農(nóng)民工住房保障問(wèn)題研究述評(píng)

婁文龍

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農(nóng)民工住房保障問(wèn)題研究述評(píng)

婁文龍

(燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北秦皇島 066004)

學(xué)界從社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)和法學(xué)學(xué)科視角，對(duì)農(nóng)民工住房特征、住房改善的約束因素、化解住房保障問(wèn)題等方面進(jìn)行了研究：農(nóng)民工住房條件、來(lái)源、消費(fèi)支出和空間位置等方面的特征不容樂(lè)觀，住房滿(mǎn)意度各有不同；農(nóng)民工收入低、住房保障的法律制度缺失、城市住房規(guī)劃沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋、城市住房市場(chǎng)失靈制約著農(nóng)民工住房的改善；要建立健全的住房制度，擴(kuò)大農(nóng)民工的保障體系，規(guī)范住房市場(chǎng)，加快推進(jìn)農(nóng)民工居住區(qū)的建設(shè)，深化農(nóng)民工住房保障制度改革，才能有效化解農(nóng)民工住房保障問(wèn)題。進(jìn)一步深化農(nóng)民工住房保障研究，應(yīng)從擴(kuò)大抽樣調(diào)查范圍、分類(lèi)調(diào)查、采用混合研究方法等方面予以考慮。

農(nóng)民工；住房保障；研究述評(píng)

農(nóng)民工是指在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2015年農(nóng)民工已達(dá)到16 884萬(wàn)人。改革開(kāi)放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但這一龐大的農(nóng)民工群體一直難以順利地融入城市，其住房問(wèn)題就是制約他們?nèi)谌氤鞘械闹饕蛩?。這一現(xiàn)象引起學(xué)術(shù)界的密切關(guān)注，學(xué)者們對(duì)農(nóng)民工的住房保障問(wèn)題展開(kāi)了大量而又豐富的研究。筆者擬就中國(guó)農(nóng)民工住房保障問(wèn)題研究的脈絡(luò)以及研究成果、方法進(jìn)行全面梳理，以期為進(jìn)一步深化農(nóng)民工住房保障的研究提供幫助。

一、不同學(xué)科視角的農(nóng)民工住房保障研究

(1)基于社會(huì)學(xué)視角的研究。李斌[1]是國(guó)內(nèi)較早對(duì)農(nóng)民工住房問(wèn)題關(guān)注的學(xué)者，他認(rèn)為中國(guó)住房制度改革存在著嚴(yán)重的分割性和封閉性，特別是以城市戶(hù)口為分界線的房改政策，忽略了農(nóng)民工的住房權(quán)利。吳維平等[2]通過(guò)對(duì)京滬兩地農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀分析，提出改善這一群體的居住質(zhì)量才是城市應(yīng)該著重解決的問(wèn)題。Walker & Wigfield[3]也認(rèn)為住房的可獲得性和住房條件直接關(guān)系到外來(lái)人口的社會(huì)融入，并將其看作是衡量社會(huì)排斥和社會(huì)融入的重要指標(biāo)。彭華民等[4-5]分別從社會(huì)排斥視角入手，分析了城市住房有關(guān)制度，如城市戶(hù)籍制度、城市租房市場(chǎng)、城市住房保障制度等，這些制度相互嵌入并強(qiáng)化了農(nóng)民工被社會(huì)排斥的困境。紀(jì)江明等[6]從消費(fèi)社會(huì)學(xué)角度切入，對(duì)新生代農(nóng)民工的身份認(rèn)同困境與住房消費(fèi)方式轉(zhuǎn)型進(jìn)行了實(shí)證研究。

(2)基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的研究。呂萍等[7]認(rèn)為將農(nóng)民工住房納入統(tǒng)一住房保障體系，其效益會(huì)大于成本。李朝暉[8]從農(nóng)民工的自利意識(shí)入手分析了住房問(wèn)題對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中產(chǎn)生的負(fù)面影響。鄭思齊等[9]構(gòu)建了農(nóng)民工的住房市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的理論模型，研究結(jié)論顯示改善農(nóng)民工的住房及其居住環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著明顯的推動(dòng)作用。呂萍等[10]則通過(guò)農(nóng)民工住房需求的吸引力-吸納力分析框架的構(gòu)建，并對(duì)中國(guó)31個(gè)省(市)的實(shí)證模擬后發(fā)現(xiàn)，不同的地區(qū)對(duì)農(nóng)民工的吸引力和吸納力不同，因而主張根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況采用不同的方式解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題。吳煒等[11]認(rèn)為市場(chǎng)、國(guó)家和非政府組織均可成為農(nóng)民工住房福利的供給者。當(dāng)前市場(chǎng)和政府的雙重失靈導(dǎo)致了當(dāng)前新生代農(nóng)民工住房的困境[12]，只有將農(nóng)民工的住房保障視為公共產(chǎn)品，才能真正解決他們的住房問(wèn)題[13]，并對(duì)農(nóng)民工住房保障的供給成本進(jìn)行了測(cè)算[14]。

