環(huán)境行政拘留功能及其規(guī)范化適用路徑

薛艷華

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環(huán)境行政拘留功能及其規(guī)范化適用路徑

薛艷華

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

環(huán)境行政拘留在提高環(huán)境執(zhí)法威懾力、預(yù)防環(huán)境違法行為等方面發(fā)揮著其特有的功能。準(zhǔn)確定位環(huán)境行政拘留的功能有利于對(duì)現(xiàn)行環(huán)境行政拘留適用進(jìn)行合目的性的指導(dǎo)?，F(xiàn)行環(huán)境行政拘留在適用范圍、裁量基準(zhǔn)、與其他罰種間的適用關(guān)系、權(quán)力監(jiān)督等方面尚存不足。為提升環(huán)境行政拘留規(guī)范化適用的效果，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境行政拘留適用范圍，細(xì)化環(huán)境拘留裁量基準(zhǔn)，明確其與其他罰種間適用關(guān)系順位，設(shè)立聽(tīng)證程序。

環(huán)境行政處罰；行政拘留；規(guī)范化；適用；《環(huán)境保護(hù)法》

一、問(wèn)題的提出

環(huán)境行政拘留是指環(huán)境行政主體依法對(duì)違反環(huán)境行政法律規(guī)范的自然人所作出的限制人身自由的行政處罰[1]?；仡櫗h(huán)境行政拘留立法軌跡，發(fā)現(xiàn)1989年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》、1999年通過(guò)的《環(huán)境行政處罰辦法》及相關(guān)環(huán)境立法等均未直接設(shè)定環(huán)境行政拘留這一罰種，而是以準(zhǔn)用性規(guī)范間接適用2005年通過(guò)的《治安管理處罰法》中行政拘留的相關(guān)規(guī)定，所涉環(huán)境法律數(shù)量少且鮮有實(shí)際適用，表明這一時(shí)期的環(huán)境行政拘留遭受著被嚴(yán)重邊緣化的立法與適用待遇。2008年《水污染防治法》修訂后①，環(huán)境行政拘留在設(shè)定與適用方面出現(xiàn)重大突破。無(wú)論是2009年修訂的《環(huán)境行政處罰辦法》或是2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》都明文規(guī)定了環(huán)境行政拘留這一罰種，立法以直接適用的范式將這一制度確立下來(lái)。這些法律規(guī)范的規(guī)定使環(huán)境行政拘留實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有，從間接適用到直接適用的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境違法企業(yè)處罰從“單罰制”向“雙罰制”的轉(zhuǎn)變，既豐富了環(huán)境行政相對(duì)方承擔(dān)行政責(zé)任的類(lèi)型，又對(duì)企業(yè)與違法責(zé)任人進(jìn)行一體化規(guī)制，無(wú)疑對(duì)增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法威懾力、預(yù)防環(huán)境違法具有重要意義。但在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境執(zhí)法中，行政罰款等財(cái)產(chǎn)罰仍是使用頻率最高的罰種，法學(xué)視域?qū)ζ浒慈沼?jì)罰、罰款數(shù)額確定等方面進(jìn)行了深入的研究與探索，成果頗豐。相較而言，由于環(huán)境行政拘留作為“提高違法成本”的環(huán)境修法趨勢(shì)下的“新手段”尚處于發(fā)展階段，對(duì)其立法及理論研究的廣度深度還不甚完善，專(zhuān)門(mén)性研究甚少，目前僅有的研究多集中在對(duì)環(huán)境行政拘留制度的必要性或構(gòu)成因素方面進(jìn)行闡述，如劉雁翎研究指出適度擴(kuò)大環(huán)境行政拘留的范圍是可行的[2]，程雨燕提出借鑒刑法學(xué)犯罪構(gòu)成理論從環(huán)境行政違法的主體、客體、主觀方面和客觀方面四項(xiàng)要素對(duì)環(huán)境行政拘留適用要件的應(yīng)然形態(tài)加以構(gòu)建，并指出環(huán)境行政拘留相關(guān)規(guī)定僅僅是一種“改進(jìn)”而非“創(chuàng)設(shè)”，認(rèn)為其立法規(guī)制需要進(jìn)一步完善[3]。既有的相關(guān)研究鮮見(jiàn)對(duì)環(huán)境行政拘留功能定位分析，更缺乏在環(huán)境行政拘留功能定位引導(dǎo)下環(huán)境行政拘留制度規(guī)范化適用路徑的探討。鑒此，筆者結(jié)合2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》及環(huán)境行政拘留的功能定位，就如何規(guī)范適用環(huán)境行政拘留，在環(huán)境執(zhí)法中發(fā)揮其應(yīng)有之效進(jìn)行探究。

