后稅費(fèi)時期農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革探析

■閔桂林 楊思明

后稅費(fèi)時期農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革探析

■閔桂林 楊思明

取消農(nóng)業(yè)稅步入后稅費(fèi)時期以來，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題呈現(xiàn)新的變化態(tài)勢。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理論與實(shí)踐探討中，仍然糾結(jié)于政府干預(yù)強(qiáng)與弱、流轉(zhuǎn)時期長與短、經(jīng)營規(guī)模大與小和流轉(zhuǎn)方式主動與被動的兩難選擇，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展始終難以走出低效困境。解決制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)瓶頸，需要突破產(chǎn)權(quán)主體多重約束，確立農(nóng)民利益主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；掙脫“長久不變”不確定性束縛，讓農(nóng)地“承包權(quán)”物權(quán)化落到實(shí)處；改變狹隘農(nóng)業(yè)經(jīng)營觀，讓農(nóng)民合理選擇適宜經(jīng)營規(guī)模；糾正政府對流轉(zhuǎn)管理的過度與不足行為，讓政府宏觀管好與市場微觀放活有效結(jié)合。

后稅費(fèi)時期；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；規(guī)模經(jīng)營；產(chǎn)權(quán)

閔桂林，江西科技學(xué)院思政部主任、副教授,江西財經(jīng)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)在站博士后。（江西南昌 330098）

楊思明，南昌大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士生。（江西南昌 330031）

自2006年取消農(nóng)業(yè)稅開始步入后稅費(fèi)時期以來，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題呈現(xiàn)新的變化態(tài)勢：免交稅費(fèi)反有補(bǔ)貼，農(nóng)民惜土情結(jié)倍增但并不安心種地；農(nóng)民外出打工有增無減，拋荒與變相拋荒依然嚴(yán)峻；80后90后農(nóng)民不愿種地，農(nóng)業(yè)勞動力“老齡化”、“婦女化”與農(nóng)村“空巢化”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)發(fā)展后繼無人形勢堪憂；農(nóng)地流轉(zhuǎn)疲乏狀態(tài)仍然持續(xù)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營失去活力現(xiàn)象加劇。改革農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，激活農(nóng)業(yè)發(fā)展動力，以適應(yīng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，成為當(dāng)前急需解決的重大問題。

近些年，我國反復(fù)提到“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”、“加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”，并對“引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”、“發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”提出了具體要求。學(xué)界也開始對此進(jìn)行呼應(yīng)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、產(chǎn)生原因、影響因素、效率評價和改進(jìn)措施等方面進(jìn)行了有益探索。然而，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理論與實(shí)踐探討中，仍然糾結(jié)于政府干預(yù)強(qiáng)與弱、流轉(zhuǎn)時期長與短、經(jīng)營規(guī)模大與小和流轉(zhuǎn)方式主動與被動的兩難選擇，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展始終難以走出低效困境。

本文立足于后稅費(fèi)時期大背景，在學(xué)界已有研究基礎(chǔ)上，深入剖析農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨的新問題，仔細(xì)辨析農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的糾結(jié)點(diǎn)，提出當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革的突破口，為解時下農(nóng)地流轉(zhuǎn)之困提供政策借鑒。

一、后稅費(fèi)時期農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革面臨的新問題

（一）農(nóng)地拋荒與變相拋荒并未改觀，農(nóng)業(yè)失去活力現(xiàn)象呈加劇態(tài)勢

后稅費(fèi)時期，農(nóng)民種地不但不交稅費(fèi)，而且還可享受各種補(bǔ)貼，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民可以獲取租金收入，被雇用農(nóng)民可以獲取工資收入，非農(nóng)建設(shè)可讓農(nóng)民獲取相應(yīng)的補(bǔ)償收益。農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增加，更加珍惜自己的土地，但農(nóng)地拋荒與變相拋荒現(xiàn)象并未改觀，農(nóng)業(yè)失活現(xiàn)象呈加劇態(tài)勢。一是“種田不劃算，打工賺錢快”的強(qiáng)烈共識，讓許多農(nóng)民拋荒或變相拋荒。由于種地收益比較低，多數(shù)農(nóng)民不愿經(jīng)營農(nóng)業(yè)，紛紛選擇外出打工，但農(nóng)民又不愿放棄土地，需要種地的農(nóng)戶與企業(yè)主難以獲得足夠或合適的土地，造成有地不愿種、有地沒人種和有人無地種的并存困局。二是農(nóng)業(yè)勞動力“老齡化”、“婦女化”與農(nóng)村“空巢化”使農(nóng)業(yè)處于失活狀態(tài)。隨著大批農(nóng)村青壯年外出打工，老人、婦女成為農(nóng)業(yè)主力軍。據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，從年齡來看，51歲以上占32.5%，差不多1/3的人數(shù)超過50歲，30歲以下占20.2%；從性別來看，男性占46.8%，女性占53.2%，女性超出男性6.4%；從文化程度來看，文盲占9.5%，小學(xué)占41.1%，初中占45.1%，高中以上占4.3%?？梢?，農(nóng)業(yè)發(fā)展后繼乏力的形勢異常嚴(yán)峻。

