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2016-03-07 00:33:15李永亮

東岳論叢訂閱 2016年1期 收藏

關(guān)鍵詞：紅頂行業(yè)協(xié)會(huì)權(quán)力

李永亮

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

基于資源依賴?yán)碚摰男姓徟贫雀母镎呃Ь撤治?/p>

李永亮

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

伴隨我國(guó)行政審批制度改革進(jìn)入深水區(qū)，審批制度改革的政策困境逐漸顯現(xiàn)，其根本原因在于“紅頂中介”現(xiàn)象普遍存在，不論是對(duì)市場(chǎng)秩序、政府形象，還是對(duì)中介本身都造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響?；谫Y源依賴?yán)碚摲治觥凹t頂中介”現(xiàn)象背后行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府的依賴、政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的依賴以及組織的權(quán)力來源等組織間關(guān)系，指出審批制度改革在很大程度上降低了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率、削弱了政府公信力、約束了社會(huì)組織的發(fā)展。為了打破審批制度改革政策困境，提出要實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與主管部門脫鉤、規(guī)范中介市場(chǎng)、壓縮尋租空間等治理對(duì)策。

行政審批制度改革；紅頂中介；資源依賴；行業(yè)協(xié)會(huì)

一、政策困境的提出

改革開放后，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)開始推行行政審批制度改革。進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)務(wù)院分六批取消和調(diào)整了行政審批事項(xiàng)，讓權(quán)于社會(huì)，大大提高了法治政府、服務(wù)政府、透明政府的建設(shè)水平。然而隨著行政審批制度改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，關(guān)于行政審批制度改革的政策困境也逐漸顯現(xiàn)出來：一些地區(qū)，中介機(jī)構(gòu)截留了“改革紅利”，企業(yè)主反而背上了更加沉重的負(fù)擔(dān)，政策預(yù)期效果不增反減?！凹t頂中介”們利用各式各樣的關(guān)卡、資質(zhì)、認(rèn)證等手段不斷侵蝕著行政審批制度改革的利益*寇江澤：《戴市場(chǎng)的帽子、拿政府的鞭子、收企業(yè)的票子“紅頂中介”，得管管了》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年12月19日。。國(guó)家行政學(xué)院許正中教授將“紅頂中介”分為三類：一類是指過去是政府部門，后來由政府轉(zhuǎn)型為具有審批權(quán)的協(xié)會(huì)；一類是主管部門將部分職能隱藏或直接進(jìn)行委派的、捆綁在政府主管部門下的協(xié)會(huì)；還有一類是指政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)退休后將會(huì)在其內(nèi)部任職的機(jī)構(gòu)。這些“紅頂中介”利用與政府、企業(yè)打交道的機(jī)會(huì)，逐漸演變?yōu)閭€(gè)別政府部門權(quán)力尋租的工具。

從應(yīng)然層面看，這些受到政府和企業(yè)共同影響的中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)，既是聯(lián)接政府和企業(yè)的紐帶，又是政府的參謀和助手，發(fā)揮著服務(wù)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督的作用”*1997年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委印發(fā)的《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)的方案》。。根據(jù)定義，可以歸納出這些行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)具有非政府性、非營(yíng)利性、自治性、共益性等一系列的特征。十八屆三中全會(huì)指出，要不斷完善政府提供公共服務(wù)的方式，進(jìn)一步明確行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)管理與服務(wù)中的責(zé)任與義務(wù)，為包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的社會(huì)組織加強(qiáng)管理社會(huì)事務(wù)的力度提供了政策依據(jù)*袁敬偉：《創(chuàng)新城市社區(qū)流動(dòng)人口管理與服務(wù)》，《吉林建筑工程學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第3期。。然而，在實(shí)然層面，很多社會(huì)組織卻逐漸淪落為“紅頂中介”，不僅喪失了其存在的價(jià)值和意義，更是加深了社會(huì)矛盾、擾亂了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。那么，這種現(xiàn)象何以出現(xiàn)，又會(huì)帶來怎樣的后果呢？本文將從資源依賴?yán)碚摰慕嵌?，就上述問題進(jìn)行研究與分析。

