購電公社：一種新的售電機構(gòu)模式

●節(jié) 寧

美國加州2000年發(fā)生的電力危機，給全世界造成深刻的影響。加州在電力危機之后，在重啟售電側(cè)開放時，創(chuàng)造了一種新的售電機構(gòu)模式——購電公社，同樣給全世界造成深刻的影響，使得全世界的電力改革走上一條新的發(fā)展道路。

從2008年開始，美國加州成立第一個購電公社，也有譯為購電集合體 （CCA,Customer Choice Aggregation），由縣/市政府主導(dǎo)，代表當(dāng)?shù)氐挠脩魠⑴c到電力市場買電——通過長期合同或參與現(xiàn)貨市場，為當(dāng)?shù)赜脩糍忞姴⑹垭??！百忞姽纭迸c當(dāng)?shù)氐墓檬聵I(yè)公司不一樣，它不以盈利為目的，一方面買當(dāng)?shù)氐男履茉措娏?，達到當(dāng)?shù)刂蓍L開發(fā)新能源電力的目標(biāo)，另一方面向發(fā)電廠購電，電價會低于當(dāng)?shù)氐墓檬聵I(yè)公司。

1 售電公司的模式

在20世紀(jì)90年代電力體制改革前，售電公司的模式有兩種：一種是發(fā)輸配售一體化公司，另一種是配售一體化公司。電力體制改革后，又增加了3種：一種是發(fā)售一體化公司，第二種是獨立售電商，第三種是購電公社。這么算來現(xiàn)在售電公司模式共有5種。

（1）發(fā)輸配售一體化公司。這類公司擁有發(fā)電廠、輸電線路、配電線路以及售電公司，發(fā)電廠擁有燃煤、燃氣、燃油電廠，擁有水電廠和核電廠，還有風(fēng)電、太陽能發(fā)電；輸配電設(shè)施可以把發(fā)電廠發(fā)出的電能輸送到所有的用戶，這種綜合性電力公司可以經(jīng)濟地提供尖峰、腰荷和基本負荷，可以提供各種輔助服務(wù)。照理講，發(fā)輸配售一體化公司是最合理的售電公司。世界上多數(shù)國家的電力供應(yīng)采取這種模式。這是因為大多數(shù)沒有進行電力體制改革的國家還是沿用傳統(tǒng)的發(fā)輸配售一體化公司供售電，即使已經(jīng)進行體制改革的國家，為使電力體制改革平穩(wěn)過渡，各國大多采取逐步開放用戶的方式，先開放大工業(yè)用戶，再開放商業(yè)用戶，最后是居民生活用電。

（2）發(fā)售電一體化公司。發(fā)售電一體化公司是電力體制改革以后的產(chǎn)物，在電力體制改革時發(fā)輸配售分開，大中小用戶直接向發(fā)電廠購電，形成發(fā)售電一體化公司。發(fā)電擁有化石能源發(fā)電廠、非化石能源和新能源發(fā)電廠，也擁有售電公司。發(fā)售電一體化公司主要是發(fā)電、售電一體化經(jīng)營方式，能夠為企業(yè)帶來更多的利益，如有利于降低交易成本，有利于平衡內(nèi)部盈虧，當(dāng)發(fā)電盈利、售電虧損時，發(fā)電可補售電；相反，售電可補發(fā)電。

（3）配售電一體化公司。配售電一體化公司在電力體制改革前就有，最典型的是英聯(lián)邦國家，他們的典型體制模式是：中央發(fā)輸電公司和地方的配售一體化公司。配售電一體化公司只擁有配電線路、配電變電站等配電設(shè)施，并向用戶提供報裝、計量、抄表、日常配電設(shè)施運行、維護以及搶修復(fù)電等配、售電業(yè)務(wù)。配售電一體化公司從發(fā)輸電公司購電并把電賣給用戶，與用戶簽訂購售電合同，代表用戶向發(fā)輸電公司購電。

（4）獨立售電商。這是電力體制改革后屬于配售分開條件下的售電商。這種獨立售電商只負責(zé)售電業(yè)務(wù)，即開戶/銷戶和收取電費，出具票據(jù)以及建立用戶和配電商的接口等。這就是說，用戶的報裝、抄表、搶修復(fù)電等各項供電業(yè)務(wù)由當(dāng)?shù)氐妮斉潆姽矩撠?zé)。在這種情況下，轉(zhuǎn)換售電商對電力用戶影響不大，如果用戶沒有選擇其他售電商，原電力公司要繼續(xù)承擔(dān)售電業(yè)務(wù)，在美國各售電公司可以以其自己確定的電價相互競爭，并向用戶收取電費。

