我國地方旅游業(yè)行政體制改革探析

丁其兆

(河南工業(yè)大學 馬克思主義學院，河南 鄭州 450001)

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我國地方旅游業(yè)行政體制改革探析

丁其兆

(河南工業(yè)大學 馬克思主義學院，河南 鄭州 450001)

對我國地方旅游業(yè)行政體制改革現(xiàn)狀進行了分析，認為目前我國旅游業(yè)空前繁榮，在國民經(jīng)濟中所占比重日益提高，行業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟價值的能力不容小覷；我國現(xiàn)行的以政府為主導、以市場為輔助的發(fā)展模式已不能滿足我國地方旅游業(yè)發(fā)展的需要，亟須對我國地方旅游業(yè)行政體制進行改革。通過研究地方旅游行政機構(gòu)設(shè)置情況，分析了我國旅游管理體制的不足，在對發(fā)達國家旅游行政體制管理經(jīng)驗進行比較分析基礎(chǔ)上，提出我國地方旅游行政體制改革的建議：轉(zhuǎn)變政府職能，以市場為導向；堅持改革，精簡機構(gòu)，完善法律；推動大部制改革；健全公眾參與制度。

旅游業(yè)；行政體制；改革

1 我國地方旅游業(yè)行政體制改革現(xiàn)狀

1.1 促進旅游業(yè)不斷發(fā)展需要創(chuàng)新管理體制

隨著改革開放和綜合國力的提升，我國旅游業(yè)地位呈不斷提高趨勢，業(yè)已成為國民經(jīng)濟的重要組成部分，大有發(fā)展成為我國核心產(chǎn)業(yè)之勢?！爱斍?，我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，作為現(xiàn)代服務業(yè)的典型代表，加快旅游業(yè)發(fā)展，對于擴內(nèi)需、穩(wěn)外需、調(diào)結(jié)構(gòu)、保增長、促就業(yè)、惠民生無疑都具有重要意義?！盵1]但是，我國長期實行的以“政府為主導”的行業(yè)行政體制實際壓抑了旅游市場的正常發(fā)育，已不適應我國旅游業(yè)當前及今后的發(fā)展需要，落后的管理體制勢必會阻礙地方旅游業(yè)的發(fā)展。從宏觀來講，政府對旅游業(yè)管理的滯后，將對我國地方經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型帶來很大阻力，我國旅游業(yè)行政管理體制有很大的改革空間。

“我國從1982年至今經(jīng)歷了七次政府改革，并取得一定的成效。2008年的改革確定了行政三分制，即決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分的中長期改革目標。2013年我國穩(wěn)步推進了大部門制改革，健全部門職責體系?！边@代表了我國政府改革的基本趨勢，這個趨勢就是不斷優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，達到與市場完全融洽并良好發(fā)揮促進市場的作用。旅游業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，對促進我國國民經(jīng)濟未來的發(fā)展具有重要的影響，所以說我國旅游業(yè)行政體制的改革直接關(guān)系我國國民經(jīng)濟的發(fā)展。

根據(jù)旅游業(yè)的客觀現(xiàn)實進行管理體制改革與創(chuàng)新，是我國旅游業(yè)能夠取得不斷發(fā)展的重要前提條件。本文在全國選取了部分省級單位，對我國旅游業(yè)管理機構(gòu)的設(shè)置情況進行了剖析。

1.2 全國部分地方旅游業(yè)行政管理機構(gòu)設(shè)置情況

選取的省級樣本區(qū)域是：豫、黑、新、津、冀、京、魯、皖、浙、閩、湘、粵、瓊、陜、滬、鄂、青、藏、遼、滇、渝等21個地區(qū)，基本覆蓋了我國所有大區(qū)和各種地質(zhì)地貌、生物資源、歷史文化、宗教民俗、生態(tài)環(huán)境保護、建筑和自然景觀等類型的旅游目的地，具有很強的代表性。上述21地區(qū)的旅游行業(yè)管理部門的設(shè)置大致可分為三類。

