后巴黎時代應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的中國路徑

■曾文革 馮 帥

后巴黎時代應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的中國路徑

■曾文革 馮 帥

《巴黎協(xié)定》的達(dá)成昭示著后巴黎時代的到來。從《巴黎協(xié)定》的內(nèi)容可知，其是各方利益博弈后相互妥協(xié)的產(chǎn)物，帶有濃重的發(fā)達(dá)國家利益訴求色彩，因此，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系下的CBDR原則也受到較大程度的弱化，導(dǎo)致中國在能力建設(shè)上面臨形式、角色和立法的諸多挑戰(zhàn)。盡管中國已加強(qiáng)能力建設(shè)政策和立法制定，并大力實(shí)施能源節(jié)約制度和碳排放權(quán)交易制度，但其在立法規(guī)劃、立法科學(xué)基礎(chǔ)和立法內(nèi)容等方面仍然存在不足。有鑒于此，中國應(yīng)在能力建設(shè)的立法理念、立法方向、立法基礎(chǔ)、制度完善和《巴黎協(xié)定》的落實(shí)等方面不斷加大生態(tài)文明建設(shè)力度、完善INDC內(nèi)容、加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、推進(jìn)碳排放權(quán)交易立法并強(qiáng)化國際氣候立法的國內(nèi)實(shí)施。

《巴黎協(xié)定》；后巴黎時代；應(yīng)對氣候變化

曾文革，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；

馮 帥，重慶大學(xué)法學(xué)院博士生。（重慶 400044）

能力建設(shè)（capacity-building）①是減弱氣候變化對發(fā)展中國家不利影響的重要保障，是發(fā)展中國家不斷提高履約能力的首要條件，也是發(fā)展中國家提升國際氣候談判地位的必然選擇。因此，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate hange，以下簡稱《公約》）、《京都議定書》（Kyoto Protocol）和“巴厘路線圖”（Bali Roadmap）等均對其進(jìn)行了規(guī)定。②這些文件將中國納入發(fā)展中國家陣營，認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)接受發(fā)達(dá)國家的援助。然而，由于這些大會成果或過于原則化，或時限僅至2012年，或僅具有“決議”（decision）性質(zhì)而無實(shí)際法律約束效力，因此，作為首個應(yīng)對氣候變化的具有法律效力的全球性協(xié)定，《巴黎協(xié)定》的通過標(biāo)志著應(yīng)對氣候變化 “后巴黎時代”的到來，并對后巴黎時代的能力建設(shè)產(chǎn)生重大影響。

具體至中國而言，《巴黎協(xié)定》將中國置于“三元劃分”模式的第二梯次，構(gòu)成對共同但有區(qū)別責(zé)任 （Common But Differentiated Responsibility,CBDR）原則的弱化，③進(jìn)而影響中國能力建設(shè)的未來走向。［1］在《公約》中，能力建設(shè)規(guī)則設(shè)置的初衷即促進(jìn)全球共同應(yīng)對氣候變化，但在這一目標(biāo)之前，需要為中國預(yù)留一定的發(fā)展時間和空間，然而，《巴黎協(xié)定》大大簡化了這一程序。能力建設(shè)處于應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵一環(huán)，是締約方參與減排的重要依據(jù)之一，但是，在《巴黎協(xié)定》下，中國的能力建設(shè)將面臨艱難的路徑選擇問題。

由于《巴黎協(xié)定》于近日才得以達(dá)成，相關(guān)研究成果尚未完全跟進(jìn)，且基本未涉及后巴黎時代的中國能力建設(shè)問題，但在《巴黎協(xié)定》的體制安排面前，中國的能力建設(shè)將面臨重大挑戰(zhàn)，其國內(nèi)能力建設(shè)體系也逐漸暴露出潛在缺陷，并影響中國應(yīng)對氣候變化的進(jìn)程及其國家形象，因此，對該問題的研究已刻不容緩。鑒于此種考量，本文擬提出一種分析思路，以期拋磚引玉。

一、《巴黎協(xié)定》給中國能力建設(shè)帶來的挑戰(zhàn)

誠然，《巴黎協(xié)定》的達(dá)成具有劃時代意義。然而，從巴黎氣候變化大會的談判進(jìn)程可知，各國在相關(guān)條文上雖已形成一些共識，但分歧依然明顯。作為發(fā)展中國家，中國面臨著來自發(fā)達(dá)國家陣營和部分發(fā)展中國家集團(tuán)的內(nèi)外壓力，這些壓力對中國的能力建設(shè)構(gòu)成了較大挑戰(zhàn)。

（一）形式上從“他助”轉(zhuǎn)向“自助”

從2001年《IPCC第三次評估報告》可知，能力建設(shè)主要針對發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家而言，主要形式有二，一是通過發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的援助而進(jìn)行能力建設(shè)，二是發(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家通過本國政策和立法強(qiáng)化自身能力建設(shè)，前者謂之“他助”，后者稱為“自助”。在《公約》和《京都議定書》中，相關(guān)資金和技術(shù)規(guī)則均指向發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的援助，側(cè)重于“他助”層面。盡管在后續(xù)《公約》締約方會議上達(dá)成的一些“決議”中，“他助”有弱化之趨勢，但其時因“決議”的軟法性質(zhì)而未能發(fā)揮較大效用。然而，《巴黎協(xié)定》正逐漸打破這一平衡。

作為能力建設(shè)的主要方式之一，《巴黎協(xié)定》的資金規(guī)則第9條第4款和第9款強(qiáng)調(diào)應(yīng)優(yōu)先確保最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家有效獲取氣候資金資源；在能力建設(shè)規(guī)則第11條第1款中，《巴黎協(xié)定》認(rèn)為尤其需要對最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家進(jìn)行幫助；在透明度規(guī)則第13條第3款中，《巴黎協(xié)定》明確不應(yīng)當(dāng)對最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家造成不當(dāng)負(fù)擔(dān)。這些條文將最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家從“兩方”中單獨(dú)抽出，④意味著國際氣候談判格局正在悄然發(fā)生變化，從之前的“發(fā)達(dá)國家締約方+發(fā)展中國家締約方”的“兩方”逐漸走向“發(fā)達(dá)國家締約方+發(fā)展中國家締約方+最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家締約方”的“三方”。再觀《公約》和《京都議定書》對“兩方”的劃分，其主要依據(jù)是各國的“能力”，也即能力建設(shè)的“他助”是指“能力強(qiáng)”的國家對“能力弱”的國家的援助。在“三方”格局下，很顯然，“能力弱”的國家指的是最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家，盡管中國因CBDR原則而不至于立即切斷了“他助”的可能性，但中國能力建設(shè)從“他助”轉(zhuǎn)向“自助”的趨勢卻十分明顯。此外，在《巴黎協(xié)定》文本之前的 “主席提案”（Proposal by the President）中，“能力建設(shè)”部分第74條第f款認(rèn)為，應(yīng)探索發(fā)展中國家締約方逐步自主建設(shè)和保持的能力。盡管“主席提案”并不具有法律約束效力，但其至少代表著一種發(fā)展趨勢，表明包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的能力建設(shè)將逐漸實(shí)現(xiàn)從“他助”到“自助”的轉(zhuǎn)變。

