的梯度需求，對(duì)于流動(dòng)兒童而言，即使不能進(jìn)入城市公辦學(xué)校，能夠進(jìn)入質(zhì)量略遜的民工子弟學(xué)校仍不失為一個(gè)非常不錯(cuò)的選擇。此外，政府也需要放開(kāi)針對(duì)流動(dòng)兒童的民辦中學(xué)、職業(yè)中學(xué)等。

二是厘清流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)的收支對(duì)應(yīng)關(guān)系，確保教育供應(yīng)的可持續(xù)性。大量流動(dòng)兒童的涌入可能給特大城市在一定時(shí)期內(nèi)帶來(lái)財(cái)政上的挑戰(zhàn)。除中央財(cái)政需轉(zhuǎn)移支付一部分這些流動(dòng)兒童的教育費(fèi)用外，考慮到地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的差異，流入地政府也可通過(guò)向雇用外來(lái)人員的企業(yè)征稅，允許民工子弟學(xué)校向?qū)W生收取一定的學(xué)雜費(fèi)等方式，來(lái)解決經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。當(dāng)然，在財(cái)政資金充裕的情況下，像上海一樣，對(duì)于符合條件的民辦學(xué)校直接進(jìn)行生均經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)貼，也是一個(gè)行之有效的好辦法。

三是未雨綢繆，通過(guò)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃來(lái)增加長(zhǎng)期供給能力。人口流動(dòng)和大規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)成為中國(guó)發(fā)展的新常態(tài)，中央也明確提出要加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，擴(kuò)大有效需求。因此，地方政府在進(jìn)行教育規(guī)劃時(shí)一定要有遠(yuǎn)見(jiàn)，把這些不具有本地戶口的常住人口的需求充分考慮進(jìn)去。在學(xué)校建設(shè)、師資培養(yǎng)、升學(xué)通道等等方面提前規(guī)劃，盡量創(chuàng)造條件以便于有朝一日進(jìn)行難度更大的高考制度、戶籍制度等方面改革。

作者為暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)研究院院長(zhǎng)