第一類，通用型機構(gòu)。即多數(shù)省份、地區(qū)旅游行政管理機關(guān)設(shè)置的機構(gòu)、部門。目前各省設(shè)置的此類機構(gòu)有6個，分別是地方旅游局的行政管理辦公室、人事處、政策法規(guī)處、監(jiān)督管理處、機關(guān)黨委、紀檢監(jiān)察處。①地方旅游局行政管理辦公室：21個地區(qū)中均有設(shè)置，其中豫、津、粵3個地區(qū)使該部門合并或增加了其他職責； ②人事處：除京、皖、浙、湘、鄂、藏、遼7地區(qū)外，其余14個地區(qū)均有設(shè)置 ，其中豫、黑、瓊、鄂4個地區(qū)給該部門合并或者增加了其他職責；③政策法規(guī)處：除了皖、藏2地區(qū)外，其余19個地區(qū)均已設(shè)置，其中津、粵、滬3個地區(qū)給該部門合并或者增加了其他部門職責； ④監(jiān)督管理處：除了浙、閩、湘、粵、滬、青、渝7地區(qū)外，其余14個地區(qū)均已設(shè)置，其中遼地區(qū)給該部門合并或者增加了其他職責；⑤機關(guān)黨委：除豫、黑、瓊、遼4地區(qū)外，其余17個地區(qū)均設(shè)置該部門，其中冀、藏2個地區(qū)給該部門合并或者增加了其他職責；⑥紀檢監(jiān)察處：除了津、瓊、藏、遼、滇5地區(qū)外，其余16個地區(qū)均已設(shè)置，其中魯、浙、粵、鄂地區(qū)給該部門合并或者增加了其他職責。

第二類，普遍型機構(gòu)。即多個省份及地區(qū)旅游管理機構(gòu)設(shè)置的部門、機構(gòu)。目前此類機構(gòu)有6個，分別是：市場開發(fā)處、規(guī)劃發(fā)展處、產(chǎn)業(yè)發(fā)展處、旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所、行政管理處、信息中心。①市場開發(fā)處：有9個地區(qū)(魯、皖、浙、閩、湘、粵、藏、遼、滇)設(shè)置了市場開發(fā)處，其中湘、藏兩地區(qū)使該部門合并或者增加了其他職責；②規(guī)劃發(fā)展處：有11地區(qū)(豫、黑、冀、京、魯、皖、浙、瓊、陜、藏、滇)設(shè)置了該機構(gòu)；③產(chǎn)業(yè)發(fā)展處：有8地區(qū)(新、京、閩、湘、滬、鄂、藏、遼)設(shè)置該機構(gòu)，其中京、遼兩地區(qū)讓該機構(gòu)合并或增加了其他職責；④旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所：有12地區(qū)(豫、津、皖、浙、閩、湘、粵、瓊、青、藏、遼、渝)設(shè)置了該機構(gòu)，其中津、浙地區(qū)給該部門合并或增加了其他職責；⑤行業(yè)管理處：有7地區(qū)(浙、閩、湘、粵、滬、青、滇)設(shè)置了該機構(gòu)，其中滬使該部門合并或增加了其他職責；⑥信息中心：有7個地區(qū)(豫、皖、浙、閩、湘、遼、渝)設(shè)置了該機構(gòu)。

第三類，特殊型機構(gòu)。即只有少數(shù)省份及地區(qū)旅游管理機關(guān)設(shè)置的部門、機構(gòu)。此類部門多是少數(shù)地區(qū)根據(jù)當?shù)氐乩砦恢门c其他綜合性因素的需要設(shè)置的部門，具有一定的地方性和針對性，因此，此類機構(gòu)在各地設(shè)置的數(shù)量、承擔的職能和機構(gòu)名稱也不相同。目前全國旅游機關(guān)設(shè)立的這類部門共有33個：綜合協(xié)調(diào)處、產(chǎn)業(yè)促進處、人事勞動教育處、人事教育處、政工人事處、國際旅游促進處、國內(nèi)旅游促進處、對外聯(lián)絡促進處、國際聯(lián)絡處、港澳臺旅游事務處、對外旅游管理、市場宣傳處、市場促進處、規(guī)劃處、旅游促進處、規(guī)劃建設(shè)處、規(guī)劃財務處、財務處、規(guī)劃統(tǒng)計處、資源開發(fā)促進處、行政許可與標準處、審批辦公室、財務統(tǒng)計處、安全管理處、教育培訓處、機關(guān)服務中心、老干部處、宣傳中心、公共服務、人才服務中心、培訓中心、旅游協(xié)會、旅游商品協(xié)會。