二、環(huán)境行政拘留的功能定位

2014年4月24日修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》第63條確立了環(huán)境行政拘留制度，首次以環(huán)境保護(hù)基本法形式對(duì)其適用情形加以規(guī)定。為保障該法環(huán)境行政拘留規(guī)定的順利實(shí)施，五部委②于同年12月24日聯(lián)名發(fā)布了《行政主管部分移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》。這一系列法律規(guī)范文件的出臺(tái)，使環(huán)境行政拘留成為2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂的一大亮點(diǎn)，同時(shí)必然影響環(huán)境各單行法的行政法律責(zé)任修訂方向③。自2015年1月1日《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施移送行政拘留共2 079起，占全國(guó)五類(lèi)環(huán)保案件的18%④；2016年上半年適用環(huán)境行政拘留共計(jì)22人，移送拘留案件數(shù)量同比上升65%⑤。從實(shí)踐數(shù)據(jù)來(lái)看，相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門(mén)充分利用限制人身自由罰這一新手段，嚴(yán)格開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，起到了良好警示和引導(dǎo)作用。

環(huán)境行政拘留作為環(huán)境行政處罰的一種形式，具有環(huán)境行政處罰的一般功能。而環(huán)境行政處罰作為公法上一種法律責(zé)任，其主要功能著眼于預(yù)防和減少違法行為，維護(hù)公法秩序和公共利益。環(huán)境行政拘留作為環(huán)境行政處罰的重要形式，其功能也應(yīng)著眼于威懾與預(yù)防，而非懲罰。具體而言，環(huán)境行政拘留首先應(yīng)改善“違法成本”與“違法后果”不成正比的現(xiàn)象，優(yōu)化環(huán)境行政處罰類(lèi)型配置；其次應(yīng)充分發(fā)揮其重要的威懾作用，彌補(bǔ)其他處罰手段威懾力不足之弊端，并成為預(yù)防環(huán)境違法行為的一把利器。為提高違法成本，減少環(huán)境污染行為，作為自由罰的環(huán)境行政拘留相對(duì)于環(huán)境違法者而言具有“高違法成本”的特質(zhì)，在應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題與預(yù)防環(huán)境違法行為方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)。一方面，環(huán)境行政拘留為環(huán)境違法處罰提供了除經(jīng)濟(jì)制裁外的另一種懲罰措施，避免因單一經(jīng)濟(jì)制裁導(dǎo)致企業(yè)的運(yùn)行及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不良效應(yīng)。企業(yè)不會(huì)因相關(guān)責(zé)任人被處以短暫的人身限制而嚴(yán)重影響企業(yè)的正常運(yùn)行或面臨倒閉、破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，環(huán)境行政拘留替代財(cái)產(chǎn)罰、行為罰等經(jīng)濟(jì)成本制裁，可以避免政府受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)等而“有力無(wú)為”，不愿嚴(yán)格執(zhí)法的現(xiàn)象。另一方面，環(huán)境行政拘留的適用使企業(yè)責(zé)任人基于對(duì)“入獄”及其所帶來(lái)的否定性社會(huì)評(píng)價(jià)的忌憚而謹(jǐn)慎做出企業(yè)決定，從而對(duì)企業(yè)守法或違法的決策起到實(shí)質(zhì)性影響，有效遏制與預(yù)防環(huán)境違法行為的發(fā)生。

