推進(jìn)非首都功能疏解應(yīng)處理好“四個(gè)關(guān)系”

刁琳琳

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是一項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略，是中國特色社會(huì)主義的重大實(shí)踐。而有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心，是關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重。當(dāng)前，在對非首都功能為何疏解、何為疏解、可以有何疏解等基本問題的判斷趨向明晰、共識(shí)漸成之后，關(guān)于如何積極有序穩(wěn)妥地推進(jìn)疏解、疏解可能帶來怎樣的影響、如何把握疏解與穩(wěn)增長的關(guān)系等關(guān)鍵問題，在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐層面還需進(jìn)一步深化?；貞?yīng)這些問題的前提，在于認(rèn)真研究首都北京城市功能疏解的規(guī)律性和特殊性。結(jié)合區(qū)域協(xié)同發(fā)展目標(biāo)、北京市情和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，疏解非首都功能應(yīng)處理好以下四個(gè)關(guān)系，才能揚(yáng)長避短、有序推進(jìn)，最大程度發(fā)揮疏解效應(yīng)。

準(zhǔn)確把握“疏解”與“穩(wěn)增長”的關(guān)系

當(dāng)前，北京面臨新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)規(guī)律性放緩的壓力，完成年度預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的任務(wù)艱巨，對經(jīng)濟(jì)增長降速的短期憂慮一定程度上妨礙了非首都功能疏解長期任務(wù)的實(shí)施，“疏解”與“穩(wěn)增長”的矛盾性大于統(tǒng)一性。要確保“穩(wěn)增長”目標(biāo)下非首都功能疏解任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)以協(xié)調(diào)平衡兩者關(guān)系為著力點(diǎn)。

準(zhǔn)確界定“疏解”與“穩(wěn)增長”的平衡點(diǎn)?！笆杞狻焙汀胺€(wěn)增長”的矛盾應(yīng)在解決“大城市病”與“穩(wěn)增長”的平衡問題中尋求破解，這一平衡點(diǎn)的判定應(yīng)以“疏解”所釋放的效益恰能彌補(bǔ)原有對“大而全”經(jīng)濟(jì)體系和過度集聚發(fā)展模式的逐步限制甚至放棄所帶來的增速下滑的損失為原則。從城市發(fā)展的長期規(guī)律看，城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與功能轉(zhuǎn)型具有同質(zhì)性，是“一體兩面”的關(guān)系，但無法為短期內(nèi)功能疏解對“穩(wěn)增長”的沖擊提供有力解釋。這一平衡點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)意味著，要在保持經(jīng)濟(jì)“增速適度”的目標(biāo)下談“疏解”，既要堅(jiān)持底線思維，尊重市場規(guī)律，不搞冒進(jìn)運(yùn)動(dòng)，防止“換擋期”傳統(tǒng)增長動(dòng)力過快衰減給經(jīng)濟(jì)造成的沖擊；又要把疏解任務(wù)規(guī)劃好、落實(shí)好，在治理“城市病”上能夠有重要突破，向體制改革要?jiǎng)恿Α⒁盍?，以順利完成各?xiàng)疏解任務(wù)；還要審慎把握疏解的力度和速度，疏解滯后不行，“單兵突進(jìn)”也走不通，要示范帶動(dòng)、重點(diǎn)突破、有序推進(jìn)，在彎道行車中控制好速度，做到不“過速”也不“失速”、變被動(dòng)為主動(dòng)，這是確保北京經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵。

探索建立“疏解”與“穩(wěn)增長”平衡關(guān)系的動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系。通過設(shè)立兩者相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)體系，為“調(diào)整疏解”帶來的沖擊設(shè)置上限，為“經(jīng)濟(jì)增速”設(shè)置下限，綜合反映、分析和監(jiān)測功能疏解可能帶來的影響，及時(shí)觀察經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，有條不紊地推進(jìn)各項(xiàng)工作。監(jiān)測體系主要解決三個(gè)層面的問題：疏解的目標(biāo)分析——功能疏解的預(yù)期成果是什么？如何評(píng)價(jià)疏解政策是否有效？疏解的策略分析——如何積極穩(wěn)妥有序疏解？是否需要特別機(jī)制和特殊政策？疏解的風(fēng)險(xiǎn)分析——疏解可能帶來哪些不確定性和風(fēng)險(xiǎn)？如何做好預(yù)判，謹(jǐn)防疏解“后遺癥”？