通過對全國旅游管理機構(gòu)設(shè)置情況的分析，可以發(fā)現(xiàn)不少值得稱道之處：第一，省級旅游管理機構(gòu)大多設(shè)有辦公室、政策法規(guī)處、人事處、監(jiān)督管理處、機關(guān)黨委、紀檢監(jiān)察處等機構(gòu)。其中廣東省旅游局和河南省旅游局按照一個機構(gòu)多種職能的辦法設(shè)置了綜合協(xié)調(diào)處，廣東省旅游局綜合協(xié)調(diào)處職能由辦公室(與機關(guān)黨委辦公室合署)及政策法規(guī)處(協(xié)調(diào)發(fā)展處)承擔，河南省旅游局綜合協(xié)調(diào)處的職能由行政管理辦公室承擔，這一做法優(yōu)化了管理機構(gòu)的部門設(shè)置，有利于復雜的機構(gòu)設(shè)置向大部門制轉(zhuǎn)型。第二，為全面激活市場活力和維護市場有序運行，不少省級旅游行政管理機構(gòu)設(shè)置了規(guī)劃發(fā)展處、市場開發(fā)處、旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所等部門，體現(xiàn)了行政機構(gòu)設(shè)置的靈活性、科學性。規(guī)劃發(fā)展處制訂全省旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，組織旅游資源普查，負責旅游區(qū)(點)質(zhì)量等級評定與管理，編制和實施全省旅游發(fā)展投資計劃；市場開發(fā)處承擔對國內(nèi)、國際旅游市場開發(fā)和合作交流事務，承擔本地區(qū)旅游整體形象的塑造、宣傳推廣工作，組織開發(fā)和推介重點旅游區(qū)域和項目，推進旅游行業(yè)信息化工作；旅游監(jiān)督管理所的主要職能是維護海內(nèi)外旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，對旅游市場進行監(jiān)督，負責受理投訴案件和旅游區(qū)內(nèi)的市場開發(fā)等。第三，除新、皖、閩、陜、滇、渝6地區(qū)外，其余15個地區(qū)的旅游管理部門多數(shù)合并或者增加了其他職責，代表了相關(guān)部門職能擴展的趨勢。

2 地方行政體制阻礙了旅游經(jīng)濟發(fā)展

通過前文分析可知，我國地方旅游業(yè)現(xiàn)行行政管理機構(gòu)的設(shè)置已不適應當前旅游業(yè)的發(fā)展需要，具體表現(xiàn)為地方政府對地方旅游產(chǎn)業(yè)干預過多和小部體制壓抑市場活動,這直接影響了我國經(jīng)濟發(fā)展速度，導致這一問題的具體原因有以下幾點：第一，地方政府忽視了市場導向作用，對旅旅游業(yè)直接干預，使地方旅游業(yè)打上了“地方政府保護”的標簽，壓抑了市場活力。第二，目前大多數(shù)地方的旅游業(yè)行政管理采用小部體制，部門之間嚴重缺乏協(xié)調(diào)，辦事效率不高。例如：旅游企業(yè)申請相關(guān)手續(xù)，即使準備妥當無誤，也需要多次跨部門進行申請、辦理，浪費大量的時間和資源，影響了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模與速度。第三，地方旅游行政管理實行小部體制，容易導致權(quán)責不明確、推諉扯皮問題。在這樣的制度下，利益有人爭，事故責任無人負責，影響了旅游業(yè)和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。

根據(jù)上述情況，地方旅游業(yè)的發(fā)展已經(jīng)受到嚴重限制，應該加快地方行政體制改革：繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，通過實施大部制實現(xiàn)簡政放權(quán)，提高行政效率，以更好充分利用市場資源，釋放市場活力，推動我國旅游產(chǎn)業(yè)更快、更穩(wěn)、更好地發(fā)展。

3 我國地方旅游行政體制存在的突出問題

3.1 各省級旅游行政部門機構(gòu)名稱設(shè)置不規(guī)范

政府對旅游管理機構(gòu)的設(shè)置沒有嚴格限定，造成了各省級旅游業(yè)行政部門之間名稱設(shè)置混亂。例如，“分管旅游規(guī)劃發(fā)展業(yè)務的有規(guī)劃辦(遼寧)、規(guī)劃建設(shè)辦(青海)、規(guī)劃發(fā)展辦(河南、海南等大部分省區(qū))、規(guī)劃財務辦(新疆、上海等省區(qū))、規(guī)劃統(tǒng)計辦(河北)五個名稱?！盵2]旅游業(yè)機構(gòu)名稱設(shè)置不規(guī)范，不僅給監(jiān)管部門增加了額外的工作負擔，而且阻礙了旅游產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級和服務的升級，不利于旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。統(tǒng)一地方旅游業(yè)管理機構(gòu)名稱，既有利于部門之間的交叉、聯(lián)動；也便于上級部門對下一級部門進行業(yè)務管理。實現(xiàn)國家和地方政府對旅游業(yè)從微觀管理轉(zhuǎn)為宏觀管理，會推動地方旅游管理機構(gòu)名稱的統(tǒng)一。