明確環(huán)境行政拘留的功能定位，首先應(yīng)正確理解環(huán)境行政處罰與環(huán)境刑罰間的關(guān)系，從而準(zhǔn)確定位環(huán)境行政拘留在外部環(huán)境法律責(zé)任體系中的地位。在環(huán)境刑罰中，自由刑同樣是對(duì)自然人人身自由進(jìn)行限制與剝奪的懲罰，尤其是與環(huán)境行政拘留具有類(lèi)似功能的拘役。如何看待自由罰與自由刑的關(guān)系？前者可否為后者所取代？筆者認(rèn)為環(huán)境行政責(zé)任的自由罰與環(huán)境刑事責(zé)任的自由刑之間界限分明、功能明晰，具有不可替代性。雖然環(huán)境行政責(zé)任中行政拘留與環(huán)境刑事責(zé)任中的拘役同屬短期性人身限制，但二者在性質(zhì)、適用對(duì)象、適用機(jī)關(guān)、法律后果等方面存在著重大區(qū)別[4]。自由刑作為懲罰與預(yù)防環(huán)境違法行為最后一道防線，我國(guó)《刑法》有關(guān)環(huán)境罪的條款僅9條，具有適用范圍“窄”、適用起點(diǎn)“高”、適用程序“多”等特點(diǎn)，無(wú)法對(duì)各類(lèi)型的環(huán)境違法行為進(jìn)行及時(shí)、有效制止。而環(huán)境行政拘留則彌補(bǔ)刑罰追責(zé)體系中的不足與漏洞，使自由罰與自由刑緊密銜接，從而實(shí)現(xiàn)行政處罰對(duì)刑罰的補(bǔ)充與遞進(jìn)效果。其次，還應(yīng)準(zhǔn)確把握環(huán)境行政拘留與其他環(huán)境行政處罰罰種間的關(guān)系，從而明晰環(huán)境行政拘留在內(nèi)部環(huán)境行政處罰體系中的地位。環(huán)境行政拘留與其他環(huán)境行政處罰種類(lèi)相較，是最為嚴(yán)厲的處罰類(lèi)型，其對(duì)環(huán)境違法行為的威懾與預(yù)防作用是其他罰種所無(wú)法替代的。其一，環(huán)境行政拘留的設(shè)定，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境違法行為的“雙罰制”，彌補(bǔ)了對(duì)違法單位責(zé)任人處罰力度不足的問(wèn)題。由于實(shí)踐中環(huán)境違法的主體多為單位，僅對(duì)單位作出行政處罰極可能不足以遏制環(huán)境違法行為的再次發(fā)生。實(shí)質(zhì)上，任何單位的環(huán)境違法行為都是自然人的意志決定的。因此，環(huán)境行政處罰的對(duì)象僅為單位而未包括幕后責(zé)任人明顯存在不合理性。鑒于此，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第63條中明確規(guī)定了環(huán)境行政拘留的適用對(duì)象包括了企業(yè)事業(yè)單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員及其他直接責(zé)任人員，從而確立了環(huán)境行政法律責(zé)任的“雙罰制”，有效避免了因財(cái)產(chǎn)罰、行為罰等可能產(chǎn)生的責(zé)任主體的虛置與轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境違法實(shí)際行為人與名義行為人的一體化規(guī)制。其二，環(huán)境行政拘留強(qiáng)大的威懾力彌補(bǔ)了申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰對(duì)環(huán)境違法者的懲罰力度小的不足。在處罰力度呈螺旋式上升的階梯結(jié)構(gòu)中，環(huán)境行政拘留處于最頂端，在其他環(huán)境行政處罰種類(lèi)都無(wú)法觸動(dòng)違法者之時(shí)，給予自由禁錮。這一處罰既規(guī)避了單位環(huán)境違法導(dǎo)致的自然人責(zé)任轉(zhuǎn)移，又對(duì)環(huán)境違法者帶來(lái)巨大的內(nèi)心震懾。