（5）購電公社（CCA）。購電公社是獨立售電商的一種，它不是投資者所有的售電商，而是由地方政府牽頭搞的售電公司，它的特點是不以盈利為目的，一方面購買當(dāng)?shù)氐男履茉措娏Γ瑸楫?dāng)?shù)亻_發(fā)新能源電力出力，另一方面向發(fā)電廠購電，因為不以盈利為目的，所以電價低于當(dāng)?shù)氐墓秒娏?。對于用戶來說可以獲得低價電，還可以增加用戶選擇權(quán)。每個購電公社電價降低的程度與其經(jīng)營水平有關(guān)，從美國加州的實踐來看，有的公社可以低7%，有的公社可以低8%，有的公社如果不交納違約費，可以比公用事業(yè)公司低10%～15%。

2 售電問題

世界各國電力工業(yè)引入競爭機制模式基本上采取“放開兩頭，管住中間”，中國2015年的電力體制改革方案也采取“管住中間，放開兩頭”。放開發(fā)電在先，廠網(wǎng)是分開了，但引入競爭沒完成，現(xiàn)在要放開售電，似乎難度更大。

（1）售電分開進展遲緩。廠網(wǎng)分開，電網(wǎng)和發(fā)電廠各司其職，只要確定原則，馬上可以分開；售電分開，并不是將配電和售電職工分開，而是要求多途徑培育售電市場主體。許多國家售電市場放開10年，有70%的售電份額還停留在原來的發(fā)輸配售電綜合公司，新的獨立售電公司只占20%～30%的售電份額。加州給予購電公社種種優(yōu)惠條件，但建購電公社7年，只有3個公社實現(xiàn)向用戶供電，還有3個公社還在籌建中。法國、瑞典和斯洛文尼亞等國甚至沒有獨立售電商。

（2）售電業(yè)縱向一體化的經(jīng)營模式優(yōu)于獨立售電商?？v向一體化的售電業(yè)，有利于降低交易成本，有利于平衡內(nèi)部盈虧。有的國家即使成立了獨立售電商，但最后獨立售電商被淘汰收購，如英國2008年有獨立售電商14個后來減少為5家，市場份額僅0.3%。

（3）售電業(yè)的競爭不是電力市場建設(shè)的目的，讓能源走向綠色、低碳是努力的目標(biāo)。在20世紀(jì)80年代，在電力領(lǐng)域引入競爭機制看作電力改革的終極目標(biāo)，可是在20世紀(jì)前后，化石能源的污染問題和化石能源利用中排放溫室氣體引起氣候變化，電力和能源靠引入競爭機制難以解決污染和氣候變化問題，開發(fā)非化石能源、新能源需要有非市場化、非競爭性市場的辦法。像美國加州采取購電公社就是一種脫離售電競爭的新措施，人們懷疑，在售電側(cè)開放大起大落的加州，還會不會有售電側(cè)全面競爭的局面，仍需要時間去印證。

（4）用戶選擇售電商并不決定于售電電價。美國加州在制度設(shè)計上，盡量向購電公社（CCA）傾斜，由于CCA的售電電價低，居民照說愿意由購電公社售電。但是，美國加州仍然有10%的用戶選擇其他售電商。因為電力除了電價，還有供電可靠性、供電質(zhì)量。由于獨立售電商和購電公社不掌握發(fā)電廠和輸變電設(shè)施、配電設(shè)施，用戶的報裝、抄表、搶修復(fù)電等各項供電業(yè)務(wù)由當(dāng)?shù)氐妮斉潆姽矩撠?zé)，因此獨立售電商、購電公社的供電可靠性和電力質(zhì)量總不如掌握供電業(yè)務(wù)的公用電力公司那么好，所以有些用戶寧可選擇電價高的公用電力公司。