3.2 過于依賴小部制，缺乏協(xié)調(diào)發(fā)展機制

《關(guān)于深化行政管理體制改革意見》“要求優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，實行大部制。”自該文件頒布以來，各省級旅游單位機構(gòu)在推動大部制改革上不斷取得進展，但改革的整體情況并不盡如人意。首先，改革不徹底。有個別省級旅游單位，僅是根據(jù)部門利益需要對旅游管理機構(gòu)和功能進行了微調(diào)，這種“微調(diào)”式改革主要表現(xiàn)為簡單地將職能相同或相近的機構(gòu)進行合并，并沒有精簡無實際用途部門和無關(guān)的部門職能，改革不徹底。其次，換湯不換藥。一些地方旅游管理機構(gòu)僅僅是更換了名稱，實際工作內(nèi)容、工作方式、工作職能、職能分割設(shè)置等沒有明顯變化。眾所周知，旅游業(yè)涉及面廣，與其他產(chǎn)業(yè)交叉頻繁，搞好其管理工作需要多部門之間的協(xié)調(diào)配合。地方旅游業(yè)管理機構(gòu)嚴重缺乏協(xié)調(diào)性，各掃門前雪等現(xiàn)象，將導致管理機構(gòu)改革的整體失敗,并滯后我國旅游業(yè)的發(fā)展。事實證明，小部制已經(jīng)不適應旅游發(fā)展的需要，必須把協(xié)調(diào)發(fā)展機制揉進旅游產(chǎn)業(yè)中去。

3.3 旅游協(xié)會功能被弱化

我國多數(shù)省級或直轄市旅游管理單位設(shè)有半官半民性質(zhì)的旅游協(xié)會，例如，河南省旅游局、福建省旅游局、青海旅游局、重慶市旅游局等就設(shè)立了旅游協(xié)會。但半官半民的性質(zhì)阻礙了旅游協(xié)會功能的發(fā)揮。其原因主要是上級部門過多干涉旅游協(xié)會工作，干擾了市場在資源配置中的作用。我國的各級旅游協(xié)會一般是旅游局官員兼職協(xié)會會長，也有一些地方由旅游局退休的領(lǐng)導來管理協(xié)會。行政管理機構(gòu)領(lǐng)導主管旅游協(xié)會，會導致協(xié)會工作的行政化和科層化，形成按部就班的工作模式，大大弱化協(xié)會的行業(yè)屬性和服務屬性，更難以按市場要求發(fā)展協(xié)會和推動旅游行業(yè)發(fā)展。從本質(zhì)而言，我國各級地方旅游協(xié)會與政府關(guān)系過于密切，難以按市場規(guī)律辦事。

我國各級地方旅游協(xié)會盡快轉(zhuǎn)變這種半官半民的性質(zhì)，逐漸發(fā)展為具有相當獨立性，能夠按照行業(yè)發(fā)展規(guī)律辦事的民間服務機構(gòu)，是當務之急。“隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷建立和完善,旅游行業(yè)協(xié)會自身獨立性將會得到恢復與明確,事實上，這就是一個大的制度創(chuàng)新過程,而這一合理的制度安排必將推動整個行業(yè)內(nèi)諸多新的制度安排的設(shè)計和實施?！盵3]我國政府也應轉(zhuǎn)變職能，盡快取下旅游協(xié)會的“官方”帽子，使其成為普通的民間組織，以更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)行業(yè)發(fā)展的作用。這樣做不僅可以彌補旅游產(chǎn)業(yè)微觀單位運營管理不足，還可以彌補政府對旅游單位宏觀調(diào)控的不足，輔助旅游局來有效管理和監(jiān)督市場運行，向上一級機關(guān)提出建議，充分利用旅游協(xié)會的靈活性、直接性、客觀性、有效性等特點，能使其更好地成為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的幫手。