三、環(huán)境行政拘留適用的檢視

環(huán)境行政拘留功能的準(zhǔn)確定位，有利于在立法與實(shí)踐過(guò)程中提供合目的性的指導(dǎo)。以環(huán)境行政拘留功能定位為指引，重新審視環(huán)境行政拘現(xiàn)行立法規(guī)定，可知環(huán)境行政拘留的具體適用尚存缺陷。

其一，環(huán)境行政拘留適用范圍有限。就其適用領(lǐng)域而言，所涉9部環(huán)境單行法律⑥主要集中在水污染防治、礦產(chǎn)、煤炭、野生動(dòng)植物保護(hù)等領(lǐng)域，對(duì)于土壤污染、大氣污染、破壞資源等其他領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)法中卻未予設(shè)定。就其適用情形而言，環(huán)境行政拘留主要適用于兩大類(lèi)：基于維護(hù)環(huán)境行政管理秩序和環(huán)境保護(hù)與環(huán)境監(jiān)管的需要。二者必須在主觀惡性、手段方法、情節(jié)等方面具有嚴(yán)重性方可適用環(huán)境行政拘留。除2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》采用“列舉式”規(guī)定方式，規(guī)定了適用的四種情形并對(duì)其作出細(xì)致的解釋外，其他環(huán)境單行法依舊存在著適用情形規(guī)定簡(jiǎn)略，實(shí)務(wù)操作難的痼疾。如2008年修訂的《水污染防治法》第90條⑦采用“概況式”規(guī)定環(huán)境行政拘留，雖有2008年的《對(duì)違法排污行為適用行政拘留處罰問(wèn)題的意見(jiàn)》和《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)人大法工委<對(duì)違法排污行為適用行政拘留處罰問(wèn)題的意見(jiàn)>的通知》加以解釋?zhuān)窍鄬?duì)于環(huán)境單行法設(shè)定環(huán)境行政拘留而言，“違反本法規(guī)定”這樣的適用范圍設(shè)定可謂“一粗到底”。同時(shí)，作為環(huán)境基本法與環(huán)境單行法在適用情形方面也存在銜接問(wèn)題。

其二，環(huán)境行政拘留針對(duì)性適用不足。環(huán)境違法行為具有各自的特殊性，根據(jù)過(guò)罰相適應(yīng)原則，應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，科以與違法后果相適應(yīng)的懲罰。但縱觀現(xiàn)行相關(guān)立法，環(huán)境行政拘留缺乏針對(duì)性、細(xì)致化的處罰標(biāo)準(zhǔn)，以2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第63條為例，將環(huán)境行政拘留僅設(shè)定為5至10日與10日至15日的兩檔格次的法定期限。其他相關(guān)環(huán)境單行法因未直接設(shè)定環(huán)境行政拘留所以更無(wú)從談起裁量基準(zhǔn)。所謂的裁量基準(zhǔn)是行政執(zhí)法主體對(duì)法律規(guī)定的行政處罰裁量空間，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)?shù)仍瓌t并結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及執(zhí)法范圍等情況，細(xì)化為若干裁量格次，每個(gè)格次規(guī)定一定的量罰標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和悔過(guò)態(tài)度，處以相對(duì)固定的處罰種類(lèi)和量罰幅度，同時(shí)明確從輕或從重處罰的必要條件的一種執(zhí)法制度[5]。實(shí)際上，適用環(huán)境行政拘留的環(huán)境違法行為在主觀惡性、違法情節(jié)、客觀危害均存在差異性，根據(jù)違法程度與處罰相適應(yīng)原則，在懲罰力度上理應(yīng)有所區(qū)別，執(zhí)行具體的差異性適用標(biāo)準(zhǔn)。由此觀之，環(huán)境行政拘留的裁量基準(zhǔn)的設(shè)計(jì)較為模糊。同時(shí)裁量基準(zhǔn)制度是一種指導(dǎo)性、非強(qiáng)制性的制度，一般不以法律法規(guī)的形式出現(xiàn)，這就極易導(dǎo)致該裁量基準(zhǔn)制度的虛置⑧。