二、資源依賴下的組織間關(guān)系

“紅頂中介”現(xiàn)象反映了政府和中介組織之間的關(guān)系。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，中介組織需要通過獲取外部環(huán)境中的資源來維持生存與發(fā)展，幾乎沒有組織是可以通過生產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)自給的，都要與外部環(huán)境進(jìn)行交換所需的全部資源。為了獲得這些資源，組織通常采用的一種策略是“共同抉擇”，也叫“增選”。由此，組織對(duì)其外部環(huán)境形成了資源依賴需求。資源的稀缺程度與必需程度作為衡量組織對(duì)環(huán)境依賴的重要因素，進(jìn)而使權(quán)力成為衡量組織與環(huán)境關(guān)系的直觀表象。資源依賴?yán)碚摳从谏鐣?huì)交換理論，假設(shè)控制資源的能力將會(huì)使一個(gè)組織獲得權(quán)力，而當(dāng)一個(gè)組織獲得了操控另一個(gè)組織的權(quán)力時(shí)，必然會(huì)積極運(yùn)用權(quán)力為本組織謀取利益。我國(guó)行政審批制度改革中出現(xiàn)的“紅頂中介”現(xiàn)象，體現(xiàn)了政府和行業(yè)協(xié)會(huì)之間的相互依賴關(guān)系。對(duì)于上述現(xiàn)象產(chǎn)生的緣由，本文認(rèn)為一方面是行業(yè)協(xié)會(huì)依靠政府對(duì)其提供資源與法律上的幫助，另一方面也說明行業(yè)協(xié)會(huì)可以作為承接公共事務(wù)管理的治理工具，抑或是變相租借政府權(quán)力的渠道。

(一)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府的依賴

無論何種形式的行業(yè)協(xié)會(huì)，都有可能受關(guān)鍵資源和政策支持的利誘，尋求主動(dòng)吸納政府官員任職或者掛靠在政府主管部門之下的方式來實(shí)現(xiàn)自身的生存與發(fā)展*李國(guó)武：《制度約束下的組織間依賴——政府官員在行業(yè)協(xié)會(huì)任職現(xiàn)象分析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期。。目前在我國(guó)，公民社會(huì)還不夠成熟，第三部門發(fā)展尚處于起步階段，雖然政府正在加大舉措改革與市場(chǎng)關(guān)系，一再?gòu)?qiáng)調(diào)放權(quán)于社會(huì)，但是現(xiàn)階段行業(yè)協(xié)會(huì)一類的社會(huì)組織仍然存在著經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)象，難以通過經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)獲取收入以完成收支平衡，進(jìn)而從中謀取利益。在這種情況下，為了在活動(dòng)支出以及工作場(chǎng)所方面獲得政府特別是業(yè)務(wù)主管部門的支持，這些行業(yè)協(xié)會(huì)就會(huì)利用增選的方式，吸納政府官員在組織內(nèi)任職，通過官員的職務(wù)與身份之便從政府資源中為行業(yè)協(xié)會(huì)獲取一定的物質(zhì)支持。部分行業(yè)協(xié)會(huì)聘請(qǐng)離退休的政府人員任職，一方面是考慮到其本身具有一定的管理經(jīng)驗(yàn)和協(xié)調(diào)能力以及可以助推企業(yè)快速發(fā)展的人力資本和社會(huì)資本，另一方面是想要獲取政府部門相關(guān)政策的行政支持。在當(dāng)前的雙重管理體制下，業(yè)務(wù)主管單位的許可是行業(yè)協(xié)會(huì)登記注冊(cè)和獲得項(xiàng)目的前提；其次，借助政府的行政資源和行政權(quán)力也可以提升自身的合法性基礎(chǔ)，有助于與抑制行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的行政力量進(jìn)行博弈*陳剩勇：《溫州民間商會(huì)：自主治理的制度分析——溫州服裝商會(huì)的典型研究》，《管理世界》，2004年第12期。。這些行業(yè)協(xié)會(huì)一方面想得到政府的行政支持，另一方面又不希望政府過于干涉組織的內(nèi)部管理和內(nèi)部運(yùn)營(yíng)，所以會(huì)邀請(qǐng)一些政府官員出任諸如名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)或顧問等不具實(shí)權(quán)的職位。