4 美國旅游業(yè)行政管理體制

美國僅有數(shù)百年歷史，是一個較年輕的國家，但其各項制度的實施，尤其是旅游業(yè)行政管理體制有不少值得學習之處。當今美國并沒有設(shè)置國家旅游管理局，這在全球199個國家中，也是個特例。美國的特殊之處在于，對美國旅游產(chǎn)業(yè)起主導作用的并非美國的行政管理機構(gòu)，而是美國旅游業(yè)中存在的大量的非政府組織機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、旅游詢問中心、國家旅游協(xié)會等。美國國家旅游協(xié)會(簡稱NTA)，在美國旅游行業(yè)中不僅最有話語權(quán)，而且是最大的權(quán)威組織機構(gòu)，成立于1951年。此外，美國旅游管理局在1966年被美國國會取消，至今沒有再設(shè)置國家旅游業(yè)管理局，它的一些職能被國家商務部吸收，美國國家商務部成立了“旅游產(chǎn)業(yè)功能組”。美國商務部“旅游產(chǎn)業(yè)功能組”的職責是“促進美國旅行與旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過旅游出口創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境?！盵4]美國旅游產(chǎn)業(yè)功能組并不承擔美國旅游市場的宣傳和運作職能，它更多的是對旅游市場開展調(diào)查，讓市場來表決，充分體現(xiàn)了功能和行政管理體制的簡化。

就美國國家角度看，美國設(shè)立了旅游協(xié)會。美國政府把監(jiān)管旅游協(xié)會的權(quán)力下放給了專門的民間組織機構(gòu)。美國政府把決定旅游行業(yè)從業(yè)者能否勝任旅游工作的權(quán)力下放到市場，沒有設(shè)立專門的機構(gòu)去管理旅游協(xié)會和組織導游人員的從業(yè)資格考試，對行業(yè)人事資源的配置與監(jiān)督全部由市場完成。雖然有協(xié)會組織的考試，他們的考試僅僅是證明從業(yè)者的專業(yè)水平，并非從事旅游業(yè)的必備條件。這樣既激活了民間組織的活力，還節(jié)省行政資源，為政府和社會節(jié)減了開支。

美國政府對于旅游產(chǎn)業(yè)的管理表現(xiàn)出權(quán)力下放比較大、充分發(fā)揮市場作用的特點。行業(yè)協(xié)會對一些經(jīng)營不善的企業(yè)、個體經(jīng)營者通過社會化的破產(chǎn)兼并使之退出市場，完成市場的凈化升級。體現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會為主體在行業(yè)和社會中的調(diào)節(jié)作用。此外，美國法律也賦予美國公民對任何協(xié)會或民間機構(gòu)進行監(jiān)督的權(quán)利。美國旅游產(chǎn)業(yè)通過完備的法律與社會各方面對旅游業(yè)的監(jiān)督制約，激活了市場潛力，不僅促進了行業(yè)合理的競爭，也預防了壟斷的產(chǎn)生，可謂一舉兩得。

美國國家旅游協(xié)會是相關(guān)企業(yè)自愿組織建立起來的，在美國旅游業(yè)中發(fā)揮著很大的推動作用，代表著該行業(yè)的利益，為旅客提供服務，具有自我監(jiān)督和協(xié)調(diào)等能力，也會影響國家立法，并通過為上一級法律部門提供建議，完善與行業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)體系。美國旅游協(xié)會在美國的旅游業(yè)中是最具權(quán)威的機構(gòu)，但它不具有官方色彩，在政府機構(gòu)注冊后開展活動。美國政府對協(xié)會制定了一系列的優(yōu)惠政策。“美國政府對行業(yè)協(xié)會不給予干預，不給予資助，但在稅收、費用上給予一定程度的減免?！盵5]美國地方旅游業(yè)行政管理部門，一般也設(shè)立行業(yè)協(xié)會及州以下的旅游詢問中心(CVB)，美國地方的“旅游詢問中心”也是民間組織機構(gòu)。與協(xié)會相比而言，旅游詢問中心數(shù)量多，遍布全美各地。

CVB并不以營利為目的，發(fā)揮的作用也十分廣泛：旅游咨詢中心代表著城市的形象；吸引游客到該地區(qū)旅游并為游客提供服務等。美國為了促進和管理地方旅游業(yè)的健康發(fā)展，在每個州設(shè)立詢問中心，把它視為一張美國全國旅游服務大網(wǎng)的結(jié)點，把政府與其他民間組織協(xié)會及個體戶的利益聯(lián)系起來，也為旅游產(chǎn)業(yè)的未來提供更好的規(guī)劃和資源整合，以更好地為游客提供便利的咨詢等服務。誠然，美國旅游業(yè)的高效運轉(zhuǎn)離不開法律和政策法規(guī)的保障作用，美國各地方也都因地制宜制定了地方性的旅游行政法規(guī)，對當?shù)氐穆糜螛I(yè)起到了良好的監(jiān)督、管理和促進市場運行的作用。實踐證明，只有強有力的法律、法規(guī)才能保障旅游業(yè)的經(jīng)濟健康迅速發(fā)展。