(3)基于公共管理視角的研究。Carter[15]認(rèn)為政府的職責(zé)在于幫助農(nóng)民工提高他們的收入水平，改善他們的教育和住房狀況。周滔[16]運(yùn)用“P-S-R模型”建立了一個(gè)農(nóng)民工住房的政策回應(yīng)體系，包括農(nóng)民工住房政策的經(jīng)濟(jì)影響機(jī)制、屬性響應(yīng)機(jī)制和空間響應(yīng)機(jī)制。周建華等[17]從公共政策的視角梳理了當(dāng)前農(nóng)民工住房政策中的不足，丁富軍等[18]則從杜布林沖突的系統(tǒng)分析模型出發(fā)，建構(gòu)“黑匣子”公共政策過(guò)程分析模型，從政策執(zhí)行的角度來(lái)檢驗(yàn)農(nóng)民工的住房政策方案。以供給主義與需求主義為導(dǎo)向和主體內(nèi)容的政策工具組合是農(nóng)民工住房保障改革發(fā)展的主要途徑[19]，從而實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工在住房保障方面的公共服務(wù)均等化[20]。Li Tao[21]從戶(hù)籍的視角對(duì)深圳市農(nóng)民工的住房選擇進(jìn)行實(shí)證研究，認(rèn)為對(duì)這一群體而言收入是比戶(hù)籍制度更為關(guān)鍵的影響因素。

(4)基于法學(xué)視角的研究。吳笑謙等[22]從住房權(quán)的視角出發(fā)，認(rèn)為住房權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，并且應(yīng)該作為基本權(quán)利納入憲法保護(hù)，確保農(nóng)民工的住房權(quán)利。由于法律“盲區(qū)”的存在使得農(nóng)民工在改善居住環(huán)境過(guò)程中的維權(quán)成本過(guò)高，從而制約他們?nèi)谌氤鞘衃23]。城中村是農(nóng)民工解決住房的主要途徑，全國(guó)上下興起的城中村改造運(yùn)動(dòng)對(duì)農(nóng)民工產(chǎn)生了集體性的住房排斥，侵害了農(nóng)民工的住房權(quán)[24-25]。為保障農(nóng)民工的住房權(quán)利，聶洪輝[26]提出了“戶(hù)籍—權(quán)利”合一及“人—權(quán)利”合一的概念，用以破解農(nóng)民工在城市中的住房保障缺失困境，從而使他們能夠融入城市中。

二、農(nóng)民工住房特征及其滿(mǎn)意度研究

2002年以來(lái)，大量學(xué)者對(duì)中國(guó)農(nóng)民工住房條件、居住模式、住房消費(fèi)支出及居住滿(mǎn)意度進(jìn)行了深入細(xì)致的研究。

(1)居住面積和住房條件研究。無(wú)論是在大城市還是中小城市，農(nóng)民工的居住面積普遍偏小是研究者們調(diào)查后得到的一個(gè)共識(shí)。在直轄市或者省會(huì)城市中，杭州市農(nóng)民工2007年人均居住面積在9.1 m2左右[27]；北京市超過(guò)60%的農(nóng)民工人均居住面積不足5 m2[28]；天津市低收入農(nóng)民工人均住房面積為6.92 m2[5]。陳春等[29]和田紅艷等[30]在不同時(shí)間分別對(duì)重慶市進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)重慶市農(nóng)民工的住房狀況改善不大：從2009年人均住房面積不到10 m2，到2014年“人均住房面積不足5 m2的占8.1%；不足10 m2的為61.7%”。南寧市的農(nóng)民工住房面積在4～6 m2的為36.13%；6～10 m2的為20.10%[31]。鄭州市大約三分之二的被訪農(nóng)民工人均住房面積在10 m2以下[32]。在地級(jí)市中，蚌埠農(nóng)民工的住房人均面積不足5 m2[33]。保定市40.1%的農(nóng)民工人均居住面積5～10 m2，20.3%的人均居住面積不足5 m2[34]。而河北省53.9%的農(nóng)民工人均居住面積也僅為5～10 m2[35]。從全國(guó)22個(gè)省市調(diào)查情況來(lái)看，農(nóng)民工的人均住房面積僅11 m2[36]。

農(nóng)民工的住房條件差是學(xué)者們的另一個(gè)普遍判斷：無(wú)論是農(nóng)民工住房的外部環(huán)境還是內(nèi)部設(shè)施都非常不完善。從外部環(huán)境來(lái)看，農(nóng)民工的住房環(huán)境一般或臟亂差[29]，而且陰暗潮濕、建筑密度大、安全隱患高、衛(wèi)生條件差[33]，不具備日常生活所需要的配套設(shè)施，污染嚴(yán)重，缺少綠化，缺乏物業(yè)管理[32]，沒(méi)有文化設(shè)施[31]，治安狀況一般[36]。從內(nèi)部設(shè)施而言，房屋設(shè)計(jì)落后陳舊，采光通風(fēng)條件較差[37]。配套設(shè)施不完善，大部分無(wú)廚房廁所或合用廚房廁所，基本上沒(méi)有防火措施，噪音大，衛(wèi)生狀差[31]，房屋內(nèi)沒(méi)有集體供暖的設(shè)施，有的甚至沒(méi)有天然氣和自來(lái)水[38]，大部分沒(méi)有獨(dú)立衛(wèi)浴[36]?？傮w來(lái)看，農(nóng)民工的住房面積和住房條件都要遠(yuǎn)差于城鎮(zhèn)居民。

