我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

楊　超，張　偉

(湖北大學(xué)　商學(xué)院，湖北　武漢　430062)

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我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

楊超，張偉

(湖北大學(xué)商學(xué)院，湖北武漢430062)

2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后，為了抵制金融危機(jī)給我國經(jīng)濟(jì)帶來的不利影響，政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，拿出四萬億的財(cái)政資金幫助我國經(jīng)濟(jì)盡快恢復(fù)，但是這筆資金來源，中央政府投入不足30%，剩余部分全部由地方政府承擔(dān)。地方政府的資金水平有限，不得不通過借債方式募集資金，但是我國法律不允許地方政府發(fā)行債券，使得它們只能向銀行以及民間其他融資機(jī)構(gòu)籌資。相對于發(fā)行債券，這些借債方式缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管，會(huì)給地方政府債務(wù)帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)，隨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累將會(huì)危及政府部門的正常運(yùn)行，不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。本文首先介紹地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)種類，然后說明目前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)，接著對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因進(jìn)行分析，最后提出防范與控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議。

地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)管理

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是隨著地方債務(wù)的不斷累積，造成政府面對這些巨額債務(wù)時(shí)不確定能否及時(shí)全額償還，給政府信用以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不確定性影響。依據(jù)不同的準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有不同的種類，主要從內(nèi)在與外在兩個(gè)方面進(jìn)行區(qū)分。內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)主要是由于政府債務(wù)本身所引起的風(fēng)險(xiǎn)，分為三個(gè)方面，第一債務(wù)規(guī)模過大，政府自身積累的債務(wù)隨著時(shí)間推移不斷擴(kuò)大，造成到期時(shí)政府沒有能力及時(shí)償還。第二債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，由于地方政府不同類別的債務(wù)額在總的債務(wù)額當(dāng)中占比不同所出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。第三債務(wù)效率風(fēng)險(xiǎn)，主要是因?yàn)榈胤秸茨芨咝У厥褂盟栀Y金，造成資金收益率不及資金使用利息率，出現(xiàn)政府資金周轉(zhuǎn)困難風(fēng)險(xiǎn)。外在風(fēng)險(xiǎn)主要是由于內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)對經(jīng)濟(jì)環(huán)境所造成的影響引起的風(fēng)險(xiǎn)，同樣分為三個(gè)方面，第一稅費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)政府資不抵債時(shí)可能會(huì)選擇增加企業(yè)的稅收來進(jìn)行償債，但是稅收的增加會(huì)減少企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，降低企業(yè)投資的積極性，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二債務(wù)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，地方政府有時(shí)需要對所借債務(wù)進(jìn)行整頓，向上級部門申請專門的借款，如果款項(xiàng)到期時(shí)地方政府經(jīng)營狀況不佳資金周轉(zhuǎn)困難，沒有能力對所借款項(xiàng)進(jìn)行償還，這時(shí)就可能把這些債務(wù)轉(zhuǎn)移到上級部門身上。第三經(jīng)濟(jì)政策風(fēng)險(xiǎn)，地方政府的債務(wù)不管是通過借貸還是赤字，都可以看作是一種擴(kuò)張性的財(cái)政政策，假如此時(shí)國家實(shí)行緊縮的財(cái)政政策，這時(shí)政府的債務(wù)會(huì)削弱政策效果。這里由于地方政府債務(wù)外在風(fēng)險(xiǎn)主要是通過內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)所引起，所以本文接下來的分析論述，主要把重點(diǎn)放在內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)研究上。

我國預(yù)算法規(guī)定地方政府不能通過發(fā)行債券募集資金，所以政府不得不通過各種渠道融通資金，但是民間融資機(jī)構(gòu)水平層次不齊，借貸方式過多過雜會(huì)進(jìn)一步加大債務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，對于地方政府而言，如果能夠有效規(guī)范借債或者高效地運(yùn)用所借資金，不僅可以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長還可以提升財(cái)政收入，但是如果借債不規(guī)范或者對所借資金不能高效地使用，只會(huì)增加政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)形成一種惡性循環(huán)，最終會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來不利的影響。因此本文主要研究現(xiàn)行我國地方政府債務(wù)所存在的風(fēng)險(xiǎn)，對于如何更好地防范與控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定政府職能，加快經(jīng)濟(jì)增長具有重要的作用。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