5 中美兩國地方旅游業(yè)行政體制之差異

作為發(fā)展中的國家，近幾年我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可謂突飛猛進，但是我國旅游業(yè)的發(fā)展和管理仍存在不少不足之處。首先，管理體制機制的落后。表現(xiàn)為我國地方旅游管理機構(gòu)設(shè)置疊床架屋，且管理機構(gòu)多以部門利益為重，影響了旅游產(chǎn)業(yè)和相關(guān)企業(yè)的發(fā)展。其次，法制環(huán)境不夠完善。在我國旅游產(chǎn)業(yè)中，地方行政機構(gòu)缺乏法治思維，往往導致市場秩序失范。再次，旅游協(xié)會功能未被充分激活，導致旅游資源配置失衡，市場缺乏活力。因此，我們要推動旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和快速發(fā)展，不僅需要打破舊體制，創(chuàng)建新型的、科學的行業(yè)管理體制機制，還要更多更好地發(fā)揮旅游協(xié)會的潛在功能，不斷完善法制環(huán)境，推動大部制改革在省級旅游管理單位盡早落地。

美國旅游業(yè)的發(fā)展以市場為主導，政府為輔助。其體制的顯著特點是：第一，市場化是旅游產(chǎn)業(yè)的根本機制，美國政府主要通過健全的法律、法規(guī)、政策確保企業(yè)、個體經(jīng)營者、服務者自由合理競爭，充分利用市場的合理競爭推動旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以服務者為主體實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，讓市場機制彌補旅游業(yè)管理機制的短板，優(yōu)化旅游資源配置，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整升級。第二，在美國旅游業(yè)行政體制中，大部制的實施更徹底。美國取消旅游局，改由商務部“旅游產(chǎn)業(yè)功能組”管理全國旅游行業(yè)，機構(gòu)設(shè)置精簡和行政管理權(quán)下放很徹底。其行政體制靈活，更好地體現(xiàn)了旅游行政體制的科學性、便民性和以服務人民至上的原則。第三，美國政府權(quán)力下放大，充分利用旅游協(xié)會、旅游咨詢中心及其他非政府組織機構(gòu)等發(fā)展和管理旅游行業(yè)。健全了旅游市場的自我完善機制，市場缺陷能夠很好地得到自我修正。

近年來，中國旅游業(yè)迅速發(fā)展，主要得益于中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，但是旅游業(yè)的后續(xù)發(fā)展急需好的管理模式來推動。我國可以研究和借鑒美國等國家的先進經(jīng)驗，對現(xiàn)有管理機構(gòu)革故布新，加大旅游行業(yè)行政管理權(quán)力下放力度，大膽發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和其他相關(guān)民間組織的自我約束、自我管理、自我完善和自我發(fā)展的市場主體作用，構(gòu)建有中國特色的能夠推動行業(yè)優(yōu)化資源配置，很好實現(xiàn)自我完善與管理的行業(yè)發(fā)展體制。

6 我國旅游業(yè)行政體制改革思路

作為發(fā)展中國家，我國國際地位不斷提升，旅游業(yè)走出了適合自己的道路，但我國旅游行業(yè)管理體制機制并不健全，功能發(fā)揮也不盡如人意。不僅要在繁榮的基礎(chǔ)上借鑒與吸收發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，而且要在中國特色的旅游行業(yè)管理體制下不斷地挖掘市場潛力，優(yōu)化管理體制，提升旅游產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，拉動旅游市場健康持續(xù)發(fā)展。借鑒國外管理經(jīng)驗并不意味著照抄照搬，借鑒的目的是在借鑒的助益下走出具有中國特色的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。