(2)住房來(lái)源和居住模式研究。杭州市農(nóng)民工在樓房邊搭建的簡(jiǎn)易平房占37.9%，所占比例最高[27]。重慶市農(nóng)民工租房占62%，另外還有30%住在單位提供的宿舍或工棚[29]。保定市農(nóng)民工在工棚、地下室、簡(jiǎn)易房和在城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部的平房中居住的分別占到了30.2%和50.3%[34]。武漢市農(nóng)民工的住房來(lái)源調(diào)查結(jié)果顯示，以宿舍、工棚、生產(chǎn)場(chǎng)所為主要來(lái)源的占55.02%，租房占43.43%[39]。2010年河北省農(nóng)民工在平房和在簡(jiǎn)易房、工棚或地下室分別占到54.9%和25.2%[38]。江蘇省農(nóng)民工居住在城中私房或郊區(qū)私房、集體宿舍、臨時(shí)搭建工棚分別為40.7%、20.4%和12.1%[37]。四川、山東等六省市的農(nóng)民工住房多為郊區(qū)平房和簡(jiǎn)易宿舍及工棚，占總體的44%[40]。

在居住模式方面，重慶市農(nóng)民工和家人住一起比例最高，為49.4%，與同事住一起比例為28.23%，與老鄉(xiāng)住在一起比例為12.74%[29]。南寧市農(nóng)民工居住模式為獨(dú)居、獨(dú)自與陌生人合租、與家人居住的比例分別為25.0%、32.7%、42.3%[31]。鄭州市有43.01%的農(nóng)民工和同事、老鄉(xiāng)一起住，36.40%與家人一起住[32]。武漢市農(nóng)民工和同事、朋友一起居住的為68.66%，和家人居住的僅為14.55%[37]?？傮w來(lái)說(shuō)，盡管農(nóng)民工希望有自己獨(dú)立的居住空間，但是農(nóng)民工獨(dú)居的少，更多地是選擇與其他人合住。這也是他們?cè)诂F(xiàn)實(shí)困境前的無(wú)奈之舉。

(3)住房消費(fèi)支出研究。無(wú)論是對(duì)某一個(gè)省或者多個(gè)省，還是單獨(dú)某一個(gè)城市的調(diào)查都顯示農(nóng)民工的住房消費(fèi)支出低。如杭州市農(nóng)民工每月房租的平均值是287元[27]。重慶農(nóng)民工人均房租支出為256元/月[29]。鄭州市農(nóng)民工每月房租在100元以?xún)?nèi)、101～300元、300元以上的分別是46.69%、37.50%和15.81%[32]。江蘇省43.85%的農(nóng)民工每月住房花費(fèi)在300元以下；34.92%在300～600元[37]。河北省74.6%的農(nóng)民工平均月租金在300～600元[38]。從全國(guó)22個(gè)省市調(diào)查情況來(lái)看，農(nóng)民工人均住房費(fèi)用也僅為533.7元/月[36]。

(4)居住地點(diǎn)空間特征研究。由于農(nóng)民工收入水平低下，又要最大限度地節(jié)約開(kāi)支，低租金的居住區(qū)域成為農(nóng)民工租賃住房的優(yōu)先選擇[41]，城鎮(zhèn)邊緣地帶或者城鄉(xiāng)結(jié)合部的居住場(chǎng)所恰好能滿(mǎn)足他們這一要求[42]。特別是大中城市的房租不斷上漲，農(nóng)民工無(wú)法承受時(shí)只能舍棄就近租房的原則選擇離工作地點(diǎn)較遠(yuǎn)的區(qū)位租住，將租房的區(qū)位逐漸向城鄉(xiāng)結(jié)合部和城市邊緣區(qū)轉(zhuǎn)移[43]。廣州的大部分暫住人口(主要是農(nóng)民工)居住在城中村[44]。重慶農(nóng)民工在城郊住房和城中村租房的占53%。在全國(guó)流動(dòng)人口中，居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的占47.5%，居住在城郊農(nóng)村的占31.5%，住在市區(qū)的只占21.0%[45]。在這一背景下，一些城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村形成了以地緣、血緣為紐帶的農(nóng)民工集中居住地，如“新疆村”、“安徽村”、“浙江村”等[46]。

(5)住房滿(mǎn)意度研究。總體而言，農(nóng)民工住房情況不容樂(lè)觀，但住房滿(mǎn)意度各不相同。杭州市農(nóng)民工中比較滿(mǎn)意的占21.7%，一般的為44%，比較不滿(mǎn)意的為27.3%[27]。南寧市有相當(dāng)多農(nóng)民工比較滿(mǎn)意當(dāng)前的居住現(xiàn)狀，有很大的意見(jiàn)和抱怨只有37.13%[31]。鄭州市的農(nóng)民工對(duì)住房的整體狀況感到一般或滿(mǎn)意、不滿(mǎn)意和非常不滿(mǎn)意的分別為79.41%、11.82%和4.41%[32]。河北省的農(nóng)民工對(duì)住房現(xiàn)狀滿(mǎn)意、不太滿(mǎn)意和非常不滿(mǎn)意的則分別為11.8%、48.5%和39.7%[38]。2010年四川、山東等六省(市)農(nóng)民工認(rèn)為自己住房條件一般的比例為65.7%[40]。在縣級(jí)城市中農(nóng)民工對(duì)城里住房不滿(mǎn)意的接近 50%，略多于滿(mǎn)意[37]。