（二）角色上從“接受方”轉(zhuǎn)向“接受方”與“施予方”并立

受“他助”形式影響，于《公約》生效后的很長一段時間內(nèi)，中國在能力建設(shè)上處于 “接受方”地位，具言之，至少在國際法依據(jù)上，中國的能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)主要是接受發(fā)達(dá)國家的援助。這種模式是由國際氣候談判的利益集團(tuán)劃分所決定的，其時中國正處于“77國集團(tuán)+中國”陣營，《公約》通過締約方歷史排放理論確立了歐盟和“傘形集團(tuán)”的減排要求，同時基于公平原則將“77國集團(tuán)+中國”置于能力建設(shè)的被動接受方，目的是待這些國家能力建設(shè)完成至一定階段時，再適當(dāng)參與減排，以共同應(yīng)對氣候變化。就中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程和能力建設(shè)狀況來看，距實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)尚需一段時間。然而，《巴黎協(xié)定》大大加快了這一進(jìn)程。

在巴黎氣候變化大會上，《公約》締約方在“三集團(tuán)”的基礎(chǔ)上組建了 “雄心壯志”聯(lián)盟（High Ambition Coalition），且有意無意將中國和印度等發(fā)展中國家排除在外。鑒于近年來“77國集團(tuán)+中國”的部分成員在對待中國減排義務(wù)問題上更趨向于歐盟與“傘形集團(tuán)”的立場，因此，這不得不令人懷疑，該聯(lián)盟是否主要針對中國等發(fā)展中國家。在此情形下，中國不僅需要面對歐盟和“傘形集團(tuán)”的“外部”壓力，更要面對來自“77國集團(tuán)+中國”的“內(nèi)部”壓力。這一點(diǎn)在《巴黎協(xié)定》的減排條款中得到了印證，其在第4條第4款和第6款中指出，中國等發(fā)展中國家根據(jù)自身情況確定并提高其減排目標(biāo)，并逐步實(shí)現(xiàn)絕對減排或限制減排，而最不發(fā)達(dá)國家或小島嶼發(fā)展中國家可編制、通報其國內(nèi)溫室氣體低排放的計(jì)劃與行動?？梢姡袊幱趶臒o強(qiáng)制減排階段向絕對減排或限制減排階段的過渡時期。如前所述，能力建設(shè)指向的是減排責(zé)任，在中國減排責(zé)任被加大的同時，按照《公約》的邏輯，中國的能力建設(shè)定是已發(fā)展至一定程度，而根據(jù)《巴黎協(xié)定》的能力建設(shè)條款可知，“能力強(qiáng)”的國家需要向“能力弱”的國家進(jìn)行支助，由此，中國不僅從發(fā)達(dá)國家締約方處得到的援助會減少，而且還需對其他“能力更弱”的國家進(jìn)行支助，其能力建設(shè)的“接受方”的國際法地位也將逐步轉(zhuǎn)向“接受方”和“施予方”并立的局面。

（三）立法上從“被動調(diào)整”轉(zhuǎn)向“主動促進(jìn)”

《公約》和《京都議定書》均將中國置于“接受方”地位，并要求發(fā)達(dá)國家對其進(jìn)行援助，因此，在能力建設(shè)上，中國側(cè)重于“調(diào)整”型立法，也即中國僅需在能力范圍內(nèi)與其他國家一起應(yīng)對氣候變化，其時能力建設(shè)立法并無強(qiáng)制性保障機(jī)制和措施，如《節(jié)約能源法》第8條指出國家應(yīng)促進(jìn)節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新與進(jìn)步，從某種意義上而言，采取此種立法模式彰顯著中國在能力建設(shè)立法上的寬松環(huán)境。盡管《公約》體系下的部分決議要求中國參與減排，但由于決議的軟法性效力，這一訴求并未對中國能力建設(shè)立法造成過多沖擊。然而，《巴黎協(xié)定》正在改變這一狀況。

《巴黎協(xié)定》的重大意義之一即在于其具有法律約束力，與之前達(dá)成的“決議”具有本質(zhì)區(qū)別。就國際氣候立法而言，《巴黎協(xié)定》屬于框架性協(xié)定，相關(guān)減排議定書和技術(shù)規(guī)則將隨之重新制定，然而，就《巴黎協(xié)定》第2條而言，其要求將全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上2℃之內(nèi)，并努力限制在1.5℃之內(nèi)，這與之前各國提交的“國家自主貢獻(xiàn)”文件所指向的2.7℃目標(biāo)相比嚴(yán)格了很多，據(jù)此多出的150億噸的減排任務(wù)分擔(dān)也成為國際社會的關(guān)注焦點(diǎn)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年中國溫室氣體排放量占全球溫室氣體排放量的29%，若后續(xù)談判圍繞這一數(shù)據(jù)而進(jìn)行立法，中國的減排任務(wù)之大將會空前。［2］誠如德國社會學(xué)家尼古拉斯·盧曼所言，為了應(yīng)對社會不斷增加的復(fù)雜性，法律開始逐漸演化。［3］(P122-137)接著，在“結(jié)構(gòu)耦合”（structural coupling）理論基礎(chǔ)上，盧曼指出，如果沒有與社會其他功能系統(tǒng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行耦合，現(xiàn)代意義上的法律將會崩潰。［4］(P385)按照該理論，在《巴黎協(xié)定》對中國的減排責(zé)任和資金、技術(shù)的受援助程度構(gòu)成較大挑戰(zhàn)的情況下，為了促進(jìn)人類價值的實(shí)現(xiàn)，［5］(P2)相關(guān)國內(nèi)立法必然面臨著重構(gòu)的命運(yùn)，以適應(yīng)社會的發(fā)展變化。因此，在具有法律約束力的《巴黎協(xié)定》面前，中國在能力建設(shè)上將逐步轉(zhuǎn)向主動性的“促進(jìn)”型立法，并對國內(nèi)能力建設(shè)立法提出更高期待和要求。

二、應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的中國進(jìn)程及其存在的問題

自氣候變化問題進(jìn)入國際社會視野時起，中國一直積極探索能力建設(shè)的實(shí)施路徑，加強(qiáng)能力建設(shè)政策及法律法規(guī)的制定，并大力推行能源節(jié)約制度和碳排放權(quán)交易制度。然而，客觀而言，中國現(xiàn)有能力建設(shè)的進(jìn)程仍存在立法規(guī)劃難以有效實(shí)現(xiàn)、立法科學(xué)基礎(chǔ)薄弱和立法內(nèi)容尚存缺陷等問題。