(一)債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年我國地方政府債務(wù)余額大約為十五萬億元，而2015年地方債務(wù)限額為十六萬億元，根據(jù)這個(gè)發(fā)展趨勢，接下來地方政府債務(wù)很有可能會(huì)超過規(guī)定的限額，可見我國地方政府債務(wù)規(guī)模十分龐大，存在較大的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)一步說明，首先通過借債籌資的地方政府?dāng)?shù)量過多，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2014全國只有大約五十幾個(gè)縣城沒有地方債務(wù)，而剩余其他一百多個(gè)市，四百多個(gè)縣的地方債務(wù)規(guī)模都超過百分之百，舉債的地方政府?dāng)?shù)量十分巨大。其次地方政府債務(wù)金額過于龐大，2014年我國地方政府債務(wù)余額大約為十五萬億元，當(dāng)年國家財(cái)政總收入?yún)s只有約十四萬億元，可見2014年全國的財(cái)政收入都不能償還當(dāng)年地方政府債務(wù)，地方政府債務(wù)金額過于龐大。

(二)債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

我國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)主要從債務(wù)來源以及債務(wù)形式兩方面來看，首先根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年地方政府債務(wù)向銀行貸款資金額大約占總債務(wù)金額的70%以上，剩余債務(wù)資金通過其他方式籌集。然而銀行貸款相對于其他借貸方式來講，存在銀行貸款易于受到地方政府的干涉，有時(shí)候銀行會(huì)放寬對地方政府的貸款要求，或者提供更加寬松的還款條件。從某種意義上來說，這些行為會(huì)幫助政府獲得融資便利，但是從另外一個(gè)角度來看，寬松的貸款條件或者還債措施，會(huì)進(jìn)一步增加政府潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，盲目的進(jìn)行舉債籌資，降低政府對資金的使用效率，增加政府的償債負(fù)擔(dān)。其次從債務(wù)形式來看，地方政府的舉債形式包括普通借款和其他行為演變出來的欠款，我國地方政府普遍存在通過發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、融資租賃等渠道籌資，通過建設(shè)移交方式和墊付施工資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)籌資，通過違規(guī)集資渠道募資，以上這些列舉的借款渠道，往往存在借債方式復(fù)雜，缺少相關(guān)部門監(jiān)管，借貸成本過高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過大等問題，從而會(huì)進(jìn)一步加大我國地方政府債務(wù)安全隱患，增加地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)債務(wù)效率風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)主要在于政府是否高效地利用所借資金。對于政府來講償還債務(wù)的資金大部分來自政府項(xiàng)目投資獲得的收益，如果政府投資交通、能源等項(xiàng)目建設(shè)，從長遠(yuǎn)利益來看，這些項(xiàng)目有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但是從短期利益來看，這些項(xiàng)目很難在短時(shí)間內(nèi)獲得較大收益。并且項(xiàng)目前期需要投入的資金量過大，政府需要通過不斷發(fā)行新的債務(wù)來彌補(bǔ)以前舊的債務(wù)，但是如果資金鏈斷裂則會(huì)出現(xiàn)一系列的連鎖反應(yīng)引起債務(wù)危機(jī)，從而加重政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國36個(gè)地方政府的債務(wù)資金大約有92.2%投入到交通、生態(tài)、保障性住房等項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，與2010年相比交通項(xiàng)目資金投入增長的金額最多大約為3 295.5億元，保障性住房資金投入增長速度最快大約為141.5%，這些種類的項(xiàng)目投資如果沒能很好的加以管控，則會(huì)帶來很大的償債風(fēng)險(xiǎn)。并且根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，政府債務(wù)大約有378.2億元的資金沒有按照合同約定范圍使用，而是被用作其他方面的投資，這些不按照規(guī)定用途使用的資金，會(huì)因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的監(jiān)管，不能幫助政府很好實(shí)現(xiàn)資金使用目標(biāo)，會(huì)給接下來政府償債資金來源帶來諸多不確定性影響，增加政府潛在的償債風(fēng)險(xiǎn)。最后政府2010年所借的債務(wù)當(dāng)中大約有200億元以上資金，到2013年為止一直閑置沒有被使用，這些閑置的資金一方面會(huì)增加政府的財(cái)政額外開支；另一方面會(huì)降低政府項(xiàng)目實(shí)施效率，政府不能很好的運(yùn)用資金牟利，不利于提升政府的經(jīng)營項(xiàng)目的能力，從而會(huì)給政府的項(xiàng)目收益帶來影響。因此從以上現(xiàn)象可以看出地方政府債務(wù)存在一定的效率風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因