學(xué)者們分析認(rèn)為，農(nóng)民工心態(tài)很好，屬于易滿(mǎn)足群體[31]。他們一般覺(jué)得在外生活不易，能夠找到棲身之處即可，更何況房租低就只能容忍設(shè)施差，因此并沒(méi)有太多的不滿(mǎn)[27]。他們比較認(rèn)同當(dāng)前的現(xiàn)狀，是因?yàn)閷?duì)現(xiàn)實(shí)的無(wú)可奈何[37]。

三、農(nóng)民工住房改善的約束因素研究

農(nóng)民工的住房問(wèn)題不容樂(lè)觀，但是長(zhǎng)期以來(lái)又難以改善，相關(guān)研究顯示制約他們改善住房條件的因素是多方面的。

(1)農(nóng)民工收入低。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是制約人們物質(zhì)與精神生活條件的關(guān)鍵因素[32]，收入狀況決定了農(nóng)民工的住房消費(fèi)支付能力，也影響到他們的住房消費(fèi)支付意愿[47]。由于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民群體自身的知識(shí)水平和技術(shù)能力的不足，導(dǎo)致他們整體工資水平普遍偏低[43]。無(wú)論是房?jī)r(jià)還是租金水平都超出了他們的支付能力，這就導(dǎo)致了農(nóng)民工在其務(wù)工的大中城市買(mǎi)房或者租住條件較好的住房并不現(xiàn)實(shí)[28]。

(2)農(nóng)民工住房保障的法律制度缺失。住房保障制度能夠規(guī)范化運(yùn)行的前提條件是有法可依[22]。任何一個(gè)住房保障較為成功的國(guó)家，都制定了較為全面的法律體系[46]。如德國(guó)關(guān)于社會(huì)保障方面的法律條款，都自然地將所有群體視為一體，并不會(huì)區(qū)分流動(dòng)人口和城市人口[32]。中國(guó)目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)來(lái)保護(hù)農(nóng)民工的居住權(quán)，針對(duì)城鎮(zhèn)居民住房保障的單行法并不包含這一群體，而是將他們排除在外[17]。當(dāng)前已經(jīng)出臺(tái)的針對(duì)農(nóng)民工的住房保障政策更多地是以政府部門(mén)的“指導(dǎo)意見(jiàn)”和“通知”等形式出現(xiàn)，并不具備法律效力[46]。特別是利用農(nóng)村集體土地建設(shè)農(nóng)民工公寓的做法合理但是不合法，因?yàn)楝F(xiàn)行法律并不允許在宅基地上建設(shè)經(jīng)營(yíng)性住房[48]。出租屋租賃行為的法律保障也存在著缺失。農(nóng)民工在租房期間很少簽訂合同，他們的合法權(quán)益很難得到法律的保護(hù)[42]。

(3)城市住房規(guī)劃沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋。中國(guó)的城市住房保障制度都是針對(duì)具有城市戶(hù)籍的低收入家庭制定的，并沒(méi)有將農(nóng)民工的住房需求納入保障體系中[18]。例如，鄭州市規(guī)定當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)保障性住房的家庭必須有當(dāng)?shù)氐某鞘袘?hù)口且不短于一定的時(shí)間[32]。政府已經(jīng)出臺(tái)的少量農(nóng)民工住房保障政策中，經(jīng)常前后不一致、缺乏連續(xù)性，這種狀況嚴(yán)重地制約著政策效力的發(fā)揮[13]。即便是當(dāng)前某些城市有著解決農(nóng)民工住房的典型模式，但這些模式也只是覆蓋了相當(dāng)少的農(nóng)民工[17]。

農(nóng)民工大多聚居于“城中村”、工棚以及不宜居住的地下室，這些居住地并沒(méi)有納入城市規(guī)劃與房屋管理體系[49]。因?yàn)楫?dāng)前的土地利用規(guī)劃、住房建設(shè)用地規(guī)劃實(shí)際上只是與戶(hù)籍人口掛鉤，而不是與常住人口掛鉤[41]。盡管?chē)?guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》兩個(gè)文件中提出：各地方政府要將農(nóng)民工的居住問(wèn)題納入城市規(guī)劃中；在選址、供地及相關(guān)配套設(shè)施上要給予支持。但是實(shí)際情況是，各地的住房規(guī)劃并未將低收入農(nóng)民工住房問(wèn)題解決提上議程[5]。在公租房的覆蓋面逐漸擴(kuò)大到農(nóng)民工的同時(shí)，卻存在區(qū)位規(guī)劃邊緣化、質(zhì)量設(shè)計(jì)低端化、配套設(shè)施滯后化等問(wèn)題[13]。一些改善農(nóng)民工居住條件的實(shí)際做法多為“不得已而為之”的臨時(shí)性政策手段，短期性、應(yīng)急性特征明顯，缺乏統(tǒng)一性和整體規(guī)劃[17]。