正確看待“得”與“失”的關(guān)系

政府、企業(yè)作為推動(dòng)城市功能疏解的主體，如何解決功能和產(chǎn)業(yè)“疏”與“留”的困惑？城市決策部門如何克服“求增長”的情結(jié)和“舍不得”的糾結(jié)？這是在非首都功能疏解實(shí)踐中因“患得患失”導(dǎo)致的兩難選擇。

加快不符合首都功能定位產(chǎn)業(yè)的調(diào)整退出，必然會(huì)減少產(chǎn)業(yè)存量、財(cái)政收入、就業(yè)崗位，企業(yè)搬遷、停產(chǎn)補(bǔ)貼等政府鼓勵(lì)性政策的出臺(tái)，也會(huì)進(jìn)一步增加財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。這些都是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)潛在增速下滑的不穩(wěn)定因素。疏解帶來的收入減少、支出增加，是北京的“失”。但這種“失”換來的是體制活力和改革效益的釋放，生態(tài)環(huán)境、民生和國際形象的改善，城市宜居品質(zhì)的提高。長期看，既有利于京津冀協(xié)同發(fā)展，又有利于北京的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，首都“首善之區(qū)”地位特殊，非首都功能疏解示范性強(qiáng)，也對探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、公共服務(wù)等多方面國家現(xiàn)代化治理體系意義重大，這些都是北京的“得”?！笆А焙汀暗谩遍g如何權(quán)衡，關(guān)系到各層面疏解工作能否穩(wěn)妥、有序、可持續(xù)推進(jìn)，取決于短期內(nèi)執(zhí)行層共識(shí)的達(dá)成、傳統(tǒng)觀念的革新、政績考核方式的轉(zhuǎn)變等一系列配套改革能否跟進(jìn)，要求政府和企業(yè)之間、功能疏解地和承接地之間相互配合、加強(qiáng)對接、形成合力。

綜合協(xié)調(diào)“增量”與“存量”的關(guān)系

功能疏解的重點(diǎn)和難點(diǎn)是存量疏解，疏解的政策效應(yīng)體現(xiàn)于以增量控制帶存量疏解的過程。

創(chuàng)新以規(guī)劃統(tǒng)籌城市存量管理的制度設(shè)計(jì)。城市管理模式變革的關(guān)鍵是，推動(dòng)制度設(shè)計(jì)成為城市存量規(guī)劃的工具，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理由技術(shù)治理層面向體制管理層面轉(zhuǎn)軌。相較于嚴(yán)控增量，疏解存量亟需改變的是當(dāng)前傳統(tǒng)空間規(guī)劃管理的理念和機(jī)制。當(dāng)既有資源產(chǎn)權(quán)的“鎖定”效應(yīng)發(fā)生，存量空間的更新只能通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)，因此，現(xiàn)實(shí)中存量的退出一定是基于產(chǎn)權(quán)的討價(jià)還價(jià)。但長期慣用的大擴(kuò)張、大建設(shè)的增量管理手段（即擴(kuò)張性規(guī)劃）在向存量規(guī)劃的轉(zhuǎn)變過程中，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有提供足夠的理論和方法儲(chǔ)備，制約了存量規(guī)劃的操作空間。城市存量管理問題的表面是規(guī)劃失效，實(shí)際則是制度缺位。長期以來，我國城市規(guī)劃、土地規(guī)劃一直充當(dāng)資源配置“指揮棒”的角色，基于圖紙判斷和“剛性”指標(biāo)發(fā)揮技術(shù)治理層面的功用，相對于現(xiàn)實(shí)城市發(fā)展的規(guī)模、方向、功能始終處于不斷的變化中，“剛性”規(guī)劃不得不屢屢讓位。隨著產(chǎn)權(quán)形態(tài)越來越復(fù)雜，制度基因也就隨之植入，制度設(shè)定就是要將規(guī)則和變更的規(guī)則變?yōu)橛袃r(jià)值的工具，誰能更好地設(shè)計(jì)制度，誰就會(huì)在存量管理中獲得發(fā)言權(quán)。