（一）應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的中國進(jìn)程

盡管中國屬于發(fā)展中國家，其國內(nèi)立法和政策與發(fā)達(dá)國家相比尚有一段差距，但其在應(yīng)對氣候變化方面所作出的努力卻是有目共睹。

1.制定能力建設(shè)政策方案

作為遭受氣候變化不利影響較為嚴(yán)重的發(fā)展中國家，中國面臨著提升可持續(xù)發(fā)展能力的“發(fā)展型”需求和應(yīng)對新增氣候變化風(fēng)險的“增量型”需求。［6］在這兩種需求交織下，中國能力建設(shè)政策方案的制定和實(shí)施無疑是平衡二者的重要組成部分。在結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的同時，中國已采取一系列措施，從中央到地方均開展了能力建設(shè)政策方案的制定工作，并已基本形成了自上而下的能力建設(shè)政策體系，為增強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的能力提供了政策保障。

2007年，國務(wù)院發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，自此，應(yīng)對氣候變化在中國受重視程度實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，并已作為國家政策之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2008年至2012年期間，國家和部門層面的應(yīng)對氣候變化政策便已達(dá)到117項(xiàng)，省級行動方案和規(guī)劃為52項(xiàng)。［7］其中，在國家層面上，專門性應(yīng)對氣候變化的政策有8項(xiàng)，包括《“十二五”國家應(yīng)對氣候變化科技發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》等，對應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)、原則和措施等進(jìn)行了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；在地方層面上，因地理位置差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，應(yīng)對氣候變化的政策往往具有其特殊性，以滿足各地區(qū)的不同需求，如天津和江蘇等省市將海岸帶作為能力建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，而安徽和重慶等易傳播疾病風(fēng)險的省市將公共衛(wèi)生作為能力建設(shè)的主要方面之一。［8］

2.完善能力建設(shè)立法體系

正如美國法理學(xué)家博登海默所指出，政策與法的主要區(qū)別在于“法”與“非法”的界限，政策是尚未被整合進(jìn)法律中的政府慣例，［9］(P464-466)政策只有被融入立法中，才有可能實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)。［10］因此，相較于政策而言，立法的價值在于為整個社會設(shè)置普遍遵守的行為模式，表現(xiàn)為一種常態(tài)管理，是長時效的。［11］

基于這一原理，在國家政策基礎(chǔ)上，中國的能力建設(shè)立法也在不斷完善中，在國家層面先后制定、修訂了《草原法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》、《大氣污染防治法》和《大氣污染防治行動計(jì)劃》等專門性法律法規(guī)，涵蓋農(nóng)林業(yè)、大氣污染等領(lǐng)域，對農(nóng)林業(yè)生態(tài)保護(hù)和大氣污染防治等問題進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。相對而言，地方層面的能力建設(shè)立法發(fā)展較為緩慢，但也對其地區(qū)特殊性問題進(jìn)行了討論，如2010年《青海省應(yīng)對氣候變化辦法》作為全國第一部地方政府部門規(guī)章對青海省氣象災(zāi)害預(yù)防、建筑采暖能耗等問題進(jìn)行了規(guī)定?？紤]到現(xiàn)有能力建設(shè)立法內(nèi)容涵蓋有余但體系性不足等特點(diǎn)，2009年，全國人大常委會開始探索制定一部較系統(tǒng)的氣候變化應(yīng)對法，并已經(jīng)過討論、論證形成了較全面的文本草案。此外，被稱為“史上最嚴(yán)格環(huán)保法”［12］的2015年《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)了對大氣、水和土壤等的保護(hù)，加大了違法處罰力度。由上可知，相關(guān)能力建設(shè)立法已分別從國家層面和地方層面對減緩氣候變化、適應(yīng)氣候變化的污染防治等問題進(jìn)行了規(guī)定。

3.推行能源節(jié)約制度

20世紀(jì)80年代后期，中國開始將降低能源消耗、推進(jìn)清潔生產(chǎn)作為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的一部分，并先后制定、修訂了《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《可再生能源法》等法律法規(guī)，堅(jiān)持節(jié)能優(yōu)先，以轉(zhuǎn)變增長方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和加快技術(shù)進(jìn)步為根本，以法治為保障，加快開發(fā)新能源和可再生能源，大力發(fā)展電力、太陽能等產(chǎn)業(yè)，為能源節(jié)約與利用、新能源開發(fā)使用等指明了方向，通過逐步轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和消費(fèi)方式，形成能源節(jié)約機(jī)制，逐漸走向能源節(jié)約型社會。

1991年至2005年，通過制定能源效率標(biāo)識、引進(jìn)先進(jìn)能源技術(shù)、加強(qiáng)節(jié)能重點(diǎn)工程建設(shè)等措施，中國以年均5.6%的能源消費(fèi)增長速度支持了國民經(jīng)濟(jì)年均10.2%的增長速度，其中，煤炭使用年均降低4.1%。據(jù)計(jì)算，在上述15年間，中國累計(jì)節(jié)約和少用能源約8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。根據(jù)另一份調(diào)查結(jié)果顯示，在2005年至2013年間，中國單位GDP能耗降低了26.4%，碳排放強(qiáng)度降低了28%，減少的二氧化碳排放量約為23.5億噸以上。［13］在節(jié)約能源的同時，中國還注重對能源結(jié)構(gòu)的改善，2005年中國可再生能源利用量已達(dá)到1.66億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減排3.8億噸二氧化碳。［14］(P321)可見，通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高能源效率，開發(fā)可再生能源，中國為減緩全球溫室氣體排放的增長速度做出了顯著貢獻(xiàn)。

4.實(shí)施碳排放權(quán)交易制度

21世紀(jì)初，為了進(jìn)一步平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，中國發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》和《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》，開始施行碳排放權(quán)交易機(jī)制?，F(xiàn)今，中國低碳省區(qū)和城市試點(diǎn)已有42家，另外，北京、上海和深圳等7個省市還開展了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并已全部上線交易。2014年，中國又開啟了低碳工業(yè)園區(qū)和社區(qū)試點(diǎn)工作。根據(jù)中國十三五規(guī)劃進(jìn)程，中國碳消費(fèi)量有望在2030年見頂，煤炭消費(fèi)則有望在2025年見頂。［15］