(4)城市住房市場(chǎng)失靈。商品房住房市場(chǎng)名義上對(duì)所有人都是開(kāi)放的，但農(nóng)民工根本沒(méi)有支付能力[12]。根據(jù)全國(guó)總工會(huì)新生代農(nóng)民工問(wèn)題課題組的調(diào)查顯示，愿意承受3 000元/m2以?xún)?nèi)房?jī)r(jià)的農(nóng)民工為74.1%，在3001～4000元這一區(qū)間僅有19%，6.9%愿意承受更高的房?jī)r(jià)[50]。在農(nóng)民工微薄的收入面前，房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格上漲過(guò)快使得農(nóng)民工望房興嘆[32]。房地產(chǎn)市場(chǎng)需求與供給之間的嚴(yán)重失衡導(dǎo)致農(nóng)民工的住房短缺根本無(wú)法依靠市場(chǎng)手段解決[12]。租房制度也對(duì)低收入農(nóng)民工產(chǎn)生了社會(huì)排斥。當(dāng)農(nóng)民工進(jìn)入租房市場(chǎng)時(shí)被歧視(排斥)感仍然十分嚴(yán)重，五分之一的人遭遇過(guò)歧視[5]。

四、化解農(nóng)民工住房保障問(wèn)題策略研究

為了解決農(nóng)民工住房保障問(wèn)題，學(xué)者們從不同的學(xué)科視角，運(yùn)用不同的理論提出了大量的對(duì)策建議。

(1)建立健全的住房制度，增強(qiáng)農(nóng)民工的住房改善能力。農(nóng)民工的住房保障其實(shí)就是保障他們的“住房權(quán)”[51]，更主要是保護(hù)農(nóng)民工住房在城鄉(xiāng)之間的選擇權(quán)、農(nóng)民工住房的保障權(quán)、農(nóng)民工住房在城鄉(xiāng)資產(chǎn)置換的優(yōu)先權(quán)[52]。只有通過(guò)農(nóng)民工的住房立法，才能將農(nóng)民工的居住基本權(quán)利落到實(shí)處，并賦予他們?cè)谧》繖?quán)受到侵害時(shí)的救濟(jì)權(quán)[22]。因此需要做好住房保障的頂層政策設(shè)計(jì)和法規(guī)建設(shè)，通過(guò)住房保障政策的法制化，實(shí)現(xiàn)住房保障有法可依[52]。

在對(duì)農(nóng)民工的住房保障立法后，還需要對(duì)二元城鄉(xiāng)制度改革以建立健全的住房制度。首先，需要改革二元戶(hù)籍制度，實(shí)行“以房管人”政策[53]。在逐步取消戶(hù)籍的基礎(chǔ)上，實(shí)施居住證的制度改革，進(jìn)一步嘗試戶(hù)籍積分制和社會(huì)保障卡的配套政策[51]。其次，要改革農(nóng)村土地制度，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[32]。特別是允許在城市郊區(qū)擁有土地的農(nóng)民部分土地開(kāi)發(fā)權(quán)利，讓他們?cè)诜戏傻囊?guī)定下開(kāi)發(fā)，并符合城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施要求，從而能夠合法地給農(nóng)民工提供較好條件的住房[54]。對(duì)于在異地工作的農(nóng)民工，可以通過(guò)建立相關(guān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)以農(nóng)村土地的使用權(quán)換取城市住房[55]。最后，要逐步將農(nóng)民工納入到住房公積金制度保障體系內(nèi)，并建立配套的技術(shù)與管理措施，為農(nóng)民工建立與其身份證相關(guān)聯(lián)的全國(guó)統(tǒng)一的公積金賬戶(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)公積金的異地轉(zhuǎn)移和提取[56]。

(2)擴(kuò)大農(nóng)民工的住房保障體系。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工住房保障覆蓋面狹小的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，應(yīng)該完善農(nóng)民工的住房保障體系?？梢酝ㄟ^(guò)增加公租房、廉租房、兩限房等公共住房的供給，將農(nóng)民工納入到住房保障體系中，全面向農(nóng)民工開(kāi)放[40]。同時(shí)應(yīng)該輔以流入地為主的管理模式，并對(duì)住房建設(shè)用地、住房保障資源等相關(guān)資源的分配進(jìn)行調(diào)整[41]。政府可將住房以實(shí)物形式提供給農(nóng)民工，也可以向他們提供住房補(bǔ)貼，讓他們能夠在房地產(chǎn)市場(chǎng)中獲取適當(dāng)?shù)淖》縖57]。

農(nóng)民工的住房保障政策體系不應(yīng)一刀切，而是應(yīng)考慮所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和農(nóng)民工的自身情況，堅(jiān)持“分層次、多渠道、按步驟”的原則[43]，并根據(jù)外界環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，保持農(nóng)民工住房保障體系的動(dòng)態(tài)性[10]，建立開(kāi)放而完善的進(jìn)入與退出機(jī)制[12]。同時(shí)，不同類(lèi)型農(nóng)民工的居住需求和住房選擇行為會(huì)有所不同，對(duì)農(nóng)民工的住房保障也需要實(shí)施差別化的住房政策，通過(guò)差別化的住房支出政策引導(dǎo)形成階梯式的住房消費(fèi)格局[17]。