同步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整疏解三個(gè)目錄設(shè)計(jì)。非首都功能的產(chǎn)業(yè)調(diào)整疏解應(yīng)做好三個(gè)目錄并行推進(jìn)，即增量產(chǎn)業(yè)禁限目錄、存量產(chǎn)業(yè)淘汰目錄、“高精尖”產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，借疏解實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)?！侗本┦行略霎a(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2014年版、2015年版）》采取行業(yè)清單模式，對非首都功能的產(chǎn)業(yè)“增量”做了明確限制，其嚴(yán)格執(zhí)行保證了產(chǎn)業(yè)增量部分“優(yōu)中選精”，但不涉及現(xiàn)有存量產(chǎn)業(yè)。目前，許多部門對存量調(diào)整存在多種顧慮和畏難情緒，特別是對醫(yī)療教育資源和行政資源的存量調(diào)整。淘汰退出產(chǎn)業(yè)（落后產(chǎn)能、“三高”型）的存量清單管理對后續(xù)疏解政策和配套政策跟進(jìn)具有重要的參考價(jià)值及導(dǎo)向作用，應(yīng)加快推進(jìn)制定，以改變當(dāng)前碎片化的、以零散企業(yè)為主體的疏解模式。

妥善處理“疏解”與“統(tǒng)籌”的關(guān)系

非首都功能疏解不僅僅是“疏解”，更要做好“統(tǒng)籌”。統(tǒng)籌市域和區(qū)域兩個(gè)空間、政府和市場兩股力量，尋求城市地區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步提升城市功能、國際競爭力和區(qū)域影響力。

做好市域和區(qū)域兩級(jí)統(tǒng)籌。首先要做好市域一級(jí)統(tǒng)籌。產(chǎn)業(yè)疏解在空間上要逐層外溢，要在新的城市戰(zhàn)略定位下認(rèn)真研究各區(qū)縣的功能定位和產(chǎn)業(yè)分工問題，解決好“協(xié)同什么、承接什么、疏解什么、發(fā)展什么”的問題，著力做好區(qū)縣間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對接的政策機(jī)制設(shè)計(jì)。其次要做好京津冀區(qū)域一級(jí)統(tǒng)籌。現(xiàn)代城市功能的區(qū)域一體化表現(xiàn)為基于產(chǎn)業(yè)分工的區(qū)域城市群功能體系的發(fā)展完善，從而實(shí)現(xiàn)各城市間功能互補(bǔ)和區(qū)域整體功能的綜合化。津冀是非首都功能疏解的重要承載區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨調(diào)整、承接、整體提升等多重任務(wù)，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了內(nèi)在動(dòng)力；區(qū)域融合能夠讓北京的產(chǎn)業(yè)與周圍腹地城市形成有機(jī)的研發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)，在更大的京津冀范圍內(nèi)尋求發(fā)展空間，也為加快北京產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和優(yōu)化布局提供了重要機(jī)遇。

推動(dòng)市場疏解與政府統(tǒng)籌并舉。疏解非首都功能中“政府引導(dǎo)與市場機(jī)制相結(jié)合”是基本原則。一方面，應(yīng)著力完善市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制在疏解非首都功能中的決定性作用；另一方面，政府主導(dǎo)的行政力量應(yīng)在破解制約市場要素自由流動(dòng)的傳統(tǒng)政策方面做文章，著力制定與城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)的政策機(jī)制，包括重點(diǎn)領(lǐng)域的公共投資政策、財(cái)稅和金融領(lǐng)域的激勵(lì)政策、區(qū)域補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付政策等，建立北京與周邊地區(qū)協(xié)同疏解城市功能的長效機(jī)制。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定政府主導(dǎo)的范圍和時(shí)限。需認(rèn)清，政府不是非首都功能疏解的主體，雖然在疏解的起步階段，仍需暫時(shí)發(fā)揮政府“有形之手”的主導(dǎo)作用，但政府此時(shí)的主導(dǎo)是為今后市場的主導(dǎo)創(chuàng)造條件；在中期和遠(yuǎn)期階段，應(yīng)考慮政府如何變“主導(dǎo)”為“引導(dǎo)”、行政手段如何淡出、經(jīng)濟(jì)手段如何接力行政手段等問題。

（作者單位：中共北京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部）

責(zé)任編輯：魏曄玲