其三，與其他罰種間的適用關(guān)系不明。誠(chéng)如上文提及，環(huán)境行政拘留在環(huán)境行政處罰體系中具有不可替代的功能，與其他環(huán)境行政處罰罰種功能互補(bǔ)。各種環(huán)境行政處罰罰種各具獨(dú)特功能，且環(huán)境違法行為各不相同，這就要求環(huán)境行政處罰罰種進(jìn)行最優(yōu)化組合適用，以使各罰種功效最大化。就現(xiàn)行法律規(guī)定，環(huán)境行政拘留與其他罰種間的適用關(guān)系不明，即在環(huán)境行政拘留適用方式上，采用單處(分為單獨(dú)規(guī)定適用與同時(shí)規(guī)定有其他罰種時(shí)選擇一種適用兩種情況)或并處無(wú)章可循，缺乏立法理性設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。理論界與立法實(shí)務(wù)界對(duì)于能否并處看法不一，理論界多持否定態(tài)度，認(rèn)為“對(duì)于同一行為，適用拘留就不適用警告，也不適用罰款”[6]或“對(duì)于能通過(guò)其他行政處罰形式制裁違法的，一般不要適用拘留”[7]60；立法實(shí)務(wù)則傾向肯定態(tài)度，如依2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第63條規(guī)定⑨，實(shí)施該條文中的環(huán)境違法行為，既要受到有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰，又要受環(huán)境行政拘留處罰。那么對(duì)于單處或并處，應(yīng)如何科學(xué)、合理設(shè)置？其裁量考慮因素有哪些？現(xiàn)行的理論與立法實(shí)務(wù)對(duì)此研究略顯粗糙，鮮有考究及論述。

其四，環(huán)境行政拘留權(quán)行使監(jiān)督乏力。從全國(guó)各省市區(qū)縣適用環(huán)境行政拘留處罰情況⑩及環(huán)保部公布的適用2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》行政拘留的首例案件來(lái)看?環(huán)境行政拘留已成為環(huán)境保護(hù)的一把“利器”，擺脫了以往環(huán)境行政拘留被虛置、邊緣化的局面。在設(shè)定環(huán)境行政拘留增加環(huán)境違法成本“砝碼”的同時(shí)，亦不能忽視環(huán)境行政拘留權(quán)力行使的濫用問(wèn)題。就現(xiàn)行法律規(guī)定而言，對(duì)于環(huán)境行政拘留權(quán)的行使缺乏行之有效的監(jiān)督制約制度。首先，環(huán)境行政拘留由公安機(jī)關(guān)做出決定，當(dāng)事人對(duì)該環(huán)境行政拘留決定享有陳述、申辯、提出證據(jù)的權(quán)利。但在決定與被決定的“雙方組合”構(gòu)造下，被決定者對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)的制約極其有限。其次，對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境行政拘留、違法執(zhí)法行為，公民及單位享有檢舉、控告等權(quán)利，但該事后監(jiān)督手段效果亦不顯著。最后，對(duì)濫用環(huán)境行政拘留權(quán)的救濟(jì)手段主要包括了環(huán)境行政復(fù)議和行政訴訟等事后救濟(jì)方式，而缺乏對(duì)環(huán)境行政拘留行使有效的事中監(jiān)督約束措施，顯然與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相悖。人身權(quán)是公民各種權(quán)利行使之基礎(chǔ)，正因如此，對(duì)人身自由限制的權(quán)力只能由法律設(shè)定，不能由行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等都設(shè)定?。立法對(duì)于限制人身自由的特殊性規(guī)定應(yīng)持審慎態(tài)度，環(huán)境行政拘留的設(shè)定與適用應(yīng)在虛置與濫用中尋求最大限度的合理均衡。這就需要在予以環(huán)境行政拘留過(guò)程中充分賦予當(dāng)事人或公眾以監(jiān)督與參與權(quán)。唯有如此，才能保障環(huán)境行政拘留適用的規(guī)范與公民人身自由不受侵害。顯然，在現(xiàn)行立法體制下監(jiān)督手段有限，缺乏一套完整的環(huán)境行政拘留權(quán)行使監(jiān)督的實(shí)體規(guī)定與程序規(guī)范。