(3)規(guī)范住房市場(chǎng)，滿(mǎn)足農(nóng)民工的住房需求。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，政府只憑借自身力量很難在短期內(nèi)快速解決流動(dòng)人口的住房需求。幫助流動(dòng)人口解決他們的住房問(wèn)題，健康的住房租賃市場(chǎng)是一種有效的途徑[42]。根據(jù)農(nóng)民工作息規(guī)律、工作特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)承受能力，應(yīng)該滿(mǎn)足農(nóng)民工“以租為主”的住房需求，注意培育規(guī)范小戶(hù)型房屋租賃市場(chǎng)，保證出租屋符合基本的居住、衛(wèi)生和安全條件[17]。為降低他們獲取住房租賃的成本，可以建立農(nóng)民工住房管理信息系統(tǒng)，為他們提供免費(fèi)的住房租賃服務(wù)；通過(guò)新的媒介方式提供給農(nóng)民工，讓他們能夠便捷地獲取相關(guān)信息[5]；加強(qiáng)私租房監(jiān)管，通過(guò)立法和租金管制穩(wěn)定租賃市場(chǎng)租金水平；建立房屋租賃糾紛和解機(jī)制，保護(hù)業(yè)主和租賃者權(quán)益[17]。政府應(yīng)不斷加強(qiáng)住房市場(chǎng)監(jiān)管，強(qiáng)化住房市場(chǎng)服務(wù)，降低農(nóng)民工的住房獲得成本，促進(jìn)“住房過(guò)濾”機(jī)制的充分發(fā)揮[40]。

總之，政府應(yīng)加大對(duì)城市住房市場(chǎng)的監(jiān)督力度，促進(jìn)規(guī)范的農(nóng)民工住房市場(chǎng)的形成[5]。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給與農(nóng)民工需求相適應(yīng)的住房。甚至可以由政府牽頭建設(shè)面向農(nóng)民工的低價(jià)房，讓農(nóng)民工能夠有能力進(jìn)入到住房市場(chǎng)[56]。要使農(nóng)民工能從金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)獲取住房消費(fèi)信貸支持，還需要深化金融體制改革，發(fā)展專(zhuān)業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)性住房金融市場(chǎng)[41]。

(4)加快推進(jìn)農(nóng)民工居住區(qū)的建設(shè)。在城市規(guī)劃和城市住房建設(shè)規(guī)劃中引入供需分析方法，考慮城鎮(zhèn)人口總量、分布與就業(yè)的空間關(guān)系等因素，在詳細(xì)分類(lèi)的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃城市建設(shè)用地空間分布[42]。從目前農(nóng)民工住房的來(lái)源看，短期內(nèi)城中村是他們解決住房需求的主要來(lái)源。因此政府應(yīng)加強(qiáng)城中村的住房管理，發(fā)揮城中村住房的合理作用，使其在短期內(nèi)能夠幫助農(nóng)民工安居[56]。妥善規(guī)劃好“城中村”與城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展，重點(diǎn)改善這些區(qū)域的配套設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與本地居民的良性互動(dòng)，使農(nóng)民工能夠順利融入城市生活[58]。

從長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)民工和城市低收入居民的住房保障在并軌后，針對(duì)農(nóng)民工保障的住宅小區(qū)要合理規(guī)劃，均衡布局，特別是選址要合理，避免“空間失配”[53]，以滿(mǎn)足不同農(nóng)民工群體的居住需求[13]。要改變以往單獨(dú)建設(shè)農(nóng)民工安置區(qū)的建設(shè)理念，將農(nóng)民工安置區(qū)建設(shè)與城市低收入者的廉租房建設(shè)統(tǒng)一；對(duì)小區(qū)的區(qū)位布局和住宅的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，要盡可能地促進(jìn)農(nóng)民工群體與城市人群的溝通與交流[58]。在沿海城市和大城市的經(jīng)濟(jì)開(kāi)始向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的背景下，通過(guò)改善農(nóng)民工集居區(qū)居住環(huán)境，努力推動(dòng)農(nóng)民工融入到城市生活中，將會(huì)有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[9]。

(5)深化農(nóng)民工住房保障制度改革。除了通過(guò)多種形式來(lái)直接改善農(nóng)民工的住房條件，還需要其他的配套措施使上述制度改革落到實(shí)處。幫助農(nóng)民工改善住房狀況，當(dāng)務(wù)之急是盡可能提高他們的工資水平[33]。其次是改革社會(huì)保障制度，使城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度接軌和統(tǒng)一[53]，完善包括養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等在內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，降低農(nóng)民工家庭的支出[48]。