除此之外，中國還發(fā)布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》等文件，通過實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism,CDM）⑤將經(jīng)核證的碳減排量（Certified Emissions Reductions,CERs）轉(zhuǎn)讓給發(fā)達(dá)國家，以獲取額外資金和先進(jìn)友好環(huán)境技術(shù)?？傮w而言，CDM項(xiàng)目合作可以降低溫室氣體的減排經(jīng)濟(jì)成本，再加上中國一貫堅(jiān)持的經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展理念驅(qū)動，中國對CDM項(xiàng)目合作尤為重視，設(shè)立了專門管理機(jī)構(gòu)和CDM基金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，僅中國參與的CDM項(xiàng)目所產(chǎn)生CERs成交量就占了全球的84%，［16］注冊項(xiàng)目數(shù)占全球注冊項(xiàng)目總數(shù)的58%，其項(xiàng)目注冊數(shù)和年減排量均位居世界第一。截至目前，國家發(fā)展和改革委員會批準(zhǔn)的CDM項(xiàng)目共計(jì)5073項(xiàng)，其中已經(jīng)獲得CERs簽發(fā)的中國CDM項(xiàng)目達(dá)到1468個。［17］與國內(nèi)層面的節(jié)約能源不同，CDM項(xiàng)目是在國際層面加強(qiáng)能力建設(shè)的重要途徑，通過CDM項(xiàng)目合作形式，中國將獲取的資金和技術(shù)用于支持能力建設(shè)，為全球溫室氣體減排做出了巨大貢獻(xiàn)。

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國在能力建設(shè)方面的一舉一動均受到國際社會的廣泛關(guān)注，面臨如此壓力，中國仍努力探索能力建設(shè)的可行性途徑，制定、頒布了能力建設(shè)政策和立法，并大力實(shí)施能源節(jié)約制度和碳排放權(quán)交易制度，為響應(yīng)全球應(yīng)對氣候變化宗旨提交了一份滿意的答卷。

（二）中國應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)存在的問題

毋庸置疑，中國在能力建設(shè)方面的成就舉世矚目，對實(shí)現(xiàn)“控制全球平均升溫較工業(yè)化水平前2℃以內(nèi)”的目標(biāo)具有重要意義，也為促進(jìn)《公約》和《京都議定書》內(nèi)容的有效落實(shí)做出了貢獻(xiàn)。然而，受制于中國發(fā)展中國家性質(zhì)和立法水平較低等因素，中國在能力建設(shè)上仍有待于完善。

1.立法規(guī)劃難以有效落實(shí)

作為融國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國際投資于一體的國際商事交易，碳排放權(quán)交易需要穩(wěn)定、明確、長期有效的法制環(huán)境。［18］然而，無論是從傳統(tǒng)的環(huán)境與資源保護(hù)立法來看，還是從新近的碳排放權(quán)交易立法來看，現(xiàn)有能力建設(shè)立法內(nèi)容均存在落實(shí)難的困境。其一，關(guān)于傳統(tǒng)的環(huán)境與資源保護(hù)立法。傳統(tǒng)環(huán)境與資源保護(hù)立法體系主要包括能源立法、農(nóng)林業(yè)立法等，但從現(xiàn)有法律條文的表述來看，“鼓勵”、“支持”或“引導(dǎo)”等詞出現(xiàn)的頻率非常之多。一般而言，這種表述往往出現(xiàn)在行政指導(dǎo)性文件之中，發(fā)揮引導(dǎo)作用。由于缺乏國家強(qiáng)制性，現(xiàn)有環(huán)境與資源立法的實(shí)效性將大打折扣，難以實(shí)現(xiàn)立法初衷。新《環(huán)境保護(hù)法》雖淡化了各單行法的“引導(dǎo)性”規(guī)定，大多數(shù)條文具有強(qiáng)制約束效力，但由于其是統(tǒng)領(lǐng)能源、資源、環(huán)境等的一般法，所以相關(guān)條文還是較為原則，缺乏專業(yè)性和具體性。其二，關(guān)于碳排放權(quán)交易立法。如前所述，中國碳排放權(quán)交易立法起步較晚，其主要以《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》為核心，再輔以兩個部門規(guī)章——《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》和《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》，在這三部法律文件基礎(chǔ)上，北京、上海等7個碳排放權(quán)交易試點(diǎn)均制訂了《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法》、《上海市碳排放管理施行辦法》等地方政府規(guī)章。從這些試點(diǎn)方案和管理辦法的內(nèi)容來看，其對超碳排放配額的處罰措施主要限于罰款、企業(yè)信用不良記錄、不得享受優(yōu)惠政策等，而后兩種約束方式并不具有實(shí)際法律效力，難以有效落實(shí)立法規(guī)劃，另外，就超額碳排放行為的罰款責(zé)任方式而言，其屬于行政處罰范疇，不利于實(shí)現(xiàn)“持續(xù)削減碳排放總量”的目標(biāo)。［19］

2.立法科學(xué)基礎(chǔ)較為薄弱

作為司法與執(zhí)法的前提和依據(jù)，立法須具備充分的科學(xué)性和可靠的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，其中，立法的科學(xué)性要求其具有規(guī)律性、有序性與和諧性。［20］然而，就中國現(xiàn)有能力建設(shè)立法體系的制定來看，其仍落后于能力建設(shè)政策體系的出臺，主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：其一，在有序性方面，中國能力建設(shè)立法呈現(xiàn)出較為混亂的態(tài)勢。立法有序性要求法律具有確定性、連續(xù)性和可預(yù)測性等特點(diǎn)，然而，中國現(xiàn)有能力建設(shè)的文件仍主要表現(xiàn)為國家和地方政策，立法數(shù)量較少，盡管有學(xué)者將散見的環(huán)境與資源保護(hù)方面的法律法規(guī)劃分為減緩型氣候變化立法和適應(yīng)型氣候變化立法，［21］但這種劃分方式僅作為學(xué)理上的研究和分析，并不十分穩(wěn)定，雖然中國環(huán)境與資源保護(hù)立法中均有能力建設(shè)的影子，但客觀而言，這種立法模式過于分散和混亂。另外，在碳排放權(quán)交易立法方面，目前由發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》所規(guī)定事項(xiàng)較為原則化，缺乏具體的、專業(yè)性的實(shí)施細(xì)則來規(guī)定該交易的具體運(yùn)行過程，導(dǎo)致碳排放權(quán)交易機(jī)制仍不完善。其二，在和諧性方面，中國能力建設(shè)立法出現(xiàn)了立法斷層。立法和諧性要求立法者審時度勢，實(shí)現(xiàn)氣候正義，以確保法律和社會之間的適應(yīng)關(guān)系?，F(xiàn)今，在中國，作為碳排放權(quán)交易市場的重要主體，企業(yè)在減排方面缺乏應(yīng)有激勵，更毋言科學(xué)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。可見，在和諧性上，中國現(xiàn)有能力建設(shè)立法也存在較大缺失。長此以往，碳排放權(quán)交易市場的發(fā)育將走向遲緩，難以實(shí)現(xiàn)市場交易的可持續(xù)發(fā)展。

3.節(jié)能立法內(nèi)容仍有待于加強(qiáng)

