謀劃好北京城六區(qū)疏解騰退的空間利用

丁元竹

首都城六區(qū)常住人口總計(jì)1253.4萬人，其中，核心功能區(qū)221.2萬人，功能拓展區(qū)1032.2萬人，人口密度為每平方公里9076.3人，是美國首都華盛頓人口密度的2倍多。產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)疏解導(dǎo)致就業(yè)人口及其家庭疏散不可避免。目前，城六區(qū)1381平方公里面積共吸納586.1萬人就業(yè)，包括通州在內(nèi)的其他10個(gè)區(qū)縣僅吸納163.3萬人就業(yè)。

眼下，各區(qū)都在開展疏解騰退工作。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2015年版）》，“十三五”時(shí)期，將城六區(qū)作為一個(gè)區(qū)域來實(shí)施統(tǒng)一的禁限措施。2014年至2015年上半年，北京全市共疏解121個(gè)商品交易市場，合計(jì)減少營業(yè)面積115萬平方米，占總面積的8.2%；減少出租攤位2.1萬個(gè)，占全部攤位數(shù)的9%。被疏解的121個(gè)市場涉及14個(gè)區(qū)縣，其中，城六區(qū)87個(gè)，占比達(dá)72%。中心城區(qū)市場營業(yè)面積合計(jì)減少66.1萬平方米，涉及4.6萬就業(yè)人口，占城六區(qū)就業(yè)人口的0.78%。從人口疏解來看，疏解騰退是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。

以謀劃全局的精神來謀劃一域

通盤考慮中央政府簡政放權(quán)與首都的發(fā)展布局。城六區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口過于集中，既有產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)布局的原因，也有中央政府部門集中的因素。二者需要統(tǒng)一起來考慮。在北京市的一般性產(chǎn)業(yè)、區(qū)域性專業(yè)市場等部分服務(wù)行業(yè)、部分教育醫(yī)療和一些社會公共服務(wù)功能、部分行政事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)疏解騰退的同時(shí)，要結(jié)合簡政放權(quán)，壓縮中央政府有關(guān)部門的規(guī)模和機(jī)構(gòu)，把一些可以在地方審批的事項(xiàng)通過設(shè)置中央政府區(qū)域行政服務(wù)中心，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”來處理。美國著名城市規(guī)劃專家埃德華·格萊澤研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國家的政府權(quán)力越是集中，它的首都就會越大。她例舉日本東京的發(fā)展：“對于企業(yè)來說，如果它們希望得到通產(chǎn)省的支持，地緣上的接近是非常有幫助的，靠近日本國會和龐大的官僚機(jī)構(gòu)也是非常重要的。正如在其他高度集權(quán)的國家一樣（如法國），最有才華的日本年輕人在走上社會之后往往會先就職于像通產(chǎn)省那樣的政府機(jī)構(gòu)，以便掌握在他們一生中都會發(fā)揮重要作用的人脈。各種人才紛紛聚集在權(quán)力的周圍，東京成為了一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)和娛樂的龐大集聚地?！?/p>

完善首都中心功能區(qū)的財(cái)政體制。要積極研究適合功能核心區(qū)的財(cái)政體制，通過財(cái)政體制改革，進(jìn)一步凸顯其首都功能核心區(qū)功能，其中包含進(jìn)一步明確核心功能區(qū)的行政定位和財(cái)政來源。美國華盛頓特區(qū)具有鮮明的首都財(cái)政、總部經(jīng)濟(jì)特色。華盛頓的經(jīng)濟(jì)與聯(lián)邦政府各部門密切相關(guān)，包括能源部、國家健康署、食品藥品管理局等坐落在特區(qū)，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作受經(jīng)濟(jì)蕭條的影響不大，所以華盛頓的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行比較平穩(wěn)。世界500強(qiáng)中的一些大公司總部也設(shè)在華盛頓。

利用好城六區(qū)疏解騰退空間的基本思路

搞好環(huán)境生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。要從空間布局考慮城六區(qū)的生態(tài)環(huán)境，包括綠地面積、水域面積、大氣質(zhì)量等。調(diào)查結(jié)果顯示：城六區(qū)居民對環(huán)境的滿意度明顯低于郊區(qū)。環(huán)境質(zhì)量分?jǐn)?shù)最高的是延慶區(qū)，平均分為76.6分；最低的是朝陽區(qū)，平均分為63.3分。隨著功能核心區(qū)的交通布局和停車場價(jià)格上升，可能會出現(xiàn)一些住宅不再有人居住，閑置住宅的拆除會降低城市服務(wù)成本、消除安全隱患，并將破爛不堪、有礙視野的地方變成可以利用的場所。用公園、開放的空間和大片的空地取代曾經(jīng)人口密集的社區(qū)，不僅會減少人口壓力，還會增加城市的吸引力，減少各種風(fēng)險(xiǎn)，留住下來的人的生活成本也會降低。