農(nóng)民工的住房保障之所以很少被所在地政府考慮，更多地因?yàn)檗r(nóng)民工在中國(guó)政治體制中沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。加快政治體制改革，使政府行政體制能同時(shí)考慮城市和農(nóng)村，是解決包括農(nóng)民工住房問(wèn)題在內(nèi)的諸多農(nóng)民工問(wèn)題的前提[18]。同時(shí)，建立農(nóng)民工利益合法表達(dá)的渠道，督促相關(guān)部門(mén)將農(nóng)民工納入城市住房公共資源的規(guī)劃范疇，形成市民階層與農(nóng)民工之間的良性互動(dòng)關(guān)系[8]。地方政府理應(yīng)作為農(nóng)民工住房保障的主體，但是并非盲目地出臺(tái)一系列相關(guān)政策，這不但不能很好地解決這個(gè)問(wèn)題，反而可能會(huì)給地方政府的財(cái)政開(kāi)支帶來(lái)嚴(yán)重的支出壓力[18]。當(dāng)前許多地方政府缺乏健康可持續(xù)的財(cái)政機(jī)制，亟需對(duì)地方政府的公共財(cái)政制度進(jìn)行改革[42]，通過(guò)財(cái)政權(quán)利和轉(zhuǎn)移支付與城市常住人口掛鉤，激勵(lì)地方政府想辦法吸納更多的農(nóng)民工定居[41]。在政府準(zhǔn)確的責(zé)任定位后，以市場(chǎng)化為方向，搭建政府、企業(yè)、非政府組織及農(nóng)民工自身共同參與的合力機(jī)制，減輕地方政府的財(cái)政壓力[56]。

五、農(nóng)民工住房保障研究創(chuàng)新展望

早期的研究更多地只是對(duì)農(nóng)民工住房進(jìn)行定性的研究，借助于邏輯推理方法，基本采用從現(xiàn)狀介紹到成因分析再到提出對(duì)策這種研究模式[59-61]。當(dāng)然也有國(guó)內(nèi)的學(xué)者將關(guān)注點(diǎn)聚焦到國(guó)外，對(duì)國(guó)外解決底層人口住房問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了介紹。張國(guó)勝等介紹了新加坡、日本、德國(guó)等國(guó)解決外來(lái)人口住房的成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了泰國(guó)、巴西治理貧民窟的教訓(xùn)，提出了解決中國(guó)農(nóng)民工住房問(wèn)題的對(duì)策[58]。

由于定性研究缺乏數(shù)據(jù)支撐，更多地還只是停留在理論分析上，因此學(xué)者們開(kāi)始運(yùn)用多種研究方法進(jìn)行定量研究，試圖發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)民工住房的因素之間的關(guān)聯(lián)程度和作用機(jī)理。首先，學(xué)者們運(yùn)用多種定量方法研究了農(nóng)民工住房情況的影響因素。張智[28]根據(jù)列聯(lián)表分析和多項(xiàng)邏輯回歸分析方法研究了北京市農(nóng)民工的住房選擇傾向和影響因素。楊俊玲[37]運(yùn)用列聯(lián)表分析和最優(yōu)尺度分析法研究了農(nóng)民工的住房支出和住房類(lèi)型的影響因素。董昕[48]通過(guò)多元線性回歸模型分析了農(nóng)民工在流入地住房消費(fèi)的影響因素。陳春等[29]運(yùn)用Probit和Logit模型分析了農(nóng)民工住房狀況對(duì)他們留城意愿的影響。韓俊強(qiáng)[39]根據(jù)Probit模型探究農(nóng)民工住房情況對(duì)他們?nèi)谌氤鞘械挠绊憽ｍn克慶等[36]則通過(guò)Probit模型研究農(nóng)民工住房情況和城市購(gòu)房影響因素。郭新宇等[40]運(yùn)用多元Logistic模型分析了農(nóng)民工住房滿(mǎn)意度及其影響因素。此外，學(xué)者們還關(guān)注了農(nóng)民工住房與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。鄭思齊等[47]運(yùn)用明瑟工資方程研究了住房供給能力與居住環(huán)境質(zhì)量對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)融合的影響作用。龍樹(shù)國(guó)[56]根據(jù)斯加思塔人口遷移成本收益凈現(xiàn)值模型分析了住房問(wèn)題如何影響農(nóng)民工市民化。鄭思齊等[9]還通過(guò)對(duì)Glaeser的住房市場(chǎng)與城市增長(zhǎng)模型進(jìn)行改進(jìn)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工住房的解決能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

農(nóng)民工住房保障問(wèn)題研究對(duì)象也在開(kāi)始轉(zhuǎn)變。隨著1980年以后出生的農(nóng)民工的出現(xiàn)和老一代農(nóng)民工的返鄉(xiāng)，研究對(duì)象從老一代的農(nóng)民工開(kāi)始向新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)移，研究層面上以個(gè)別城市研究為主[12，13，20，33，61]。特別是2008年以后中央政府強(qiáng)調(diào)保障性住房的供給，農(nóng)民工的住房問(wèn)題也逐漸納入了地方政府的職能范圍。不同省(市)形成了不同體系的保障模式，如農(nóng)民工廉租公寓模式、住房公積金模式、住房補(bǔ)貼模式、準(zhǔn)市民化模式和納入保障性住房體系模式[62]。這些模式各有利弊，應(yīng)通過(guò)制度改革建立多種模式來(lái)完善農(nóng)民工的住房保障[20]。