(二)政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的依賴

在政府轉(zhuǎn)變職能的過程中，行業(yè)協(xié)會(huì)在實(shí)現(xiàn)安置政府官員這一功能的同時(shí)，也能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)行業(yè)進(jìn)行管理與控制的目標(biāo)。在行政審批制度改革伊始，政府逐漸退出對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，取消部分審批項(xiàng)目，將部分職能權(quán)限讓渡給行業(yè)協(xié)會(huì)。特別是2001年后，我國(guó)已經(jīng)走過了6次行政審批制度改革，在這個(gè)過程中，作為政府順利推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的工具，由政府行政手段推動(dòng)的行業(yè)協(xié)會(huì)誕生。這些協(xié)會(huì)一方面要承接政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移出來的部分職能，一方面要吸納舊體制分流出來的冗員，一定程度上變成了政府機(jī)構(gòu)改革中的“蓄水池”。對(duì)于某些行業(yè)而言，政府在將資質(zhì)認(rèn)證、質(zhì)量檢查以及行業(yè)統(tǒng)計(jì)等職能委任給行業(yè)協(xié)會(huì)后，行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管部門會(huì)委派官員兼職或者兼全職擔(dān)任相關(guān)職務(wù)。這些在行業(yè)協(xié)會(huì)任職的官員可以直接掌握行業(yè)動(dòng)態(tài)，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)日常事務(wù)和重大決策的進(jìn)行產(chǎn)生重要影響。政府之所以沒有將這些協(xié)會(huì)納入行政管理范疇，而是通過掛靠到主管部門下并通過委任官員的方式加以控制，主要原因有以下兩點(diǎn)：第一，“合法性”機(jī)制起了作用，加入WTO后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，政府必須遵循通過行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行行業(yè)治理的要求。第二，行業(yè)協(xié)會(huì)在本行業(yè)的治理上比政府更是有著得天獨(dú)厚的效率優(yōu)勢(shì)，作為由眾多企業(yè)自主搭建的溝通平臺(tái)，協(xié)會(huì)對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)也有更深的理解與共鳴。

(三)組織的權(quán)力來源

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織間關(guān)系中的權(quán)力與兩組織間一方對(duì)另一方的依賴程度呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。盡管塞爾茲尼克將增選看作一種本質(zhì)上自愿的策略，但是認(rèn)真考慮資源依賴?yán)碚?，我們就能發(fā)現(xiàn)利益集團(tuán)對(duì)重要資源的控制使得它們有權(quán)力控制并操縱組織。如果一個(gè)組織控制著重要甚至是關(guān)鍵的資源，那么這個(gè)組織就潛在地形成了操縱其它組織的權(quán)力，我們很難保證這些組織不會(huì)利用這種權(quán)力去要求有依賴性的組織做出滿足其期望的行為。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，權(quán)力強(qiáng)大的組織會(huì)對(duì)那些依賴它的組織慢慢滲透，而不是在危難時(shí)刻選擇與這些依賴它的組織共同進(jìn)退*馬迎賢：《組織間關(guān)系：資源依賴?yán)碚摰臍v史演進(jìn)》，《社會(huì)》，2004年第7期。?？紤]一下“紅頂中介”，行業(yè)協(xié)會(huì)依賴政府資本并且增選一個(gè)官員進(jìn)入?yún)f(xié)會(huì)。這正是說明，政府官員已經(jīng)意識(shí)到行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)他們的依賴，于是以在行業(yè)協(xié)會(huì)中安置政府官員為代價(jià)來交換資源，主動(dòng)正式地進(jìn)入行業(yè)協(xié)會(huì)的決策結(jié)構(gòu)中，并且使組織受到這些政府官員的影響。在獲得權(quán)力后，這些滲入行業(yè)協(xié)會(huì)的政府部門怎樣運(yùn)用權(quán)力呢？政府官員是經(jīng)濟(jì)理性人，必然會(huì)有自利行為，在掌控組織權(quán)力的同時(shí)借助公權(quán)力，指揮中介機(jī)構(gòu)壟斷市場(chǎng)、有償服務(wù)，把中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體當(dāng)作單位“撈外快”的自留地，由此產(chǎn)生了“紅頂中介”。