6.1 把更多權(quán)力放歸市場，加大旅游業(yè)供給側(cè)改革

首先，轉(zhuǎn)變政府職能。政府與市場要轉(zhuǎn)換角色，真正“以市場為導向，政府為輔助”。“凡屬于旅游業(yè)宏觀層面的決策、管理與調(diào)控權(quán)限，應集中到中央，由國家旅游局及其主管部門統(tǒng)一掌握；凡是屬于地方經(jīng)濟的決策、管理與調(diào)控權(quán)限應下放給地方，由地方政府及各級旅游局自行支配；凡市場能自動調(diào)整的事物，應下放權(quán)力到企業(yè)，中央、地方、地方各司其職，合理分工，共同參與旅游經(jīng)濟的決策管理?！盵6]但是，政府職能轉(zhuǎn)變要放管結(jié)合，在充分放權(quán)情況下，政府仍需甚至要加強對旅游經(jīng)濟的宏觀調(diào)控?！拔覈幱谟媱澖?jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過渡時期，迫切需要政府發(fā)揮宏觀指導作用和調(diào)控職能。旅游業(yè)是一個市場化很高、社會屬性很強，公共產(chǎn)品比重較大的產(chǎn)業(yè)，尤其需要政府的介入?！盵7]

其次，把權(quán)利放歸市場。在強調(diào)政府宏觀調(diào)控的情況下，市場的作用不可缺少。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，市場在我國旅游產(chǎn)業(yè)資源配置中將逐步發(fā)揮“決定”作用。目前我國旅游行業(yè)主要應加快實現(xiàn)強強聯(lián)合，進行資源優(yōu)化配置，拉動經(jīng)濟增長，促使旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

再次，加大旅游業(yè)供給側(cè)改革。加大供給側(cè)改革，主要是促進旅游產(chǎn)業(yè)重組，提升地方旅游產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性和產(chǎn)業(yè)競爭力，實施地方旅游產(chǎn)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。

6.2 精簡機構(gòu)設(shè)置，完善法律

首先，精簡機構(gòu)設(shè)置。我國地方旅游業(yè)管理機構(gòu)設(shè)置重疊，職能交叉，機構(gòu)和人員不斷增加，但權(quán)責不明，出現(xiàn)事故后互相推諉。結(jié)果是行政效率低，財政支出大，給國家和人民群眾帶來了很大的經(jīng)濟壓力和負擔。從管理效能看，煩冗的機構(gòu)設(shè)置不利于監(jiān)督和統(tǒng)一管理，影響旅游業(yè)的發(fā)展。必須通過精簡機構(gòu)，合并職責相近的部門。鄧小平同志曾經(jīng)說“精簡機構(gòu)是一場革命”。打破旅游業(yè)現(xiàn)存僵局，要用革命的決心推動行業(yè)管理體制改革。

其次，堅持改革。改革的目標是是實現(xiàn)管理的科學、合理、高效，主要的措施是逐漸取消無實際用途的部門，減少行政干預；國家應對旅游管理單位的機構(gòu)、部門設(shè)置有一定的指導或限制。改革開放后，我國進行了多輪的行政體制改革，幾乎每輪機構(gòu)改革都經(jīng)歷了“精簡——反彈——再次精簡——再次反彈”的過程，為徹底解決機構(gòu)反復的自我膨脹問題，我國應該通過立法的辦法建立機構(gòu)自我精簡的機制。汪玉凱教授談到改革的方法時提出：“作為行政體制改革的突破口，機構(gòu)改革通過經(jīng)濟體制改革推動政治體制改革，觸及的是政府放權(quán)與削權(quán)，改革最困難的就是理清政府權(quán)力清單，清楚界定政府的基本職能和權(quán)力，政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會。一方面是放權(quán)，也就是下放權(quán)力；一方面是削權(quán)，也就是權(quán)力轉(zhuǎn)移，向社會轉(zhuǎn)移”。[8]

再次，完善法律。為保障地方旅游業(yè)健康運行與發(fā)展，必須完善旅游相關(guān)法律、法規(guī)，建立一套適合中國國情的旅游業(yè)法律、法規(guī)體系，確保旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有法可依，為旅游業(yè)行政體制改革提供良好的法制環(huán)境。同時，要用立法的辦法繼續(xù)推動簡政放權(quán)，提高行政效率，穩(wěn)步推進旅游業(yè)行政體制改革。

6.3 打破小部制、構(gòu)建大部制

首先，打破小部制、構(gòu)建大部制。目前，我國旅游行政機構(gòu)設(shè)置偏多，部門工作趨于細化，造成部門利益分割，缺乏協(xié)調(diào)，阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展。當前應該重組現(xiàn)有的機構(gòu)、部門，構(gòu)建科學的、合理化的大部制體制，有效避免部門之間協(xié)調(diào)困難的短板。