在研究不同農(nóng)民工對(duì)象時(shí)，學(xué)者們還通過(guò)代際比較的視角，對(duì)第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工住房狀況的差異進(jìn)行了比較。宛恬伊[63]、王宗萍等[64]分別對(duì)這兩組群體的住房情況進(jìn)行了對(duì)比，發(fā)現(xiàn)他們?cè)诰幼∷缴洗嬖谥欢ú町?，出現(xiàn)了“五高一低”現(xiàn)象：即住房質(zhì)量高，人均住房費(fèi)用高，單位繳納住房公積金比例高，愿意繳納住房公積金的比例也要高，城市購(gòu)房意愿高，對(duì)住房的滿(mǎn)意度低。這也反映了新生代農(nóng)民工對(duì)住房有更高的要求，對(duì)定居城市有更強(qiáng)的意愿[38]。曾國(guó)安等[35]、董昕[48]則回顧了農(nóng)民工住房政策的演進(jìn)和發(fā)展，對(duì)農(nóng)民工住房保障的未來(lái)趨勢(shì)做出了判斷。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)中國(guó)農(nóng)民工住房保障的既有研究極大地豐富和擴(kuò)展了這一問(wèn)題的理論體系，但是仍然需要從以下方面進(jìn)行進(jìn)一步深化研究。

(1)對(duì)農(nóng)民工居住狀態(tài)抽樣調(diào)查的范圍有待于擴(kuò)大到全國(guó)?，F(xiàn)有的研究大多是對(duì)某個(gè)城市或者某個(gè)省的局部地區(qū)，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和訪談的方式抽樣調(diào)查后獲得數(shù)據(jù)，但是這只能在微觀或者中觀層面上分析農(nóng)民工的住房特征，全國(guó)層面上的整體分析還不多見(jiàn)，目前尚無(wú)法了解全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)民工住房狀況。因而需要從總體上了解全國(guó)農(nóng)民工的住房狀況，才能有全面和總體的判斷，并制定出農(nóng)民工住房保障的宏觀政策。

(2) 對(duì)不同類(lèi)型城市的農(nóng)民工住房進(jìn)行細(xì)致的、系統(tǒng)的調(diào)查研究。房地產(chǎn)市場(chǎng)是一個(gè)區(qū)域性的市場(chǎng)，不同類(lèi)型的城市、不同職業(yè)特征的農(nóng)民工的住房狀況也會(huì)存在著差異。因此現(xiàn)有的研究也強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民工的住房保障不宜一刀切，需要因地制宜地解決他們的住房問(wèn)題。下一步應(yīng)該針對(duì)不同類(lèi)型城市的農(nóng)民工住房展開(kāi)細(xì)致的調(diào)查，系統(tǒng)研究不同類(lèi)型城市中農(nóng)民工居住狀況的影響因素和住房需求，有針對(duì)性地從中微觀角度制定本地的住房保障政策。

(3)對(duì)農(nóng)民工住房保障政策的研究需理論聯(lián)系實(shí)際。農(nóng)民工住房保障是一個(gè)緊迫的任務(wù)，需要構(gòu)建一套完整的政策體系，通過(guò)短期和長(zhǎng)期的不懈努力，才能收到良好政策效果。一方面應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等農(nóng)民工集中居住區(qū)建設(shè)的可行性與必要性研究，探討土地法律問(wèn)題、投資主體、建設(shè)的合理規(guī)模檔次和管理模式等，提出有操作性的建議，另一方面應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工住房保障制度的深入系統(tǒng)研究，進(jìn)一步探討將農(nóng)民工納入住房保障體系的基本理論和具體對(duì)策。

(4)采用混合研究方法，打破“量化”研究和“質(zhì)性”研究的藩籬?；旌涎芯糠椒ㄗ鳛橐环N新的研究范式已經(jīng)逐漸得到了認(rèn)可，這種研究方法通過(guò)對(duì)“量化”研究和“質(zhì)性”研究?jī)烧叩慕Y(jié)合運(yùn)用，可以擴(kuò)展農(nóng)民工住房保障問(wèn)題研究的廣度和深度，從而彌補(bǔ)單一研究方法研究中所存在的不足。

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責(zé)任編輯：曾凡盛

Literature review on migrant workers’ housing security

LOU Wenlong

(College of Public Administration, Yanshan University, Qinghuangdao 066004, China)

This paper studies the features of migrant workers’ housing, restriction factors of housing improvement, solutions to housing security and so on based on the perspective of sociology, economics, public management and law. The study shows that some factors, like housing condition, housing origin, expenditure and location, are not optimistic, and housing satisfaction is diverse as well. Besides, there are some realistic problems, such as low income of migrant workers, lack of housing security legal system, no full coverage of urban housing planning, and failure of urban housing market, which restrict the improvement of the migrant workers’ housing. In order to solve these problems, we should establish a sound housing system, expand the security system, regulate the housing market, speed up the construction of migrant workers' residential areas, and deepen the reform of the housing security system. So, future research should be carried out by expanding sampling survey, classifying survey and using mixed research method.

migrant worker; housing security; literature review

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.05.009

F323

A

1009-2013(2016)05-0055-08

2016－09－18

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(14CZZ014)；2015年度河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(HB15GL017)；2015年度燕山大學(xué)青年教師自主研究計(jì)劃課題(15SKA005)

婁文龍(1979—)，男，湖北崇陽(yáng)人，副教授，博士研究生，研究方向?yàn)樽》空摺?/p>