我國的能源法制體系經(jīng)歷了從無到有、從側(cè)重開發(fā)利用轉(zhuǎn)向利用與保護(hù)并重的過程，但能源節(jié)約制度仍存在諸多缺陷需要厘清和檢視。首先，未明確應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容。節(jié)約能源是應(yīng)對氣候變化的重要手段和途徑之一，更是有效控制溫室氣體排放的重要方式之一，在應(yīng)對氣候變化時，節(jié)約能源應(yīng)處于優(yōu)先地位，［22］但現(xiàn)有能源節(jié)約立法基本未將其與應(yīng)對氣候變化及能力建設(shè)掛鉤。其次，未充分體現(xiàn)農(nóng)村節(jié)能內(nèi)容?！豆?jié)約能源法》對農(nóng)村節(jié)能的規(guī)定僅體現(xiàn)在第59條，過于簡單，不似工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能等用專門章節(jié)加以強(qiáng)調(diào)。鑒于農(nóng)村能源利用技術(shù)欠發(fā)達(dá)，能源浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，因此，將其進(jìn)行專門規(guī)制應(yīng)是《節(jié)約能源法》需重點(diǎn)考慮的方向之一。再次，未充分調(diào)動公眾參與。若公眾無法充分參與，則節(jié)能目標(biāo)將成為空中樓閣。由于立法缺失，公眾仍存在重開發(fā)、輕節(jié)約的傾向，僅將能源節(jié)約作為緩解能源供需矛盾的權(quán)宜之計(jì)。而且，作為比事后監(jiān)督更為重要的事前參與和預(yù)防，現(xiàn)有節(jié)能法基本未加以涉及。最后，未清晰界定政府的監(jiān)管職能。中國節(jié)能法將監(jiān)管職能賦予國家發(fā)展和改革委員會、國務(wù)院和地方政府等多個部門，未明確各部門之間的分工與協(xié)調(diào)，也未明晰各部門的權(quán)利義務(wù)，造成監(jiān)管體制混亂和執(zhí)法障礙。

4.碳排放權(quán)交易立法內(nèi)容尚存缺陷

現(xiàn)今，中國碳排放權(quán)交易市場剛剛起步，在為全球減排行動作出巨大貢獻(xiàn)的同時，也暴露出現(xiàn)有機(jī)制的不足。其一，到目前為止，北京、上海等7個碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)尚未實(shí)現(xiàn)互連，呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)。企業(yè)是參與碳排放權(quán)交易的重要主體，但試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)有的碳排放權(quán)交易還主要依賴于當(dāng)?shù)卣?，行政干預(yù)力度過大，缺乏市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，易衍生“權(quán)力尋租”⑥現(xiàn)象。因此，現(xiàn)階段，中國通過市場化配置環(huán)境資源的進(jìn)程較為緩慢，難以形成統(tǒng)一的全國性碳排放權(quán)交易市場。［23］(P102-113)其二，作為全球CDM項(xiàng)目的最大供應(yīng)方，中國在國際CDM項(xiàng)目合作上缺乏定價權(quán)。中國國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場的交易活動主要以企業(yè)履行社會責(zé)任所自愿減排的項(xiàng)目為主，采取協(xié)議定價模式，而不是由市場供應(yīng)鏈所決定。換言之，中國碳排放權(quán)交易價格是由雙方商討后議價而成，且往往以低于國際水平出售給發(fā)達(dá)國家，可見，在碳排放權(quán)交易價格方面，中國的市場權(quán)力極為匱乏。［24］因此，真正意義上的市場價格機(jī)制還遠(yuǎn)沒有形成，中國碳排放權(quán)交易總量也十分有限。其三，由于缺乏完善的立法體系，中國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展舉步維艱。企業(yè)是否履行法律規(guī)定的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)有可靠的第三方中介機(jī)構(gòu)來加以核實(shí)，而中國碳排放權(quán)交易機(jī)制的中介機(jī)構(gòu)服務(wù)體系還很缺乏，使得很多工作難以有效開展。而且，鑒于碳排放權(quán)交易市場的經(jīng)濟(jì)屬性，其應(yīng)與財政、金融等活動掛鉤，但目前中國對此考慮得并不充分，對碳排放權(quán)交易市場的運(yùn)行造成極大限制。另外，從各試點(diǎn)省市公布方案來看，其均將碳排放強(qiáng)度指標(biāo) （單位生產(chǎn)總值的二氧化碳排放）作為總體目標(biāo)，而不是以碳排放總量指標(biāo)（二氧化碳的絕對減排量）作為基礎(chǔ)，因此，這對企業(yè)未來絕對減排量的界定極為困難。

中國正處于工業(yè)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的攻堅(jiān)期，面臨著資源“瓶頸”性約束和大氣環(huán)境污染兩大難題，［25］(P378)卻仍然以積極參與者和支持者身份積極應(yīng)對氣候變化。然而，鑒于其發(fā)展中國家性質(zhì)，中國能力建設(shè)的立法規(guī)劃仍有待落實(shí)，立法科學(xué)基礎(chǔ)尚待加強(qiáng)，極具發(fā)展?jié)摿Φ哪茉垂?jié)約制度和碳排放權(quán)交易制度也還需進(jìn)一步完善。

三、后巴黎時代中國應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的實(shí)施路徑

在后巴黎時代，中國能力建設(shè)的形式、地位和立法方式均受到較大挑戰(zhàn)，在此背景下，中國能力建設(shè)進(jìn)程所存在的問題也更為集中地凸顯出來。對此，中國需要統(tǒng)籌能力建設(shè)政策和立法，確立能力建設(shè)的立法理念和方向，夯實(shí)能力建設(shè)的立法基礎(chǔ)，充實(shí)能力建設(shè)的法律制度，并強(qiáng)化國際氣候立法的國內(nèi)實(shí)施。

（一）加大生態(tài)文明建設(shè)力度，明晰能力建設(shè)的立法理念

在國家“十三五”規(guī)劃中，生態(tài)文明建設(shè)被首次列入中國的五年規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上首次提出了“綠色”發(fā)展理念。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，走向生態(tài)文明新時代，建設(shè)美麗中國，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要內(nèi)容。生態(tài)文明建設(shè)要求尊重和保護(hù)自然環(huán)境，科學(xué)有效防御氣象災(zāi)害，積極倡導(dǎo)低碳生活方式，大力改善大氣污染狀況，而這也正是適應(yīng)氣候變化的重要舉措。［26］

因此，現(xiàn)階段，為了進(jìn)一步明晰能力建設(shè)的立法理念，中國需要逐步加大生態(tài)文明建設(shè)力度，并努力做到以下三點(diǎn):一是高度重視氣候安全。重視氣候安全就需要充分認(rèn)識氣候規(guī)律，并增強(qiáng)氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險的應(yīng)對能力。由此，中國需要將氣候安全作為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力開發(fā)和利用太陽能、風(fēng)能等新型能源，構(gòu)建氣象防災(zāi)減災(zāi)體系，修訂氣象災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)氣象災(zāi)害風(fēng)險的科學(xué)研究，并注意提升全民氣象防災(zāi)意識。二是合理開發(fā)利用氣候資源。氣候資源包括光資源、水資源、太陽能資源等，能力建設(shè)要求充分利用這些氣候資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將氣候資源納入生態(tài)管控制度，建立氣候承載評估制度和基于氣候承載的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整制度等，并逐步實(shí)現(xiàn)建立“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和氣候安全型”城市和國家的宏偉目標(biāo)。［27］三是加快生態(tài)保護(hù)紅線立法制定工作。