（5）電網(wǎng)企業(yè)需要參與售電。新的電力改革方案確定后，大家都在討論電網(wǎng)是否允許參加競爭售電業(yè)務(wù)。從英美等發(fā)達國家放開售電業(yè)務(wù)的情況來看，電網(wǎng)企業(yè)還必須參加售電業(yè)務(wù)，一是改革方案中規(guī)定售電分為公益性、商業(yè)性兩類，文件規(guī)定“要完善政府公益性調(diào)節(jié)性服務(wù)功能，政府保留必要的公益性調(diào)節(jié)性發(fā)用電計劃，以確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)用電。”這部分售電任務(wù)看來要由電網(wǎng)企業(yè)來承擔(dān)。二是電網(wǎng)企業(yè)要承擔(dān)保底供應(yīng)商義務(wù)。9號文規(guī)定“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)無歧視地向售電企業(yè)及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務(wù)，按約定履行保底供應(yīng)商義務(wù)，確保無議價能力用戶有電可用?！彼^保底供應(yīng)商，是指未成立獨立供電商之前，電網(wǎng)企業(yè)要承擔(dān)供電；成立獨立供應(yīng)商之后，有的用戶愿意叫電網(wǎng)企業(yè)供電的，電網(wǎng)企業(yè)要承擔(dān)供電；獨立供應(yīng)商倒閉之后，電網(wǎng)企業(yè)也要承擔(dān)起供電義務(wù)；如果電網(wǎng)不承擔(dān)這些保底供應(yīng)商義務(wù)，那么這3部分用戶就用不上電。至于電網(wǎng)企業(yè)參與供電競爭之后會產(chǎn)生什么問題，應(yīng)當(dāng)采取別的措施去解決。

3 如何認識購電公社

購電公社在美國實際上并不是一種新的售電機構(gòu)，其實美國農(nóng)村的售電機構(gòu)就是購電公社。美國的農(nóng)村供電，農(nóng)村的配電設(shè)施投資由美國聯(lián)邦政府無息或低息長期貸款解決，農(nóng)村售電機構(gòu)不以盈利為目的，所以美國的農(nóng)村售電企業(yè)其性質(zhì)與現(xiàn)在加州的購電公社是相同的，不過過去只是在農(nóng)村采用這種模式，現(xiàn)在把這種模式應(yīng)用于城市。

購電公社在中國也有類似情況。中國部分農(nóng)村開始由小水電供電，小水電和供電企業(yè)都由當(dāng)?shù)亟?jīng)營，政府對小水電和供電企業(yè)給予補貼，農(nóng)村小水電供電單位都不以盈利為目的。20世紀(jì)70年代電力企業(yè)經(jīng)營困難，供電企業(yè)為了取得地方政府的支持，由電力部門直屬直供的部分供電企業(yè)改為躉售企業(yè)。電力部門只留下大城市和大城市郊區(qū)仍為直屬直供。這樣在20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)末，中國的供電企業(yè)大致是三分天下，小水電縣供電企業(yè)有600多個，躉售縣600～700個，直屬直供縣約為1000余個，大致上1300多個縣接近購電公社模式，1000多個縣屬于商業(yè)化經(jīng)營模式。當(dāng)時對于電力體制模式有兩種意見：一種意見是電力工業(yè)發(fā)輸配售用之間關(guān)系密切，是一個有機整體，應(yīng)當(dāng)一體化經(jīng)營；另一種意見是電力工業(yè)發(fā)輸配售之間有很大差別，發(fā)輸電應(yīng)當(dāng)由國家經(jīng)營，而配售屬于公用事業(yè)由地方經(jīng)營。

國家發(fā)輸配售統(tǒng)一經(jīng)營，包攬了應(yīng)當(dāng)由地方經(jīng)營的配售電。可是到了20世紀(jì)90年代，小水電縣和躉售縣出現(xiàn)了電價居高不下，國家下決心多次整頓都未能把電價降下來，且機構(gòu)臃腫，人浮于事，人情電、關(guān)系電推高了電價，配電網(wǎng)年久失修，跑冒滴漏嚴(yán)重，最后國家下決心把小水電縣、躉售縣交給當(dāng)時的國家電力公司管起來，而沒有把小水電縣和躉售縣改造成購電公社。

4 應(yīng)該總結(jié)我們電力改革的經(jīng)驗教訓(xùn)

我國從20世紀(jì)70年代開始進行電力體制改革，到現(xiàn)在已經(jīng)持續(xù)了40個年頭。到20世紀(jì)末期，當(dāng)時全國有一半以上縣是輸配分開的，后來因為這些縣的供電企業(yè)的電價居高不下，才又交給電網(wǎng)公司管理。實際上，當(dāng)時的小水電縣和躉售縣是類似于美國的購電公社的，當(dāng)時是否有可能對小水電縣和躉售縣改造成購電公社？這樣中國電力的輸配分開和配售分開是否有可能提前實現(xiàn)？當(dāng)時我國的小水電縣和躉售縣與美國的購電公社究竟存在哪些差距？這些差距能不能彌補？我們今天搞配售分開是否會重蹈小水電縣和躉售縣覆轍呢？看來主要問題是政府管理問題（沒有必要的規(guī)章制度），缺乏必要的經(jīng)濟支持，沒有強有力的監(jiān)管。