其次，加強區(qū)域協(xié)調(diào)機制建設(shè)。旅游業(yè)的發(fā)展離不開部門之間的協(xié)調(diào)，旅游業(yè)的發(fā)展不是一個或幾個部門的發(fā)展，而是整個產(chǎn)業(yè)和區(qū)域的發(fā)展。所以，地方旅游業(yè)應該加強區(qū)域協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，促進地方旅游產(chǎn)業(yè)在全域范圍內(nèi)實現(xiàn)更好發(fā)展。

6.4 發(fā)揮旅游協(xié)會作用，建立公眾參與的管理制度

首先，重視旅游協(xié)會。目前我國僅部分省級旅游管理單位(如河南省、福建省、青海省、重慶市直轄市等)成立了旅游協(xié)會。但旅游協(xié)會半官半民的性質(zhì)，限制了旅游協(xié)會功能的發(fā)揮。在新形勢下，政府應該更加重視旅游協(xié)會的發(fā)展，支持其脫離對政府機構(gòu)的依賴，脫掉官服，自主地發(fā)揮對行業(yè)的自我約束、自我發(fā)展、自我完善的作用。有研究表明，“越是經(jīng)濟市場化程度高的國家和地區(qū)，政府在旅游行業(yè)管理中越無所作為，行業(yè)協(xié)會等民間組織的作用越突出，法律規(guī)制、市場約束、社會監(jiān)督的作用越明顯?！盵9]

其次，建立公眾參與制度。旅游業(yè)涉及部門多，市場化程度高，為更好地服務于地方旅游產(chǎn)業(yè)，我國應該盡快建立公眾參與制度。在這一制度規(guī)范下，公眾可以對旅游業(yè)的政策或工作建言獻策，發(fā)揮監(jiān)督作用，充分調(diào)動民間參與的積極性，促使旅游部門服務升級，這也是我國建設(shè)中國特色社會主義行政體制的需要，既能更好促進旅游機構(gòu)改革，又能更好地堅持為人民服務的宗旨。

[1] 許陳生.財政分權(quán)、法治環(huán)境與地方旅游業(yè)效率[J].旅游學刊，2012(5):80-87.

[2] 譚波，張東元.法治視野下地方旅游業(yè)行政體制改革的縱深進路[J].行政科學論壇，2015(8):48-51.

[3] 羅輝.中國旅游業(yè)制度變遷中國旅游業(yè)制度變遷的主體類型及演化模式研究[J].玉溪師范學院學報，2010(3):43-48.

[4] 于慰杰.從美國旅游業(yè)的發(fā)展看非政府組織管理[J].東岳論叢，2009(2):172-174.

[5] 方巧.旅游行業(yè)協(xié)會比較研究[D].西安：西北大學，2005.

[6] 張金原.從旅游業(yè)發(fā)展趨勢談我國旅游管理體制改革[J].環(huán)球市場信息導報，2015(23):16.

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[8] 2013年國務院機構(gòu)改革[EB/OL].新浪新聞.(2013-2-28)[2016-3-10].http://www.360doc.com/content/13/0228/23/2457585_268543517.shtml.

[9] 蔣莎.旅游管理體制的國際比較及啟示[J].鄂州大學學報，2007(2)：56-59.

ON THE DEVELOPMENT TREND OF ADMINISTRATIVE SYSTEM REFORM FOR LOCAL TOURISM INDUSTRY IN CHINA

DING Qizhao

(SchoolofMarxism,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

The paper analyzes the present situation of the local tourism administrative system reform in China.It points out that China’s tourism industry is unprecedentedly prosperous at present,accounting for an increasingly large proportion in the national economy,thus the ability of tourism industry to create economic value can not be underestimated;China’s current government-led,market-assisted development model has been unable to meet the needs of the development of local tourism there,therefore,it is necessary to reform the administrative system of local tourism industry in China.Through a study of the local tourism administrative institutions,the article analyzes the defects and problems in China’s tourism management system.Based on the comparative analysis of tourism administration system management experience in developed countries,it puts forward the following suggestions on the reform of China’s local tourism administration system:transformation of government functions,market oriented;adhering to the reform,streamlining the organization and improving the law;promoting Super-Ministry-System;improving the public participation in the system.The ultimate goal is to build up a set of system suitable for the modernization of the tourism in China.

tourism;the administrative system;reform

2016-05-17

2013年河南省高等學校科技創(chuàng)新人才(人文社科類)計劃項目

丁其兆(1989-)，男，河南范縣人，碩士研究生，主要研究方向：馬克思主義法學理論與當代中國的法學實踐研究.

1673-1751(2016)03-0090-07

F590.1

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