校長權(quán)力的屬性、行使與規(guī)約

劉波++王帥

長期以來，我國中小學(xué)都普遍施行校長負責制。這種制度大致有三種形態(tài)：一是由董事會領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制，主要存在于私立學(xué)校和轉(zhuǎn)型的學(xué)校；二是由黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制，主要存在于公立高等學(xué)校；三是由教育行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制，主要存在于公立中小學(xué)校。無論哪種形態(tài)，實質(zhì)都是“上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)，校長全面負責、黨支部監(jiān)督保證、教職工大會民主參與”。在此背景下，研究中小學(xué)校長的權(quán)力及其規(guī)約，不無裨益。

校長權(quán)力的屬性

校長權(quán)力不同于一般的個人權(quán)力，它來源于公民的委托，由上級部門賦予，并且關(guān)系著公共教育發(fā)展。

從權(quán)力的目的角度看是公共權(quán)力。校長本人可以行使校長權(quán)力，但并不意味著校長權(quán)力是校長的個人權(quán)力。因為校長權(quán)力的賦予是為了保障教育質(zhì)量，使受教育者接受更好的教育，進而提高國民素質(zhì)，最終推動社會發(fā)展和時代進步。從這個角度來看，校長權(quán)力具有不可爭議的公共性。當然，校長權(quán)力的公共性還體現(xiàn)在校長對公共教育資源的控制和支配上，這也是校長權(quán)力實現(xiàn)的基礎(chǔ)。只有擁有了這種控制和支配權(quán)，校長才會成為實在的權(quán)力主體，權(quán)力行使時才會產(chǎn)生實際效用。此外，與個人權(quán)力不同，校長權(quán)力不能隨意選擇或放棄。這是因為，校長權(quán)力是為了保障公共教育活動順利進行而被確認的必要的權(quán)力，包含著義務(wù)。

從權(quán)力的來源角度看是委托權(quán)力。依據(jù)盧梭公民契約論的精神，校長的權(quán)力來自公民對自身權(quán)力的讓度，它是公眾為了更好地保障和增進自身權(quán)力而以明示或默認方式轉(zhuǎn)讓一部分自身權(quán)力而聚成的“公共產(chǎn)品”。學(xué)生、家長將這種公共權(quán)力委托給代表民眾利益的政府，政府又進一步委托給教育公共部門，而權(quán)力的行使又要落實在具體的人身上，這個人就是校長。因此，校長便成了行使公共權(quán)力的主體。從這個過程來看，校長權(quán)力是一種委托權(quán)，學(xué)生、家長、政府、教育行政部門、校長是這條“委托鏈”的主要組成部分。學(xué)生、家長就是最初委托人，校長則是最終權(quán)力代理者。

從權(quán)力的性質(zhì)角度看是職位權(quán)力。究其本源，校長權(quán)力需要經(jīng)過國家和教育部門確認，由國家頒布教育法直接賦予。具體來說，校長權(quán)力不是基于校長個人的學(xué)問或道德素質(zhì)，而是出于落實教育活動、提高教育質(zhì)量的目的，將控制和支配一定人、財、物等公共教育資源的權(quán)力賦予校長。一方面，這種權(quán)力具有強制性，權(quán)力指向的對象必須服從，校長有權(quán)依據(jù)相關(guān)法律對不服從的主體施加制裁。另一方面，校長權(quán)力與校長職位緊密聯(lián)系在一起。只有“在職”的校長才能夠行使權(quán)力。一旦失去校長職位，權(quán)力也隨之消失。從這方面來看，校長權(quán)力不是個人權(quán)力，而是職位權(quán)力。

校長權(quán)力的行使

以上僅從靜態(tài)角度分析校長權(quán)力的屬性還是遠遠不夠的。因為，隨著時代發(fā)展以及教育水平的提高，校長權(quán)力也會隨之有所變化，所以還需要廓清校長權(quán)力的行使。