四、環(huán)境行政拘留的規(guī)范化適用

為使環(huán)境行政拘留制度能夠合目的合規(guī)“落地”，針對(duì)上述環(huán)境行政拘留適用存在的缺陷，應(yīng)主要從以下四個(gè)層面加以完善。

1．?dāng)U大環(huán)境行政拘留適用范圍

在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域中，對(duì)于故意主觀惡性大、情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為予以環(huán)境行政拘留，能夠使環(huán)境執(zhí)法在“環(huán)境違法成本低、守法成本高”的環(huán)境困境中得以突圍，有效規(guī)制環(huán)境領(lǐng)域中的“明知故犯”的“理性”違法者?，F(xiàn)行環(huán)境行政拘留的適用有限性顯然阻礙了其功能的有效發(fā)揮，鑒于此，應(yīng)采用環(huán)境單行法立法模式直接設(shè)定環(huán)境行政拘留的適用情形，擴(kuò)大環(huán)境行政拘留適用范圍。首先，環(huán)境單行法的直接設(shè)定避免了間接適用2005年《治安管理處罰法》的適用標(biāo)準(zhǔn)模糊問(wèn)題，適用更具針對(duì)性、精準(zhǔn)性。其次，可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政拘留與其他行政處罰罰種的有序銜接。以直接規(guī)定的范式明晰其與其他罰種間適用的組合關(guān)系，有效規(guī)避準(zhǔn)用性規(guī)范下的并處或選處的無(wú)序狀態(tài)。最后，通過(guò)環(huán)境單行法的直接設(shè)定，列明環(huán)境行政拘留的適用范圍，使適用領(lǐng)域與情形得以合理擴(kuò)張，能更好充分發(fā)揮其功能，以實(shí)現(xiàn)防治污染、保護(hù)資源的環(huán)境目標(biāo)。但在此需注意，在環(huán)境單行法直接設(shè)定時(shí)，應(yīng)遵循立法設(shè)計(jì)一體化協(xié)調(diào)原則，即在未來(lái)制定或修訂的環(huán)境單行法對(duì)于環(huán)境行政拘留的立法設(shè)定時(shí)要考慮與2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)定的銜接及有機(jī)結(jié)合問(wèn)題，保證不同環(huán)境單行法與基本法充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，最大限度發(fā)揮環(huán)境行政拘留法律的整體性立法設(shè)定功能。

2．細(xì)化環(huán)境行政拘留裁量基準(zhǔn)

裁量基準(zhǔn)的設(shè)定意在縮減行政自由裁量權(quán)的幅度，減少行政執(zhí)法中的隨意性，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，增強(qiáng)公正性，促進(jìn)“陽(yáng)光執(zhí)法”[8]。裁量基準(zhǔn)是準(zhǔn)確確定環(huán)境行政拘留期限的重要技術(shù)手段。裁量基準(zhǔn)技術(shù)包含分格技術(shù)、量裁技術(shù)、解釋不確定性法律概念、列舉考量因素等組成部分，借助裁量基準(zhǔn)確定環(huán)境行政拘留期限的基礎(chǔ)在于裁量基準(zhǔn)的分格技術(shù)。分格技術(shù)是指“在法律規(guī)定的比較大的裁量幅度之間，再詳細(xì)地均等或者不均等劃分為若干小格，同時(shí)，分別明確每個(gè)小格對(duì)應(yīng)的違法行為及其情節(jié)”[9]。因此，應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中將環(huán)境行政拘留裁量基準(zhǔn)作為考量標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)。將實(shí)施單一環(huán)境違法行為予以環(huán)境行政拘留處罰的法定期限細(xì)分為1日至5日、5日至10日、10日至15日等若干檔次，綜合考慮違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、行為環(huán)境后果(包括已然或潛在危害)和悔過(guò)態(tài)度等因素，實(shí)行差別化適用；對(duì)于實(shí)施兩種以上的環(huán)境行政違法行為均須予以環(huán)境行政拘留的情況，分別決定行政拘留的時(shí)間，合并執(zhí)行，行政拘留合并執(zhí)行的最長(zhǎng)時(shí)間不超過(guò)20日。