（二）農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)備受青睞，流轉(zhuǎn)雙方陷入有效對接的困境

長期以來，許多地方政府極力推崇以消滅小農(nóng)為目標(biāo)的農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，認(rèn)為這是傳統(tǒng)小農(nóng)走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的唯一途徑。然而，隨著改造小農(nóng)程度的加深，過去倚靠人力并與生態(tài)資本緊密聯(lián)結(jié)的自然小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生裂變，為了減少生產(chǎn)成本，農(nóng)戶不斷改良品種、增加機(jī)械投入以及加大農(nóng)藥化肥施用量，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延長，農(nóng)業(yè)利潤不斷被市場分割，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者陷入增產(chǎn)但不能增收的困境。眾多農(nóng)戶只有通過外出打工或兼業(yè)或者擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營來彌補(bǔ)經(jīng)營農(nóng)業(yè)收入的不足，一旦政府補(bǔ)貼支持?jǐn)喙?，農(nóng)業(yè)經(jīng)營危機(jī)便會顯現(xiàn)。因此，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方供需有效對接，走適度規(guī)模經(jīng)營之路是化解農(nóng)業(yè)生存困境的有效途徑。一方面，讓不想經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)民出租土地，穩(wěn)定租金收益，使其大膽外出打工而無須記掛“一畝三分地”，抑或被雇用獲取工資收入，不再為經(jīng)營農(nóng)業(yè)而勞神費(fèi)力；另一方面，讓想經(jīng)營土地的人能夠租到所需土地，實(shí)現(xiàn)適宜自己的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，并通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸或附加值提高，讓自己在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中獲得足夠利潤。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)封閉運(yùn)行，城鄉(xiāng)二元分隔依舊明顯

我國農(nóng)地主要在農(nóng)村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，具有突出的鄉(xiāng)村封閉運(yùn)行特征。盡管近年來集體之外的流轉(zhuǎn)開始出現(xiàn)，甚至有部分城市工商資本注入農(nóng)業(yè)，但流轉(zhuǎn)制度的內(nèi)在缺陷讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍舊禁錮在狹小的范圍內(nèi)。流轉(zhuǎn)范圍的有限性讓城市資本參與經(jīng)營農(nóng)業(yè)不可能長久，隨時有可能因?yàn)槠跐M或經(jīng)營不善而撤走，因而不可能成為穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。而農(nóng)民只能流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)而禁止承包權(quán)流轉(zhuǎn)，意味著農(nóng)地不能徹底流轉(zhuǎn)，農(nóng)民只有被土地束縛，要不外出打工而長期出租土地，要不長期往返于城鄉(xiāng)做個務(wù)農(nóng)務(wù)工兩不誤的兼業(yè)者，城鄉(xiāng)二元分割的態(tài)勢將長期難以被打破。

與此同時，好城偏鄉(xiāng)的農(nóng)民流動又加劇了城鄉(xiāng)分裂態(tài)勢。一是大部分農(nóng)民工多數(shù)時間生活在城市（鎮(zhèn)），但農(nóng)民工身份至今沒變，實(shí)質(zhì)性融入城鎮(zhèn)尚需諸多社會條件的滿足，返鄉(xiāng)回村仍然成為多數(shù)農(nóng)民今后的歸宿。這種預(yù)期讓外出農(nóng)民既考慮在農(nóng)村蓋房，但又長期不在農(nóng)村生活，鄉(xiāng)村空心化與蕭條化狀態(tài)將長期難以改觀。據(jù)專家估計，偏遠(yuǎn)農(nóng)村幾乎有60%以上的村成了“空心村”［1］，我國村莊空置面積超過1億畝［2］。二是農(nóng)民工及其子女非均衡流動激發(fā)各地狂熱造城，“以地養(yǎng)城，滾動發(fā)展”帶來城市空前浮華，但開發(fā)建城的高潮與農(nóng)地規(guī)模劇減相伴，城市水泥森林林立與大量農(nóng)地資源浪費(fèi)相對，城市持續(xù)外圍擴(kuò)張與農(nóng)民步步邊緣化并存，由此進(jìn)一步加深了城鄉(xiāng)二元分裂。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程問題不斷，流轉(zhuǎn)程序及關(guān)系亟待規(guī)范

隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)頻率加快與深度加強(qiáng)，流轉(zhuǎn)過程問題逐漸顯現(xiàn)。首先，口頭協(xié)議、流轉(zhuǎn)不確定性引發(fā)糾紛。絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)是基于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親“熟人關(guān)系”，口頭協(xié)議、私下流轉(zhuǎn)成為主要方式，由于雙方?jīng)]有責(zé)權(quán)利關(guān)系、流轉(zhuǎn)時限、違約責(zé)任等書面約定，也沒有報批、備案、登記的程序形式，一旦市場發(fā)生變化，單方面撕毀合同等潛藏的風(fēng)險容易出現(xiàn)。其次，違背農(nóng)民意愿進(jìn)行強(qiáng)制流轉(zhuǎn)引發(fā)糾紛或沖突。一是在經(jīng)濟(jì)利益或政績工程刺激下，部分干部不顧農(nóng)民個體感受，強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地，如談判避開農(nóng)戶參與，也不征求農(nóng)戶意見，擅自代替農(nóng)民簽訂合同，甚至強(qiáng)行收回農(nóng)民承包地；二是鄉(xiāng)村強(qiáng)勢力或黑惡勢力介入土地流轉(zhuǎn)，強(qiáng)行承轉(zhuǎn)土地或低價租到土地。當(dāng)雙方矛盾沖突激烈難解之時，弱勢的農(nóng)民常以上訪或群體性沖突對抗方式進(jìn)行維權(quán)，但經(jīng)常難以達(dá)成和解，即便訴諸法院，弱勢農(nóng)民一方常以失敗或失利而告終。三是流轉(zhuǎn)受讓方違背協(xié)議內(nèi)容時有發(fā)生。為了最大限度地獲利，受讓方要不采取“非糧化”形式，如種植經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和觀光旅游農(nóng)業(yè)等進(jìn)行掠奪性生產(chǎn)；要不采取“非農(nóng)化”形式牟利，如變相建房建廠、改田為塘等破壞性利用。農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”或“非農(nóng)化”亂象已嚴(yán)重破壞土壤質(zhì)量，威脅農(nóng)業(yè)生態(tài)，不斷突破耕地紅線，危及國家農(nóng)業(yè)安全和糧食安全。

二、后稅費(fèi)時期推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨的糾結(jié)點(diǎn)

（一）到底是政府強(qiáng)力干預(yù)，還是任由農(nóng)戶市場激蕩

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理上，政府糾結(jié)于到底是要強(qiáng)力干預(yù)，還是任由農(nóng)戶市場自由激蕩。一方面，政府強(qiáng)力干預(yù)容易遭遇政策失靈困局。由于各地地理屬性、農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多層次性、不平衡性狀態(tài)，而政府千篇一律的政策推進(jìn)難以適應(yīng)復(fù)雜多樣的客觀形勢。加上信息不對稱與代理者能力的有限性，擁有行政裁量權(quán)的政府容易在經(jīng)濟(jì)利益刺激下，將無限放大的公權(quán)力滲透到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)，致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策失靈，農(nóng)民利益受損。另一方面，政府弱化管理而任由農(nóng)戶市場激蕩容易招致市場失靈。農(nóng)地自由市場流轉(zhuǎn)常因口頭協(xié)議多、書面協(xié)議少，責(zé)權(quán)明確少、不明確多，履行備案程序少、不履行手續(xù)多而產(chǎn)生眾多糾紛與沖突。而部分基層政府及干部“得過且過”不愿干預(yù)的茫然心態(tài)和“怕?lián)?zé)任”不敢流轉(zhuǎn)的僵化思維，使得出現(xiàn)農(nóng)地拋荒無人管、流轉(zhuǎn)非農(nóng)化、流轉(zhuǎn)失序等市場失靈亂象。兩者糾結(jié)的本質(zhì)在于政府與市場的關(guān)系如何定位上，失靈源于將政府宏觀指導(dǎo)與市場微觀放活嚴(yán)重割裂開來，并且單獨(dú)將各自的職能無限夸大，使他方的權(quán)能扭曲變形而失靈。