三、“紅頂中介”困境的危害

“紅頂中介”現(xiàn)象的大量存在，不管是對(duì)市場(chǎng)秩序，對(duì)政府形象，還是對(duì)中介本身，都造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

蠶食改革紅利，削減市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率。行政審批制度改革本來是以提高審批效率、還權(quán)于市場(chǎng)、形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)而開始的。而“紅頂中介”截取審批特權(quán)，強(qiáng)制服務(wù)并收取高價(jià)的行為，無疑增加了企業(yè)的包袱，不僅違背了政府為企業(yè)減負(fù)添力的初衷，更是擾亂市場(chǎng)秩序，削減甚至毀滅了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率。

尋租腐敗，削弱政府公信力。政府部門通過“紅頂中介”來實(shí)現(xiàn)與企業(yè)之間的互動(dòng)交流，一方面會(huì)使企業(yè)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)失去信心，影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；另一方面，政府部門利用中介組織合法承接過來的公共管理職能，變相設(shè)置審批門檻，在年檢或者其他審批事項(xiàng)中搭車收費(fèi)，極易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力濫用。本該服務(wù)于企業(yè)的中介組織卻淪為了強(qiáng)行收費(fèi)的權(quán)力部門，既損害企業(yè)的利益，又極大地傷害了政府的公信力。

越位捆綁，制約社會(huì)組織發(fā)展。如前文所述，“紅頂中介”的產(chǎn)生一方面是由于行業(yè)協(xié)會(huì)類的社會(huì)組織依賴政府所擁有的資源，一方面是政府利用社會(huì)組織對(duì)其的依賴而利用權(quán)力控制組織。政府官員兼任社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致政會(huì)不分，社會(huì)組織行政化，削弱了社會(huì)組織的獨(dú)立性。另外，業(yè)務(wù)主管單位對(duì)其管理的社會(huì)組織過度控制，也將進(jìn)一步阻礙社會(huì)組織的健康發(fā)展。由于政府部門對(duì)這些社會(huì)組織的滲透過強(qiáng)，一定程度還將導(dǎo)致社會(huì)對(duì)這些組織的認(rèn)同度降低，嚴(yán)重影響組織的民間性、自治性和社會(huì)合法性。

四、打破行政審批制度改革困境的治理對(duì)策

如今行政審批制度改革進(jìn)入深水區(qū)，伴隨改革而衍生的問題也越來越明顯。李克強(qiáng)總理指出，要避免以“紅頂中介”替代行政收費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生。普遍性降費(fèi)是讓惠民政策落到實(shí)處的關(guān)鍵，尤其是讓小微企業(yè)獲得應(yīng)有的幫助。*李克強(qiáng)：《嚴(yán)防以“紅頂中介”替代行政收費(fèi)》，http://news.ifeng.com/a/20141116/42484686_0.shtml.按照資源依賴?yán)碚?，一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織的依賴程度取決于資源對(duì)于組織生產(chǎn)的重要性、組織內(nèi)部或外部特定群體獲得或自主決定資源使用的程度、替代性資源來源的存在程度三個(gè)決定性因素。*Jeffrey Pfeffer：The External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective，Stanford University Press，2003.圍繞“紅頂中介”，其實(shí)存在3類組織：行業(yè)協(xié)會(huì)、政府和企業(yè)。行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的互動(dòng)，行業(yè)協(xié)會(huì)與企業(yè)的互動(dòng)，理想的模式應(yīng)該如資源依賴?yán)碚撉捌诩僭O(shè)的那樣，是平等的相互依賴關(guān)系，這樣才能各自發(fā)揮功能優(yōu)勢(shì)。目前“紅頂中介”的出現(xiàn)，說明這些組織間是非平衡的依賴關(guān)系，要改變這種現(xiàn)狀，組織需要采用各種措施來使自己進(jìn)行轉(zhuǎn)型，并擇優(yōu)選出適于自身發(fā)展的環(huán)境。