實現(xiàn)教育公共性。本質(zhì)上講，權(quán)力是一種能夠影響他人的能力。校長權(quán)力作為公共權(quán)力，賦予校長權(quán)力之前一定要考慮該項權(quán)力授予校長后能否影響教師、學(xué)生及學(xué)校，能否使之向著積極的方向發(fā)展。有助于實現(xiàn)教育公共性是界定校長權(quán)力的最基本要件，畢竟，促進公共教育發(fā)展是校長行使權(quán)力的最終目的。然而，當前一些現(xiàn)實情況卻早已觸碰了這一底線。校長被賦權(quán)后，隨心所欲濫用職權(quán)，私欲膨脹，最終導(dǎo)致權(quán)力失控。如此一來，權(quán)力成了校長滿足一己私欲的工具，其結(jié)果不僅不會促進教育公共性的實現(xiàn)，反而會阻礙公共教育發(fā)展，與校長權(quán)力的公共性背道而馳。鑒于此，為確保教育的公共性，校長首先要做到不把學(xué)校當作盈利工具，不假借權(quán)力行使?jié)M足個人私欲；其次，校長應(yīng)觀照每一位學(xué)生，使其得到平等的待遇，保證教育公平；最后，校長還必須確保管理公開化，使學(xué)生、教師、家長有更多了解、監(jiān)督、參與學(xué)校管理的機會。

落實責權(quán)一致。主體被賦予多大的權(quán)力，就必須承擔多大的責任。若責任大于權(quán)力，則權(quán)力過小不堪重負，反之則權(quán)力過大不計后果。權(quán)力過大或過小都不利于權(quán)力行使這一觀點早已成為學(xué)界共識。對于校長權(quán)力的界定，也必須做到責權(quán)一致。從管理學(xué)角度來看，校長被授予權(quán)力之后，根據(jù)權(quán)責一致原則，需要向政府承擔與其權(quán)力范圍相對應(yīng)的責任。在這方面，我國于1985年頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，以后又出臺了一系列有關(guān)校長負責制的政策文件，甚至在1995年頒布的《中華人民共和國教育法》中也有對校長的賦權(quán)規(guī)定。然而，我們卻很難在這些法律法規(guī)中找到關(guān)于校長應(yīng)該承擔什么樣的責任的明確說明。責任不明，權(quán)力賦予也就難以讓人信服，責權(quán)一致才是校長行使權(quán)力的根本前提。

受監(jiān)督而不受宰制。為了防止權(quán)力濫用，行使權(quán)力的過程理應(yīng)受到監(jiān)督。尤其是具有公共性質(zhì)的校長權(quán)力，更應(yīng)該接受學(xué)生家長、師生甚至全社會的監(jiān)督。這樣不僅能夠約束校長的行為，督促校長的工作，還使校長能夠“在其位，謀其政”，合理運用自己的權(quán)力，以公共教育的發(fā)展為己任。但是，監(jiān)督并不意味著宰制。校長作為學(xué)校的負責人，必須掌握一定的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，這些權(quán)力不應(yīng)受到學(xué)校上級部門隨意干涉。隨著社會的發(fā)展，學(xué)生、教師、家長議論校長權(quán)力的聲音此起彼伏。一方面，這有利于對校長權(quán)力進行監(jiān)督，另一方面，若這些聲音超過一定范圍，就會適得其反。校長的權(quán)力受到宰制，勢必導(dǎo)致施行的教育政策由于“眾口難調(diào)”而出現(xiàn)梗阻。這樣，公共教育不僅沒有得到保障，反而會受到損害。

校長權(quán)力的規(guī)約

現(xiàn)實中，校長權(quán)力缺乏監(jiān)督，一定程度上造成校長權(quán)力過大或某種程度的權(quán)力濫用。對此，從立法、監(jiān)督以及校長培訓(xùn)等方面加以規(guī)約，實屬必要。