(一)財(cái)政體制不合理

中央和地方政府權(quán)力分配不合理，之前國家為了加強(qiáng)中央對地方政府的監(jiān)管力度從而實(shí)行分稅制改革，主要內(nèi)容包括中央政府負(fù)責(zé)國家外交、安全，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政策調(diào)控等費(fèi)用支出，地方政府負(fù)責(zé)所管區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展等費(fèi)用支出。但是隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方財(cái)政承載著更多的政府職能，隨著地方城市化的不斷擴(kuò)大，越來越多外來務(wù)工人員來到城市工作生活，城市居民人口不斷擴(kuò)大，給當(dāng)?shù)亟煌?、教育、住房等公共資源帶來更大的需求，但是分稅制的改革使得中央政府掌握著國家的主要財(cái)權(quán)，獲得的財(cái)政收入也就越多，致使地方政府可以使用的財(cái)政資金有限，這種權(quán)力的不匹配使得地方政府在面對不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)需求時(shí)，更多地開始向市場融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行借貸資金，從而出現(xiàn)較大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

國家轉(zhuǎn)移性支付體制不健全，轉(zhuǎn)移性支付主要是為了減少地區(qū)之間的收入不平等，中央對地方政府的資金劃撥，對于調(diào)節(jié)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的作用。中央的轉(zhuǎn)移性支付主要包括一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移性支付，稅收返還支付，其中稅收返還支付屬于主要的轉(zhuǎn)移支付方式，但是稅收返還金額主要以一種固定算法進(jìn)行計(jì)算，不太符合實(shí)際需要，不利于調(diào)節(jié)地區(qū)之間的收入不平等。一般轉(zhuǎn)移支付是中央政府可以靈活對地方政府進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移支付，但是存在國家投入較少支付規(guī)模有限，不能很好地發(fā)揮職能作用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是由于某些特殊用途，中央對地方進(jìn)行的專門資金劃撥，但是存在資金補(bǔ)助傾向往往偏向發(fā)達(dá)地區(qū)，劃撥之前需要一定的配套資金缺點(diǎn)，從而不利于縮小地區(qū)之間的收入差距。

(二)地方債務(wù)管理不規(guī)范

地方債務(wù)管理對于減小債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的作用，但是現(xiàn)行的債務(wù)管理存在一些問題不利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制。首先地方政府債務(wù)缺乏統(tǒng)一管理，現(xiàn)行的地方政府舉債往往處于一種各自為政的狀態(tài)，沒能從一個(gè)整體的角度考慮借債影響，造成債務(wù)規(guī)模越來越大，債務(wù)種類越來越復(fù)雜，增加政府償債的風(fēng)險(xiǎn)。其次政府的舉債行為缺少相應(yīng)的約束，有時(shí)地方政府為了盡快滿足自己的資金需求，在還不確定自身是否可以償還所借債務(wù)的情況下，大量的進(jìn)行舉債，倘若一旦資金管理出現(xiàn)問題，就會(huì)發(fā)生債務(wù)的連鎖反應(yīng)，增加債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。最后地方政府通過借債獲得的資金并未能得到高效地利用，政府在進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施之前缺少有效規(guī)劃，項(xiàng)目實(shí)施過程中對所借資金缺少有效監(jiān)管，使得政府的資金投入沒能獲得預(yù)期回報(bào)。

(三)經(jīng)濟(jì)體制不合理

市場經(jīng)濟(jì)體制存在先前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行存在相應(yīng)的問題，地方政府的舉債行為往往受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，從而誘導(dǎo)出相應(yīng)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先地方政府對于當(dāng)?shù)刭Y源有一定的控制權(quán)，金融機(jī)構(gòu)為了謀取優(yōu)勢地位被動(dòng)聽命于政府，造成金融機(jī)構(gòu)不能客觀公正地對待政府的金融行為，地方政府過多地干涉金融機(jī)構(gòu)為后期的政府債務(wù)安全埋下隱患。其次國有企業(yè)政企不分，地方國有企業(yè)在市場上理應(yīng)經(jīng)營獨(dú)立、盈虧自負(fù)，但是往往存在部分國企受到政府的過多干涉，不能做到企業(yè)和政府分開，主要表現(xiàn)為企業(yè)的債務(wù)由政府負(fù)擔(dān)，當(dāng)企業(yè)面臨債務(wù)破產(chǎn)，由于涉及到政府利益或者居民生活穩(wěn)定，這時(shí)政府就會(huì)劃撥資金進(jìn)行幫助，不管企業(yè)經(jīng)營的好壞，加重政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后由于市場經(jīng)濟(jì)的改革不徹底，地方政府殘存計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想，致使在基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的過程中缺乏市場的有效性，進(jìn)一步加重政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