為維護(hù)國家和區(qū)域安全與可持續(xù)發(fā)展，中國十八屆三中全會明確提出了劃定生態(tài)保護(hù)紅線的目標(biāo)。目前，國家層面的生態(tài)保護(hù)紅線立法正征求意見，而區(qū)域?qū)用娴牧⒎üぷ麟m已開展，但進(jìn)展緩慢。因此，中國需要細(xì)致研究生態(tài)保護(hù)紅線的立法內(nèi)容，嚴(yán)格劃定生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求對紅線區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，并設(shè)置生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和紅線區(qū)域產(chǎn)業(yè)退出制度等，同時將紅線區(qū)域的監(jiān)督管理納入政府績效考核和自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)。

（二）完善INDC減排目標(biāo)，確立能力建設(shè)的立法方向

“國家自主貢獻(xiàn)預(yù)案”（Intended Nationally Determined Contributions,INDC）是于2013年華沙氣候變化大會上各方提出的“自下而上”的減排承諾機(jī)制，根據(jù)該機(jī)制，各方應(yīng)自主提交一份國家應(yīng)對氣候變化的減排目標(biāo)方案，這與《京都議定書》所確立的“自上而下”的減排承諾模式具有本質(zhì)區(qū)別。就國內(nèi)層面而言，INDC的法律屬性雖暫難以確定，但其將是各國減排行動和氣候立法的主要依據(jù)仍不容置疑。在 《巴黎協(xié)定》下，中國無法獨(dú)善其身，需要不斷加大減排力度。2015年6月30日，中國向《公約》秘書處提交了 《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》，明確了到2030年“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右”的自主減排目標(biāo)。⑦

然而，就INDC內(nèi)容來看，其還有繼續(xù)完善的空間。一方面，中國INDC應(yīng)擴(kuò)充減排溫室氣體的類型。中國INDC確立的減排承諾對象為二氧化碳，也即其60%~65%的減排目標(biāo)僅指二氧化碳的減排量，而不包括二氧化硫和甲烷等溫室氣體。反觀其他國家的INDC，大部分《公約》締約方均將溫室氣體類型擴(kuò)展至二氧化碳、甲烷和氧化亞氮等，甚至包括《京都議定書》所確立的氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等六類溫室氣體。據(jù)悉，全球僅中國單就二氧化碳進(jìn)行了減排承諾，而對非二氧化碳類溫室氣體的關(guān)注程度還不夠。［28］另一方面，中國INDC應(yīng)充分闡述中國溫室氣體減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。中國的INDC就行動目標(biāo)、政策措施和談判意見等進(jìn)行了闡釋，基本未涉及中國減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。中國現(xiàn)正處于并將長期處于發(fā)展中國家階段，其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放短期內(nèi)無法完全脫鉤。INDC文件缺乏減排難度的闡述將把中國推向減排制高點(diǎn)，中國可能因此而面臨更高的期待和要求。因此，中國應(yīng)在充分性、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)能力等方面借鑒和總結(jié)國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善INDC內(nèi)容，進(jìn)而確立能力建設(shè)的程度、階段和方向，確保能力建設(shè)立法的科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性。

（三）加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，夯實(shí)能力建設(shè)的立法基礎(chǔ)

政府機(jī)構(gòu)在節(jié)能減排方面的作用無可替代。由此，2013年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)任應(yīng)對氣候變化工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，并增加了部分職能部門。目前，中國已初步建立了由國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國家發(fā)展和改革委員會歸口管理、有關(guān)部門和地方分工負(fù)責(zé)、全社會廣泛參與的應(yīng)對氣候變化管理體制和機(jī)制。［29］然而，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)雖已完善，但辦事機(jī)構(gòu)及其管理體制仍然缺乏，且在運(yùn)行過程中的法律依據(jù)和支撐較為薄弱。

對此，中國可以從三方面進(jìn)行考慮。一是制定一部法規(guī)或規(guī)章。⑧明確國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的法律地位，規(guī)定中央政府和地方政府在應(yīng)對氣候變化方面所應(yīng)采取措施的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化與節(jié)能減排的銜接，明確農(nóng)村節(jié)能的重要性，確立應(yīng)對氣候變化的基本政策及相應(yīng)激勵與懲罰措施，建立氣候治理的執(zhí)政問責(zé)機(jī)制，規(guī)范辦事流程，使氣候變化問題真正進(jìn)入國內(nèi)法調(diào)控領(lǐng)域。二是建立溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)考核體系。編制溫室氣體排放清單，制定專門條文規(guī)范溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)考核程序和評價機(jī)制，建立低碳行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識制度，完善部門分工合作機(jī)制，并培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員，強(qiáng)化能力建設(shè)的人才隊(duì)伍建設(shè)。三是建立政府、民間組織、企事業(yè)單位和公民四位一體的氣候變化協(xié)同應(yīng)對機(jī)制，在明確政府監(jiān)管職能的同時，鼓勵社會各界廣泛參與能力建設(shè)的行動，具體方式包括正式參與和非正式參與兩種，使企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人明晰自身權(quán)利和義務(wù)，以共同應(yīng)對氣候變化。

（四）推進(jìn)碳排放權(quán)交易立法，充實(shí)能力建設(shè)的法律支撐

中國碳排放權(quán)交易市場發(fā)育遲緩，主要原因在于相關(guān)體制缺失導(dǎo)致地方政府和企業(yè)缺乏減排意愿。因此，要從根本上實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)交易市場升級、充實(shí)能力建設(shè)的法律制度還需要對碳排放權(quán)交易相關(guān)立法進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

首先，確立碳排放權(quán)交易立法原則。這些立法原則應(yīng)當(dāng)包括逐步推進(jìn)原則、獎懲相結(jié)合原則、公開透明原則等。其中，逐步推進(jìn)原則主要是考慮到中國碳排放權(quán)交易起步較晚，短期內(nèi)難以一步到位；獎懲相結(jié)合原則主要是考慮到企業(yè)積極性和法律約束效力，企業(yè)減排積極性可以通過經(jīng)濟(jì)激勵、通報表揚(yáng)等形式進(jìn)行，法律約束效力可以通過經(jīng)濟(jì)制裁、行政處罰甚至刑事處罰等予以維護(hù)；公開透明原則主要考慮到市場信息的推廣和市場監(jiān)督的確立，以杜絕違反碳排放權(quán)交易立法的不法行為，提高碳排放權(quán)交易立法體系的公眾認(rèn)可度。