3．明晰與其他罰種間的適用順位

針對(duì)環(huán)境行政拘留與其他罰種間的適用關(guān)系問(wèn)題，在未來(lái)的適用設(shè)計(jì)上應(yīng)該從以下幾個(gè)方面考慮：首先，基于違法情節(jié)，即從環(huán)境違法的違法程度、行為后果(已然或潛在危害)、違法的持續(xù)時(shí)間、違法者的違法歷史、違法者的態(tài)度等各種因素全面分析、判斷與評(píng)價(jià)，從而區(qū)別設(shè)計(jì)適用自由罰與財(cái)產(chǎn)罰、行為罰之單處、選處或并處[10-11]。其次，基于價(jià)值功能，即從對(duì)環(huán)境違法行為予以行政處罰的價(jià)值功能進(jìn)行判斷，如，除了懲罰與預(yù)防違法行為外，是否還應(yīng)有對(duì)危害后果的補(bǔ)償價(jià)值功能。再次，基于適用條件，即對(duì)于同一環(huán)境違法行為，如何協(xié)調(diào)因適用條件，尤其是主觀要件差異性而產(chǎn)生的不同責(zé)任體系問(wèn)題，如，環(huán)境行政拘留的自由罰適用于主觀故意、重大的環(huán)境違法行為，而財(cái)產(chǎn)罰則適用主觀故意或過(guò)失、無(wú)情節(jié)特定量的環(huán)境違法行為，二者并處，該如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)。在環(huán)境行政拘留適用關(guān)系設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮上述各因素，認(rèn)真研究，以求更好發(fā)揮各行政處罰罰種的價(jià)值功能及整體性功能。

4．創(chuàng)建環(huán)境行政拘留的聽(tīng)證程序

環(huán)境行政拘留是最為嚴(yán)厲的行政處罰手段，除了立法在設(shè)定權(quán)限和適用主體上予以審慎限制外，還應(yīng)在適用過(guò)程中采用當(dāng)事人與公眾參與的聽(tīng)證程序，使權(quán)力行使“陽(yáng)光化”，強(qiáng)化環(huán)境行政拘留的監(jiān)督制約制度。中國(guó)2009年修訂的《環(huán)境行政處罰辦法》只規(guī)定了在做出吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款和沒(méi)收等重大行政處罰決定之前，當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，而沒(méi)有將更重要的人身自由罰列入行政聽(tīng)證程序范圍內(nèi)，這種程序規(guī)定是有失偏頗的。其一，人身自由的重要性自不待言。其二，從法益的輕重來(lái)看，財(cái)產(chǎn)罰和行為罰都有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利，作為剝奪人身自由的行政拘留理應(yīng)在實(shí)體上受到更多的限制、在程序上更為嚴(yán)密。因此，環(huán)境行政拘留應(yīng)當(dāng)適用2009年修訂的《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》中所規(guī)定的聽(tīng)證程序。這樣既可規(guī)范相關(guān)主體依法守法、高效執(zhí)法，又可充分保障當(dāng)事人與公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政拘留權(quán)力行使的全過(guò)程監(jiān)督制約制度。

注釋?zhuān)?/p>

① 隨著2008年修訂的《水污染防治法》第90條新增“治安管理處罰”之規(guī)定及其配套法律規(guī)范《對(duì)違法排污行為適用行政拘留處罰問(wèn)題的意見(jiàn)》和《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)人大法工委<對(duì)違法排污行為適用行政拘留處罰問(wèn)題的意見(jiàn)>的通知》的出臺(tái)，環(huán)境違法行政處罰首次引入行政拘留被公眾所熱議。