發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置和人口布局中的作用。在精確計(jì)算的基礎(chǔ)上，控制功能核心區(qū)的車輛。功能核心區(qū)的發(fā)展思路不要簡單地停留在便民利民上，不要以開辟和解決更多停車位為政策導(dǎo)向，而是通過提高停車收費(fèi)等措施，減少區(qū)域內(nèi)私家車和其他交通工具的數(shù)量。各國首都和大都市的停車費(fèi)都很高，主要是為了調(diào)節(jié)進(jìn)入市中心的車輛。市場手段的調(diào)節(jié)作用是不可忽視的，關(guān)鍵是要明確調(diào)節(jié)的方向和目標(biāo)。提高功能核心區(qū)的停車價(jià)格是解決區(qū)域內(nèi)交通擁擠的最根本的途徑。目前各地的交通擁堵問題表明，要想滿足人們對于任何免費(fèi)東西的需求都是不可能的。除了提高功能核心區(qū)的停車收費(fèi)價(jià)格，還可以嘗試在交通擁堵時(shí)段提高出行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。1975年，新加坡嘗試了一種簡單的征收交通擁堵費(fèi)的方式——對中心城區(qū)駕車行為向駕駛員收費(fèi)，之后將電子計(jì)算引入這種方式，使其精密化，交通擁堵問題迎刃而解。2003年，倫敦通過征收交通擁堵費(fèi)來減少交通流量，也取得顯著效果。同時(shí)，要通過補(bǔ)貼、房產(chǎn)稅等方式，鼓勵(lì)人口密集的中心區(qū)域的居民離開現(xiàn)在居住的地方，到低密度的區(qū)域生活。

提升城市的可持續(xù)性和舒適性。要緊緊圍繞美感、空氣清新、道路順暢、生活舒適等北京長期缺乏的要素來推進(jìn)城六區(qū)疏解騰退的空間利用。要基于環(huán)境的可持續(xù)性、開闊的視野和大量的街道生活的原則，確保每一個(gè)生活在這個(gè)區(qū)域的人，都能享受到新型城市的快樂與舒適。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，必須放棄城市建設(shè)的平面盲目擴(kuò)張，鼓勵(lì)把各類服務(wù)和設(shè)施連接起來。這一點(diǎn)，香港的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

堅(jiān)持實(shí)事求是，不追求一時(shí)轟動。要堅(jiān)持實(shí)事求是的價(jià)值取向，疏解騰退追求的目標(biāo)必須是適度的成功，而不是一時(shí)轟動。例如，海淀區(qū)的疏解騰退空間要著力吸引高素質(zhì)的居民，這些居民可以使北京實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新，尤其是吸引海外歸來的高層人士，通過他們與世界經(jīng)濟(jì)、科技和文化保持密切聯(lián)系。

在創(chuàng)新中塑造城市。要把創(chuàng)新的精力更多用于公共空間的開發(fā)上，使首都更加漂亮，更加健康。其他創(chuàng)新，比如在功能核心區(qū)增加更多的步行道和新型公共交通。偉大的城市都是在不斷創(chuàng)新中發(fā)展的，芝加哥、巴黎無不如此。它們在創(chuàng)新中重新塑造了自己。城市只有通過創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)變革。北京要在疏解騰退中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和變革。對于具有歷史意義的建筑進(jìn)行的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格和有限的，最近幾十年修建的、貼有馬賽克或玻璃的建筑要另當(dāng)別論。

支持居民參與疏解騰退空間的決策。涉及社區(qū)的疏解騰退空間的利用，要讓居民享有自己的參與權(quán)力，以便保護(hù)社區(qū)的特色和歷史。要通過居民參與討論，來解決當(dāng)前停車難問題。核心功能區(qū)每增加一個(gè)停車位或者新建一條道路，都會吸引更多的交通流量。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吉勒·杜蘭頓和馬休·特納的研究證明，隨著新建公路的增加，汽車的行駛里程基本上會呈現(xiàn)一對一的增長。他們將其稱為道路擁堵的基本法則。要用簡單的收費(fèi)方式來取代行政審批程序，解決城市發(fā)展問題。要對高層建筑擋住陽光和風(fēng)景收取費(fèi)用，并把這些費(fèi)用的一部分轉(zhuǎn)交給受損的居民，另外一部分進(jìn)入政府的財(cái)政收入賬戶。

合理利用城六區(qū)疏解騰退空間的六點(diǎn)建議

第一，區(qū)別對待功能核心區(qū)與功能拓展區(qū)的疏解騰退空間。功能核心區(qū)應(yīng)把疏解騰退出來的區(qū)域用于擴(kuò)大綠地、樹林以及博物館建設(shè)。凸顯功能核心區(qū)并不意味著其他區(qū)域不承擔(dān)首都功能。在美國，哥倫比亞特區(qū)是聯(lián)邦政府的辦公區(qū)域，但是許多聯(lián)邦政府辦公地并不在這個(gè)特區(qū)內(nèi)，例如國防部在阿靈頓，中央情報(bào)局在弗吉尼亞。歷史上，北京已經(jīng)分布在其他城區(qū)的中央政府機(jī)構(gòu)依然會在其他區(qū)域發(fā)揮中央政府職能部門的作用。功能拓展區(qū)應(yīng)主要圍繞以往的發(fā)展定位，向縱深拓展。以海淀區(qū)為例，除在高科技園區(qū)拓展綠地、樹林、科技館等設(shè)施外，還應(yīng)圍繞幾所著名學(xué)校大力發(fā)展房屋租賃業(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)。美國波士頓的大學(xué)是影響該市和整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主要因素，那里的大學(xué)不僅是主要的雇主，還將高技術(shù)產(chǎn)業(yè)吸引到該市及附近地區(qū)。