其次，明晰碳排放權(quán)交易立法要素。這些要素主要包括碳排放權(quán)交易所涉及的法律行為、碳排放權(quán)交易的主客體、碳排放權(quán)交易方式、碳排放權(quán)交易總量控制、碳排放權(quán)交易初始分配、碳排放權(quán)交易定價和評價等法律制度，［30］其中，碳排放權(quán)交易所涉及的法律行為包括國家行政許可和指導(dǎo)、第三方核證主體的審評和確認(rèn)、市場中介機(jī)構(gòu)的信息提供及碳排放權(quán)交易 （包括CDM項(xiàng)目交易）四種；碳排放權(quán)交易的主體包括一級市場主體和二級市場主體等；碳排放權(quán)交易的客體包括二氧化碳、甲烷等經(jīng) 《京都議定書》所確立的六種溫室氣體；碳排放權(quán)交易方式包括碳期權(quán)、期貨交易和投資等；碳排放權(quán)交易總量控制要求采取適中原則，在達(dá)到應(yīng)對氣候變化效益的同時考慮企業(yè)的減排成本；碳排放權(quán)交易初始分配可以采取先免費(fèi)分配再有償分配的途徑；碳排放權(quán)交易定價主要包括一級碳排放權(quán)交易市場的初始定價和二級碳排放權(quán)交易市場按需求及碳金融衍生品的定價；［31］而碳排放權(quán)交易評價主要是交由公正的第三方核證機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行。

（五）強(qiáng)化國際氣候立法的國內(nèi)實(shí)施，推進(jìn)《巴黎協(xié)定》的全面落實(shí)

對于參與國而言，國際制度并不僅僅是外在的東西，而是深入到國家機(jī)器的運(yùn)作方式和程序中，并成為國家機(jī)器的組成部分。［32］(P32-40)這一理論置于氣候變化領(lǐng)域同樣適用。在后巴黎時代，面對《巴黎協(xié)定》帶來的諸多挑戰(zhàn)，中國需要加快國內(nèi)立法與國際氣候立法的有效銜接，以全面推進(jìn)《巴黎協(xié)定》的落實(shí)，具言之，中國可以從以下四方面進(jìn)行考慮。

一是加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家、其他發(fā)展中國家和國際組織的合作。作為發(fā)展中國家，中國仍處于資金、技術(shù)的“受援助”地位，但作為大國，中國可以適當(dāng)對其他更不發(fā)達(dá)國家施以 “援助”，以實(shí)現(xiàn)資金和技術(shù)的“引進(jìn)來”與“走出去”。同時鑒于國際組織的相對中立性和客觀性，中國可以與其合作以傳遞中國立場和觀點(diǎn)，進(jìn)而應(yīng)對氣候變化。

二是跟進(jìn)傳統(tǒng)資源與環(huán)境立法。對傳統(tǒng)資源與環(huán)境立法予以跟進(jìn)，需要貫徹落實(shí)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等的各項(xiàng)規(guī)定，保障外商投資企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)，維護(hù)投資各方合法權(quán)益不受侵犯，大力推動應(yīng)對氣候變化的國際和區(qū)域科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)計(jì)劃，［33］以環(huán)保手段“綠化”《對外貿(mào)易法》，實(shí)現(xiàn)能源的高效利用和安全供給，建立能源安全與風(fēng)險防范機(jī)制，推進(jìn)可再生能源和新能源的開發(fā)利用，并建立政府宏觀調(diào)控和市場機(jī)制相結(jié)合的管理模式，同時完善林業(yè)碳匯、陸地碳貯存和吸收匯機(jī)制，加大執(zhí)法力度，完善執(zhí)法體制等。

三是推進(jìn)CDM項(xiàng)目的立法工作。對CDM項(xiàng)目進(jìn)行立法主要是指在 《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》的基礎(chǔ)上制定高位階的行政法規(guī)，將涉及CDM的外資和技術(shù)引進(jìn)、項(xiàng)目審批與監(jiān)管、違規(guī)處罰等問題納入其中，［34］使其更具權(quán)威性和法律約束力。

四是推動碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage,CCS）⑨的國內(nèi)立法研究工作。作為應(yīng)對氣候變化的重要途徑之一，CCS的域外立法已臻完善，［35］但中國的CCS立法尚未啟動，未來的CCS立法需要在低碳經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險為本、利益衡平等立法理念和環(huán)境安全、公眾參與、國際合作等立法原則的基礎(chǔ)上，明確二氧化碳的法律定性，確立CCS申請核準(zhǔn)管理制度，制定CCS風(fēng)險評估、管理、應(yīng)急和轉(zhuǎn)移機(jī)制，尤其側(cè)重對CCS泄漏與突發(fā)事件的風(fēng)險預(yù)防和應(yīng)對措施，并對CCS責(zé)任主體進(jìn)行行政、刑事責(zé)任追究，［36］同時建立CCS多元化融資機(jī)制，加強(qiáng)CCS與排污權(quán)交易等法律制度的銜接。［37］

作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家，中國在應(yīng)對氣候變化的責(zé)任承擔(dān)方面是有一定的預(yù)期的，并提交了INDC文件，明確了自身在減排方面的宏偉目標(biāo)。然而，《巴黎協(xié)定》的通過，大大加快了中國溫室氣體減排責(zé)任承擔(dān)的進(jìn)度，中國能力建設(shè)的形式、角色和立法也隨之發(fā)生動搖。對此，中國應(yīng)在加快生態(tài)文明建設(shè)力度、完善INDC內(nèi)容、加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等方面積極應(yīng)對，以確立能力建設(shè)的行動方向并促進(jìn)其角色轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)論

2015年12月12日達(dá)成的《巴黎協(xié)定》帶有濃重的發(fā)達(dá)國家利益訴求色彩，與《公約》不同，協(xié)定加大了中國在應(yīng)對氣候變化方面的責(zé)任，對中國能力建設(shè)的形式、地位和立法等帶來了諸多挑戰(zhàn)。盡管自《公約》達(dá)成開始，中國便積極制定能力建設(shè)政策、完善能力建設(shè)立法并加大能源節(jié)約制度和碳排放權(quán)交易制度的實(shí)施，為全球應(yīng)對氣候變化做出巨大貢獻(xiàn)。然而，受發(fā)展中國家性質(zhì)和立法水平等因素影響，中國在能力建設(shè)制度上的不足也逐漸凸顯：一是能力建設(shè)立法多采用指導(dǎo)性用語，淡化責(zé)任追究力度，導(dǎo)致立法規(guī)劃難以有效落實(shí)；二是能力建設(shè)立法在有序性與和諧性方面存在不足，表明立法科學(xué)基礎(chǔ)較為薄弱；三是農(nóng)村節(jié)能、公眾參與和政府監(jiān)管等方面存在缺漏，映射出節(jié)能立法內(nèi)容仍需加以完善；四是中國CDM項(xiàng)目缺乏定價權(quán)，碳排放權(quán)交易市場較為混亂，暴露出中國碳排放權(quán)交易立法尚存缺陷。