社會(huì)組織與主管部門脫鉤。政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織的權(quán)力主要來源于政府掌握行業(yè)協(xié)會(huì)所需的資金、登記注冊(cè)、活動(dòng)許可、政策法規(guī)等資源。協(xié)會(huì)、中介等社會(huì)組織應(yīng)該進(jìn)行行業(yè)自律，不應(yīng)該偷換對(duì)象，使本該屬于注冊(cè)會(huì)員的利益被主管部門瓜分。近來政府為推動(dòng)政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變，相關(guān)部門已經(jīng)開始對(duì)國(guó)家公職人員在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織兼職(任職)進(jìn)行了清理整頓，以斬?cái)嗷疑睦孑斔玩湕l。其次要將稅費(fèi)減免、購(gòu)買服務(wù)等方式綜合運(yùn)用，使其可以引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)向?qū)I(yè)化、規(guī)范化方向發(fā)展。只有各種舉措同時(shí)進(jìn)行，減少社會(huì)組織對(duì)政府的資源依賴，才能真正使社會(huì)組織與過去所在的部門或者部委脫鉤。

規(guī)范中介市場(chǎng)，壓縮尋租空間?！凹t頂中介”之所以讓企業(yè)深惡痛絕，是因?yàn)檫@些中介機(jī)構(gòu)壟斷了行政審批權(quán)限，以此尋租收費(fèi)，增加了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本。解決“紅頂中介”問題，應(yīng)保證政府行政審批制度改革的政策落實(shí)到位，取消一部分行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入審批的同時(shí)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)的思維和信息技術(shù)等手段，加強(qiáng)對(duì)中介的監(jiān)管，公開必要的審批程序和服務(wù)流程。一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織的依賴程度除取決于資源的重要性外，還取決于可替代資源來源的存在程度。如果政府投資項(xiàng)目在行政審批環(huán)節(jié)中需要中介機(jī)構(gòu)，一律采用引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇中介機(jī)構(gòu)，避免政府指定一個(gè)中介的弊端*寇江澤：《政府放權(quán) 中介發(fā)威 “紅頂中介”得管管了》，《決策探索》(上半月)，2015年第1期。。各企業(yè)在“中介超市”可自行選擇中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，減少政府干預(yù)，運(yùn)用市場(chǎng)力量提高服務(wù)效率。

資源依賴?yán)碚摰呢暙I(xiàn)在于揭示并突出了組織自身的選擇能力，組織可以通過尋找替代性的依賴資源，從而降低“唯一性依賴”，采取各類策略改變自己、選擇環(huán)境和適應(yīng)環(huán)境。但是卻忽視了組織的目標(biāo)問題，無論社會(huì)組織還是政府，都是為提高公共服務(wù)的質(zhì)量的公益性組織。在行政審批制度改革中，政府未來的選擇應(yīng)該是尊重社會(huì)組織的獨(dú)立性，主動(dòng)為社會(huì)組織承接公共事務(wù)治理職能提供資金、政策支持，消除“紅頂中介”對(duì)改革紅利的蠶食，構(gòu)建一個(gè)政府與社會(huì)組織合作雙贏的框架，從而使政府與社會(huì)組織更加高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

[作者簡(jiǎn)介]李永亮(1979-)，男，山東大學(xué)博士研究生，中國(guó)石油大學(xué)(華東)副研究員。

D63

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1003-8353(2015)12-0180-04

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——讀《桂馥與〈說文解字義證〉》

中國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)解讀與個(gè)性化寫作
——評(píng)《薪火傳承話前賢——中國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)通論》

“中國(guó)史上的日常生活與物質(zhì)文化”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述

近代鄉(xiāng)里制度轉(zhuǎn)型中的“公權(quán)下探”現(xiàn)象解析
——兼及鄉(xiāng)村自治失敗的原因

章太炎政治思想的學(xué)理溯源

論平田清明對(duì)馬克思市民社會(huì)理論的重新解讀與反思