第二，給標(biāo)志性建筑留出足夠空間。在非首都功能疏散騰退之后或者在這個(gè)過程中，把一些功能適度集中，使一些具有標(biāo)識性的建筑能夠在一定的空間中顯現(xiàn)出來。例如，新建中央電視臺周邊如有更大空間、綠地、樹林，其標(biāo)志性將更為凸顯。再如，西城區(qū)老墻根街至宣武門大街的棚戶區(qū)除部分四合院保留外，建議通過搬遷、拆遷，種植綠地、樹林，凸顯新華社周邊的標(biāo)志性建筑。

第三，建立符合首都地位的博物館體系。首都的價(jià)值，除了體現(xiàn)它所特有的政治記憶、歷史標(biāo)識（如中南海、人民大會堂、人民英雄紀(jì)念碑等等）之外，還在于它擁有眾多的博物館。游人花上少則一天多則一個(gè)禮拜的時(shí)間，就可以在首都的博物館群里學(xué)到人類知識中的幾乎全部門類。建立一個(gè)以傳播人類知識為目的的博物館集群，尤其是通過與北京的研究機(jī)構(gòu)結(jié)合，應(yīng)當(dāng)建立包含研究中心的多學(xué)科研究型博物館群，收藏藝術(shù)珍品、各類珍奇標(biāo)本及文物，承擔(dān)國民服務(wù)、公共教育，以及科學(xué)、歷史、文化、藝術(shù)、自然等多方面的研究、展示、傳播。

第四，建設(shè)居民亟需的社區(qū)公園。經(jīng)過“十一五”和“十二五”時(shí)期的快速建設(shè)，首都社區(qū)服務(wù)體系日趨完善，各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施逐步建立起來?！笆濉睍r(shí)期要借助疏解騰退機(jī)遇，把社區(qū)公園這一短板補(bǔ)起來。通過東城區(qū)和西城區(qū)的社區(qū)公園建設(shè)，使功能核心區(qū)的居民有足夠和舒適的散步、活動空間。功能拓展區(qū)的疏解騰退地帶，可以考慮建設(shè)封閉社區(qū)。20世紀(jì)20年代汽車的出現(xiàn)和普及成就了美國新一代的封閉社區(qū)，這種封閉社區(qū)在美國各大城市的郊區(qū)比比皆是，在丘陵綿延、開闊敞亮的郊區(qū)，開發(fā)商精心設(shè)計(jì)了蜿蜒曲折的街道，建造了公園和人工湖，并建設(shè)了學(xué)校、高爾夫球廠、棒球場、游泳俱樂部等。與此同時(shí)，適應(yīng)有車族需要的大型購物中心也出現(xiàn)了。

第五，為功能核心區(qū)增加公共交通運(yùn)量和數(shù)量預(yù)留停車空間。增加公共交通運(yùn)量和數(shù)量，緩解功能核心區(qū)的私家車數(shù)量和交通擁堵問題，必須大力發(fā)展公共交通。目前，一些公交停車場都在道路邊，不美觀?？梢酝ㄟ^管理手段進(jìn)一步擴(kuò)大和實(shí)現(xiàn)功能核心區(qū)停車空間的有效利用。在紐約和華盛頓，一些停車場的停車位非常緊張，通常是把車開進(jìn)停車場的指定地點(diǎn)，把鑰匙交給工作人員，這些工作人員會把車輛開到方便的車位上，這樣，停車場就可以存放更多的車輛，鑰匙也同時(shí)交給工作人員。當(dāng)然，這樣的存放車輛需要制度保障車輛和車上的物品安全。這種制度就是一套誠信制度。

第六，建設(shè)與疏解騰退空間相適應(yīng)的行為規(guī)范。疏解騰退空間的利用從來就不僅是一個(gè)簡單的經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)復(fù)雜的社會問題。解決好首都地區(qū)的擁擠不僅僅是空間的利用問題，更是行為規(guī)范建設(shè)問題。緩解交通擁堵，必須對車輛行駛速度進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。駕駛既是一種行為，更是一種文化和修養(yǎng)。在一個(gè)車輛大國，健康的駕駛文化非常重要，是交通體制機(jī)制的價(jià)值基礎(chǔ)。道路設(shè)施、交通工具、交通法規(guī)和交通文化構(gòu)成交通系統(tǒng)，缺一不可。

任何一套制度體制背后都有一套價(jià)值體系在支撐著。謀劃好首都疏解騰退空間利用工作，也要深入探討適合這些空間利用所需要的文化價(jià)值。這樣，才能使我們的疏解騰退工作建立在一個(gè)社會廣泛認(rèn)同和支持的基礎(chǔ)之上。

（作者：國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、教授）

責(zé)任編輯：宋明晏