有鑒于此，中國需要回歸到能力建設(shè)的立法理念、立法方向、立法基礎(chǔ)、制度完善和《巴黎協(xié)定》的實(shí)施等方面，在國家“一帶一路”戰(zhàn)略與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的推動和影響下，逐漸探索符合中國國情的法律路徑和制度完善建議，全面推進(jìn)《巴黎協(xié)定》的落實(shí)，不斷促進(jìn)國際氣候立法的國內(nèi)實(shí)施，進(jìn)一步加強(qiáng)中國能力建設(shè)的發(fā)展，逐步強(qiáng)化中國在國際氣候立法中的作用，為以后的國際氣候談判做準(zhǔn)備，也為能力建設(shè)的國際氣候合作提供新的思路和方法，維護(hù)發(fā)展中國家利益及中國負(fù)責(zé)任的大國形象，進(jìn)而推動全球氣候治理朝著合理、有效、有序的方向發(fā)展。

注釋：

①根據(jù)2001年《IPCC第三次評估報告》的術(shù)語表，能力建設(shè)是指“在氣候變化中，開發(fā)發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國家的技術(shù)技能和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)能力，使這些國家參與從各個層面的氣候變化適應(yīng)、減緩和研究并執(zhí)行京都機(jī)制等工作”。如無特別注明，本文所指“能力建設(shè)”均為應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的能力建設(shè)。

②《公約》第9條明確指出，應(yīng)當(dāng)設(shè)立附屬科技咨詢機(jī)構(gòu)，幫助發(fā)展中國家締約方加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的需要；《京都議定書》在第10條第2款e項(xiàng)中亦強(qiáng)調(diào)，應(yīng)加強(qiáng)各締約方特別是發(fā)展中國家締約方在人才和機(jī)構(gòu)能力方面的建設(shè)，并幫助發(fā)展中國家締約方培訓(xùn)此方面的專家；“巴厘路線圖”試圖通過減緩、適應(yīng)、資金和技術(shù)等不同角度對發(fā)展中國家締約方的能力建設(shè)進(jìn)行重申或推進(jìn)，并要求發(fā)達(dá)國家締約方以可測量、可報告和可核實(shí)的方式對發(fā)展中國家締約方的能力建設(shè)進(jìn)行扶持。

③自2012年“德班決議”采用了“適用于所有締約方”（apply to all parties）的表述開始，針對CBDR原則的未來走向，學(xué)術(shù)界展開了激烈討論，多數(shù)學(xué)者預(yù)測在《巴黎協(xié)定》中CBDR原則很有可能會被重釋——僅強(qiáng)調(diào)共同責(zé)任而忽視有區(qū)別的責(zé)任，抑或被“優(yōu)惠待遇”或“差別待遇”原則所取代。然而，從《巴黎協(xié)定》內(nèi)容來看，其依然將發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家區(qū)分開了，在一定程度上堅(jiān)守了CBDR原則，并未走向另一極端。但是，《巴黎協(xié)定》將中國、印度等發(fā)展中國家與不發(fā)達(dá)國家、小島嶼發(fā)展中國家剝離開，將中國等發(fā)展中國家置于三元劃分模式的第二“梯次”，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家降低了對發(fā)展中國家的責(zé)任承擔(dān)，并要求中國等發(fā)展中國家承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，構(gòu)成對CBDR原則的弱化。

④在巴黎氣候變化大會之前，參加氣候變化談判的陣營基本上可以概括為“兩方三集團(tuán)”，其中，“兩方”指的是南北兩方，即發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家；“三集團(tuán)”指的是歐盟、以美國為首的“傘形集團(tuán)”和“77國集團(tuán)＋中國”等三個利益集團(tuán)?！叭瘓F(tuán)”的劃分主要是為了解決各國的減排義務(wù)分配問題。一般而言，三集團(tuán)因立場差異代表著國際社會的三種不同觀點(diǎn)，其中，歐盟認(rèn)為，所有的經(jīng)濟(jì)體國家，包括美國、中國和印度等均應(yīng)承擔(dān)減排義務(wù)，并主張為“基礎(chǔ)四國”設(shè)定一個減排峰值；“傘形集團(tuán)”的成員多為排放大國，其認(rèn)為中國、印度等發(fā)展中國家應(yīng)承擔(dān)強(qiáng)制性的量化減排義務(wù)，并主張應(yīng)建立“自主承諾+公開評議”的國際框架；“77國集團(tuán)＋中國”一直是CBDR原則的堅(jiān)定守護(hù)者，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家應(yīng)履行《公約》和《京都議定書》所確立的減排責(zé)任。參見姚瑩著：《德班平臺氣候談判中我國面臨的減排挑戰(zhàn)》（《法學(xué)》2014年第9期）。

⑤CDM是《京都議定書》確立的三機(jī)制之一，另外兩種機(jī)制分別為聯(lián)合履約機(jī)制 （Joint Implementation,JI）和排放貿(mào)易機(jī)制（Emissions Trading,ET）。一般來說，CDM主要包括如下潛在項(xiàng)目：改善終端能源利用效率；可再生能源；替代燃料；碳匯項(xiàng)目等。

⑥所謂的“權(quán)力尋租”，是指握有公權(quán)者以權(quán)力為籌碼謀求獲取自身經(jīng)濟(jì)利益的一種非生產(chǎn)性活動。

⑦《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》在第一部分“中國強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動目標(biāo)”指出，中國二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。

⑧如日本的《地球溫暖化對策推進(jìn)法》，該法由日本國會于1998年10月通過。參見孫磊著：《日本應(yīng)對氣候變化的法律對策》（《科協(xié)論壇》2008年第3期）。

⑨CCS是指將二氧化碳從工業(yè)或相關(guān)能源的源分離出來，輸送到一個封存地點(diǎn)，并保持長期與大氣隔離的過程，是應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的重要一環(huán)。（國家發(fā)展和改革委員會能源研究所課題組 《中國2050年低碳發(fā)展之路——能源需求暨碳排放情景分析》，科學(xué)出版社2009年版，第122頁）

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【責(zé)任編輯：宋 晴】

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1004－518X（2016）04－0146-12

教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“構(gòu)建公平合理的國際氣候治理體系研究”（15JZD035）、國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“我國農(nóng)業(yè)貿(mào)易生態(tài)化轉(zhuǎn)型的法律保障研究”（12BFX143）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助重慶大學(xué)重大項(xiàng)目“中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)農(nóng)業(yè)貿(mào)易法律問題研究”（0226005201021）