三、防范與控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)建議

(一)完善財(cái)政管理機(jī)制

首先要對中央和地方權(quán)力進(jìn)行合理分配，國家應(yīng)該明確中央和地方各自的職責(zé)范圍，通過制定法律確保雙方能夠嚴(yán)格執(zhí)行，然后根據(jù)各自所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任大小，適當(dāng)對相關(guān)權(quán)力進(jìn)行合理分配，使得雙方的事權(quán)與財(cái)權(quán)得到統(tǒng)一。其次國家應(yīng)該適當(dāng)增加地方政府征收特種稅的權(quán)限，讓其可以根據(jù)自身實(shí)際狀況擴(kuò)大資金來源，同時(shí)地方政府也要加強(qiáng)對稅收的改革，努力培養(yǎng)一批穩(wěn)定的稅收，從而增加自己的收入水平。最后國家需要完善轉(zhuǎn)移支付制度，著重關(guān)注地區(qū)之間收入不平等現(xiàn)象，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，對不合理的制度規(guī)定進(jìn)行改進(jìn)，加大對一般性支付的資金投入，對轉(zhuǎn)移性支付進(jìn)行相應(yīng)的立法，有效地對其行為進(jìn)行約束。對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在資金配套要求問題，政府需要根據(jù)提供者的資金實(shí)際狀況對其進(jìn)行合理征收，從而更好地發(fā)揮轉(zhuǎn)移性支付的政策功能。

(二)加強(qiáng)地方債務(wù)管理

國家應(yīng)該建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理體系，對于地方政府的每筆債務(wù)都要有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估，進(jìn)行舉債時(shí)需要向上級匯報(bào)確認(rèn)，在征求上級同意之后才能開展舉債活動(dòng)。對外公開地方政府的債務(wù)信息，讓公眾能夠參與到政府債務(wù)監(jiān)督中來，做到債務(wù)的公開透明，有效規(guī)范約束政府的舉債行為。其次對于地方政府不同的債務(wù)來源，國家應(yīng)該嚴(yán)格監(jiān)管債務(wù)的穩(wěn)定性，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，同時(shí)增加地方政府償還債務(wù)的途徑，對于不同種類的政府債務(wù)制定出不同的償還策略，高效地利用所借資金，定期對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)不良債務(wù)并且及時(shí)解決不良影響，防止爆發(fā)較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后地方政府應(yīng)該提高債務(wù)資金的管理水平，在進(jìn)行項(xiàng)目投資之前，要進(jìn)行嚴(yán)格的可行性評估，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，要加強(qiáng)對項(xiàng)目的監(jiān)管，解決運(yùn)營過程中所出現(xiàn)的問題，才能更好地利用所持有的資金。

(三)改革經(jīng)濟(jì)體制首先對于政府過多干擾企業(yè)的投資行為，國家應(yīng)該進(jìn)行有效的監(jiān)督，降低地方政府給企業(yè)帶來的不必要的干擾，減少政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，幫助企業(yè)更好地成長。其次深化國企改革，通過實(shí)行股份制改革、并購、破產(chǎn)等方式，降低國有企業(yè)的負(fù)債水平，提升企業(yè)的經(jīng)營效益，同時(shí)完善企業(yè)制度建設(shè)，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系增強(qiáng)企業(yè)市場自主經(jīng)營能力，通過建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決風(fēng)險(xiǎn)，降低企業(yè)不良貸款率。最后改善政府和企業(yè)過于親密的關(guān)系，對于國有企業(yè)的日常經(jīng)營，政府不能過多的干預(yù)，同時(shí)政府也不能盲目的承擔(dān)企業(yè)的債務(wù)，要視企業(yè)之前的經(jīng)營狀況、發(fā)展能力以及對經(jīng)濟(jì)的影響，綜合權(quán)衡之后再對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)木戎?/p>

四、結(jié)語

本文主要通過揭示我國地方政府債務(wù)相關(guān)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)主要存在相應(yīng)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)，分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要在于，政府財(cái)政體制不合理，地方債務(wù)管理不規(guī)范，經(jīng)濟(jì)體制不合理，最后提出應(yīng)該進(jìn)一步完善財(cái)政管理機(jī)制，加強(qiáng)地方債務(wù)管理，改革經(jīng)濟(jì)體制建議，旨在更好地防范與控制我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，幫助政府職能更好的發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

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2016-03-12

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