立法方面。1995年頒布的《教育法》第30條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機構(gòu)的舉辦者按照國家有關(guān)規(guī)定，確定其所舉辦的學(xué)?；蚱渌逃龣C構(gòu)的管理體制”，同時本條款還規(guī)定“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長負責”。因此，我國中小學(xué)校實行校長負責制是有法律依據(jù)的。但目前對校長權(quán)力存在很多質(zhì)疑甚至誤解，原因就在于法律沒有對校長的責、權(quán)做出明確的規(guī)定。

針對此種情況，有必要在立法方面投入更多精力。一方面，需要加強對校長權(quán)力的法律認可，使校長在行使權(quán)力時更加有法可依，權(quán)力得到更好的保障；另一方面，對校長的義務(wù)作進一步明晰。義務(wù)是權(quán)力的基礎(chǔ)，只有權(quán)力與義務(wù)對等才能保證權(quán)力在適當范圍內(nèi)，不至于過大或過小。更重要的是，要把這些法律向公眾廣泛普及，消除公眾對校長權(quán)力的誤解，使公民站在法律的視角對校長有更明了的認識。除此之外，對校長選拔制度、監(jiān)督制度也需要予以法律確認。如此，將可確保校長的選拔過程、校長權(quán)力的行使過程以及權(quán)力的監(jiān)督過程都能夠有法可依，順暢進行。

監(jiān)督機制。在《論法的精神》中，孟德斯鳩提出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗……要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！睂τ谛ｉL權(quán)力來說，也是如此。在校長負責制施行過程中，一些機構(gòu)如上級教育行政部門、教職工代表大會等都被賦予了監(jiān)督校長工作的權(quán)力。問題在于，這些機構(gòu)是否真正發(fā)揮了其該有的作用？

事實上，教育行政部門賦予了校長權(quán)力，但是由于監(jiān)督成本等方面的限制，兩者之間可能存在信息不對等的情況，導(dǎo)致校長權(quán)力的行使脫離了上級的監(jiān)督；或者，由于涉及利益輸送，致使監(jiān)督喪失了其應(yīng)有的力度。而教職工代表大會這種“自下而上”的監(jiān)督機制在目前的社會現(xiàn)狀中也難以發(fā)揮充分的監(jiān)督作用，大多數(shù)僅僅是一個維權(quán)機構(gòu)，在監(jiān)督校長權(quán)力方面形同虛設(shè)。針對這些現(xiàn)狀，應(yīng)該從多重監(jiān)督角色出發(fā)，充分調(diào)動多元力量來對校長權(quán)力進行監(jiān)督。學(xué)生、家長是校長權(quán)力的最初委托人，因此可以充分發(fā)揮他們的力量，建立學(xué)生家長委員會，并定期召開會議，確保家長對學(xué)校的發(fā)展和校長權(quán)力行使的知情權(quán)。此外，還可以利用新聞媒體等信息化手段發(fā)揮社會的監(jiān)督作用，使校長權(quán)力的行使過程更加公開化。

校長培訓(xùn)。無論法制如何健全，監(jiān)督機制如何完善，法律和制度都不能解決全部問題。校長在行使權(quán)力過程中帶有不可避免的主觀性。因此，作為權(quán)力主體，校長的素質(zhì)高低直接影響著權(quán)力的行使，加強對校長的培訓(xùn)刻不容緩。

首先，對校長進行業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，加深校長對自身權(quán)力與義務(wù)的認識，使校長權(quán)力得到更科學(xué)的行使。其次，加強對校長判斷能力與決斷能力等專業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)，使校長對教育動向有更敏銳的察覺和更有效的舉措。再次，把道德素養(yǎng)培訓(xùn)納入校長培訓(xùn)之中，使校長在“依法治?！钡幕A(chǔ)上，輔以“以德治?！?，充分調(diào)動情感交流，協(xié)調(diào)人際關(guān)系，激發(fā)教職工的內(nèi)在動力，從而實現(xiàn)教學(xué)質(zhì)量的提高、教育事業(yè)的發(fā)展。

（作者單位：華中師范大學(xué)教育學(xué)院）

（責任編輯 周 群）