（二）到底是推崇長期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)，還是堅持短期隨意流轉(zhuǎn)

在流轉(zhuǎn)期限選擇上，流轉(zhuǎn)雙方面臨著時期長短的糾結(jié)。一方面，農(nóng)民樂意出租土地，但擔(dān)心土地政策有變而不敢長期出租。農(nóng)地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民收入的重要來源，農(nóng)民對土地有著強(qiáng)烈的依附性，憑著以往的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，農(nóng)民擔(dān)心土地政策缺乏穩(wěn)定性，一旦長期流轉(zhuǎn)而中途土地政策發(fā)生變化，自己將可能失去農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，“除非找到能獲取更高收益并較為穩(wěn)定的非農(nóng)崗位就業(yè)”［3］，否則農(nóng)民寧愿粗放經(jīng)營甚至拋荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。部分農(nóng)民也擔(dān)心長期租賃會使自己利益受損，因?yàn)殡S著地價增值，地租自然上漲，低價固化的長期流轉(zhuǎn)收益讓農(nóng)民感到吃虧。而且，長期租賃會擠壓農(nóng)民土地增收和發(fā)展空間，造成“大資本”排擠“小農(nóng)戶”現(xiàn)象，農(nóng)民將難以分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的利益。當(dāng)然，有穩(wěn)定非農(nóng)收入或長期隨子女進(jìn)城的部分農(nóng)民也喜歡長期租賃。另一方面，絕大部分受讓方希望農(nóng)民長期流轉(zhuǎn)土地，但擔(dān)心農(nóng)民隨時可能收回土地又不敢長期租用。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)成本高、周期長、風(fēng)險大，農(nóng)產(chǎn)品比較價格低、增產(chǎn)不增收情況又時有發(fā)生，短期租賃對于農(nóng)業(yè)主來說很不劃算，長期租賃意味著農(nóng)業(yè)主可以進(jìn)行長期有效投入，這樣可以增強(qiáng)業(yè)主的抗風(fēng)險能力，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)比較收益低的缺陷。但長期租賃又讓部分業(yè)主擔(dān)心農(nóng)戶因?yàn)橥獠匡L(fēng)險而隨時收回土地，因此業(yè)主投資或繼續(xù)租賃的意義不大。當(dāng)然，也有部分農(nóng)業(yè)主擔(dān)心經(jīng)營不善而不愿長期租賃，或?yàn)楂@取暫時經(jīng)營利益或政府補(bǔ)貼而只愿短期租賃。流轉(zhuǎn)期限選擇的糾結(jié)源于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的不確定性，走出流轉(zhuǎn)低效困境必須確認(rèn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。

（三）到底是推行大規(guī)模經(jīng)營，還是維持分散小農(nóng)經(jīng)營

在流轉(zhuǎn)規(guī)模選擇上，無論是政府還是市場主體都面臨著兩種模式選擇的糾結(jié)：一是維持農(nóng)地小范圍流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民分散經(jīng)營，實(shí)施精耕細(xì)作；二是推行農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，讓業(yè)主集中規(guī)模經(jīng)營，迅速實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

對于前者，學(xué)界有三個理由：一是我國是個農(nóng)業(yè)大國，人多地少的矛盾尖銳，以農(nóng)戶為單位分散經(jīng)營能夠較好地保障公平；二是大雜居、小聚居的人居分布狀態(tài)和耕地地理屬性各地不一，只有分散化小農(nóng)經(jīng)營才符合“生產(chǎn)地域上的多樣性、復(fù)雜性，在空間上的異地性、多變性，以及生產(chǎn)對象的自然性或生物性”［4］；三是分散小農(nóng)經(jīng)營容易形成自我決策、自我管理和自負(fù)盈虧的獨(dú)立市場主體，其內(nèi)部成員有著天然的默契合作與自發(fā)的合理分工，較強(qiáng)的內(nèi)在激勵機(jī)制和自我約束機(jī)制極大地降低了管理負(fù)外部性問題，因而經(jīng)營效益非常高。