② 五部委分別為公安部、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局。

③ 如《大氣污染防治法》草案第二稿(2015年7月6日)中即增設(shè)了環(huán)境行政拘留的內(nèi)容，參見(jiàn)全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)：《大氣污染防治法(修訂草案二次審議稿)全文》，中國(guó)人大網(wǎng)，2015年7月6日，http://www.npc. gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2015-07/06/content_1940931.htm。

④ 全國(guó)五類(lèi)環(huán)保案件分別為涉嫌污染犯罪移送公安機(jī)關(guān)、按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留，參見(jiàn)人民日?qǐng)?bào)：《最嚴(yán)環(huán)保法 牙還得更利》，中央政府門(mén)戶網(wǎng)，2016年5月25日，http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/25/ content_5076437.htm。

⑤ 參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布2016年上半年環(huán)境執(zhí)法情況，環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)，2016年8月24日，http://www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/qt/201608/t20160824_362769.htm。

⑥ 所涉9部法律為2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》、2009年修訂《防洪法》、2008年修訂的《水污染防治法》、2002年《水法》、1996年《煤炭法》、1996年《礦產(chǎn)資源法》、1991年《水土保持法》、1988年《野生動(dòng)物保護(hù)法》。

⑦ 2008年修訂的《水污染防治法》第90條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰?！?/p>

⑧ 如環(huán)保部2009 年公布的《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化參考指南》是一部主要針對(duì)環(huán)境財(cái)產(chǎn)罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性文件，各環(huán)保部門(mén)并非須強(qiáng)制性執(zhí)行。

⑨ 《環(huán)境保護(hù)法》第63條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留……”

⑩ 筆者在百度搜索中關(guān)于以環(huán)境行政拘留為新聞標(biāo)題的相關(guān)篇數(shù)為396篇，涉及的主要內(nèi)容是各省市關(guān)于適用環(huán)境行政拘留情況。http://news.baidu.com/ns?ct=0&rn= 20&ie=utf-8&bs=&rsv_bp=1&sr=0&cl=2&f=8&prevct=1&tn=newstitle&wo rd=環(huán)境行政拘留。

? 中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部：《貴州省正安縣查處首例適用新<環(huán)保法>行政拘留案件》2015年8月7日，http:// www.zhb.gov.cn/zhxx/gzdt/201508/t20150807_307850.htm。

? 《立法法》第8條、《行政處罰法》第9條規(guī)定限制人身自由的行政處罰只能由法律規(guī)定。

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[11] 楊小君．行政處罰研究[M]．北京：法律出版社，2002：200．

責(zé)任編輯：黃燕妮

Normative application path of environmental administrative detention

XUE Yanhua

(School of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120, China)

Environmental administrative detention, as one of the highlights of the new amendments to the, plays an important role in improving the environmental enforcement deterrent and prevention of environmental violations. The function of environmental administrative detention can conduct to the application of administrative detention with purpose. Reviewing of environmental administrative detention legislation, application of environmental administrative detention system needs to standardize interpretation. Environmental administrative detention has limited applicable scopes, fuzzy discretion standards, and unknown relationships with other species of penalties, and limited power supervision which affect its function. In order to improve effect of environmental administrative detention application, environmental administrative detention should further expand the scope, discretion standard should be refined, considerations of the relationship with other species of penalties should be specifically defined, hearing procedure should be established.

environmental administrative penalty; administrative detention; normalization; application;

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.05.012

D922.14

A

1009-2013(2016)05-0075-06

2016－09－03

2016年國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目(16BFX147)；2015年武漢大學(xué)研究所教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大招標(biāo)項(xiàng)目(JJD82007)；2015年西南政法大學(xué)資助項(xiàng)目(XZYJS2015020)

薛艷華(1989—)，女，福建福州人，博士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境法、資源法。