而對后者支持的理由有二：一是農(nóng)地分散化、小規(guī)模、零碎化經(jīng)營存在“弱”、“小”、“散”的缺陷，無形之中會提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較收益自然降低；二是尋求農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要途徑，這樣可以更好地“應(yīng)用農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。一旦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高了，農(nóng)村就有更多的富余勞動力從土地中解放出來并轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展”［5］。規(guī)?！按蟆迸c“小”的思想糾結(jié)根源于過多地強(qiáng)調(diào)了兩者的對立狀態(tài)，而忽略了兩者統(tǒng)一形式的多樣性，實(shí)踐上則源于對農(nóng)業(yè)客觀經(jīng)營條件的片面化把握，以及對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的機(jī)械性認(rèn)識。

（四）到底是政府實(shí)施流轉(zhuǎn)，還是讓農(nóng)民自覺流轉(zhuǎn)

在流轉(zhuǎn)方式選擇上，政府糾結(jié)于到底是政府實(shí)施流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)民自覺流轉(zhuǎn)。一方面，政府實(shí)施流轉(zhuǎn)速度快、規(guī)模大、可控強(qiáng)，但由于政府實(shí)施流轉(zhuǎn)容易出現(xiàn)職能異位，特別是在政績工程、官員晉升或經(jīng)濟(jì)利益刺激下，政府容易從外部服務(wù)者轉(zhuǎn)為事實(shí)上的流轉(zhuǎn)主體，甚至直接扮演強(qiáng)行流轉(zhuǎn)者，致使“農(nóng)戶正當(dāng)權(quán)益沒有得到有效保障而為諸多社會問題產(chǎn)生埋下隱患，……此類社會矛盾積重難返，極大地增加了社會治理成本”［6］，長此以往必將背離農(nóng)地流轉(zhuǎn)的初衷。同時，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及眾多談判對象、流轉(zhuǎn)費(fèi)用、流轉(zhuǎn)安置、經(jīng)營內(nèi)容等多方面問題，生產(chǎn)成本和管理成本等費(fèi)用并不會低，規(guī)模經(jīng)營效率具有不確定性，許多地方實(shí)踐證明這并不樂觀。另一方面，農(nóng)民自覺流轉(zhuǎn)機(jī)動靈活、效率高，但其缺陷與不足又受眾人責(zé)難：一是農(nóng)民自覺流轉(zhuǎn)速度慢，自發(fā)分散而難以形成規(guī)模；二是轉(zhuǎn)出方流轉(zhuǎn)意愿程度不同，受讓方需要的土地多少不一，轉(zhuǎn)讓方與受讓方的供求意愿難以有效對接；三是流轉(zhuǎn)雙方意愿各異，農(nóng)戶經(jīng)營零碎分散，農(nóng)民或業(yè)主將需要的土地連接成片經(jīng)營難度較大。

因此，政府實(shí)施流轉(zhuǎn)與農(nóng)民自覺流轉(zhuǎn)各有優(yōu)劣，糾結(jié)不清根源于將政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的身份與職能割裂開來，不能將二者辯證有機(jī)結(jié)合，農(nóng)戶分散經(jīng)營與有效集中經(jīng)營矛盾不可能得到有效解決。

三、后稅費(fèi)時期農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革的突破口

（一）突破農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體多重約束，確立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益主體

農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題與糾結(jié)的制度根源，在于城鄉(xiāng)地權(quán)主體二元分隔導(dǎo)致的宏觀面利益虛化與集體地權(quán)主體多元難以確定帶來的橫向利益分割。突破農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體多重約束，必須以農(nóng)民利益為主體來理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系。首先，將城鄉(xiāng)二元分置的產(chǎn)權(quán)格局一體化。我國城市土地為“國家所有”、農(nóng)村土地為“農(nóng)民集體所有”，這種城鄉(xiāng)有別的地權(quán)制度造成同地不同權(quán)、不同利的狀況。打破這種二元分置格局必須重新理清農(nóng)地 “集體所有”的內(nèi)涵關(guān)系，即將過去“集體所有”蘊(yùn)含的“國家名義主體”、“集體所有主體”和“農(nóng)民承包經(jīng)營主體”明確為“國家名義所有主體”、“集體管理主體”和“農(nóng)民實(shí)際主體”，以利于促成政府宏觀管好與市場微觀放活的局面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同利。其次，將橫向多元模糊主體明確化。由于我國法律對農(nóng)村“集體”主體界定的不確定性，其既可以是籠統(tǒng)“集體”，又可以是“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”或“村”，還可以是“村集體經(jīng)濟(jì)組織”、“村委會”和“村民小組”。這種多元含糊規(guī)定虛化了實(shí)際主體利益，要改變這種虛化狀態(tài)必須實(shí)置產(chǎn)權(quán)主體，即將農(nóng)地“集體”產(chǎn)權(quán)明確為“農(nóng)民集體共地”與“農(nóng)民個體私地”兩大類，再根據(jù)不同層次或交叉的“農(nóng)民集體共地”對應(yīng)相應(yīng)層次或交叉的“集體”所有，而農(nóng)民個體私地歸“農(nóng)民”個人所有。最后，以“三權(quán)分置”思路確立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益。根據(jù)“堅持集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”要求，明確“所有權(quán)”、“承包權(quán)”、“經(jīng)營權(quán)”三者的產(chǎn)權(quán)利益，農(nóng)民承包地利益歸農(nóng)戶擁有，農(nóng)民集體共地利益部分歸農(nóng)民集體擁有，部分歸承包農(nóng)戶家庭享有，流轉(zhuǎn)租金歸承包者擁有，而流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營利益歸農(nóng)業(yè)經(jīng)營者擁有。

（二）掙脫“長久不變”不確定性束縛，讓“承包權(quán)”物權(quán)化落到實(shí)處

目前，我國農(nóng)民只享有農(nóng)地“承包經(jīng)營權(quán)”，其缺陷在于權(quán)能不足與時期有限，盡管政府一再承諾農(nóng)地承包關(guān)系“長久不變”，但這只是個策略性原則，其本身暗含著抽象性與可變性，是典型的“用益物權(quán)”。如1998年確定承包期再延長30年，至2028年承包期滿后，是繼續(xù)延長，還是重新調(diào)整誰都說不清，然而現(xiàn)實(shí)又迫切需要將“長久不變”落到實(shí)處。因?yàn)殡S著農(nóng)民大規(guī)模流向城市從事非農(nóng)工作，許多農(nóng)民將不再從事農(nóng)業(yè)，而隨著老一代農(nóng)民逐漸老去，新生代農(nóng)民大部分又不種田，農(nóng)業(yè)后繼無人的形勢將更加嚴(yán)峻。所以，如果“長久不變”的政策得不到落實(shí)，必然導(dǎo)致兩難困局：一是承包者無休止地拋荒或長久出租獲利，出現(xiàn)農(nóng)地閑置；二是農(nóng)民難以租到自己需要的足夠土地，租用期限難以確定，投資農(nóng)業(yè)的收益也處于低迷狀態(tài)。

因此，突破“長久不變”的不確定束縛，必須將“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)向“三權(quán)分置”：一是在堅持集體所有權(quán)原則基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范圍，讓單純的債權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)向物權(quán)關(guān)系，確權(quán)賦能以穩(wěn)定承包權(quán)，最大限度放活經(jīng)營權(quán)；二是大膽改革流轉(zhuǎn)制度，而最具有根本意義的是讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包權(quán)或買賣承包權(quán)，以徹底流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民分化。

只有在物權(quán)化基礎(chǔ)上，“通過市場機(jī)制自發(fā)地實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，使‘人多地少’、‘人少地多’現(xiàn)象得到解決，‘想種田’的能夠得到土地，‘不想種田’的自愿放棄土地，最終使市場主體準(zhǔn)確到位，相關(guān)利益人各得其所”［7］。這樣農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能張弛有度，農(nóng)民才能有序分化。

（三）改變狹隘的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營觀，讓農(nóng)民選擇適宜規(guī)模經(jīng)營

在農(nóng)地拋荒與變相拋荒日益嚴(yán)峻情形下，人們對大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營情有獨(dú)鐘，政府力推規(guī)模經(jīng)營又助長人們追求大規(guī)模經(jīng)營的狂熱，誤以為只有大規(guī)模經(jīng)營才是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇。要扭轉(zhuǎn)這種狹隘的農(nóng)業(yè)經(jīng)營觀，首先，必須擺正規(guī)?！按蟆迸c“小”的效率偏見。根據(jù)國內(nèi)外實(shí)踐，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模大，其效率并不一定就高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，其效率也并不一定低，兩者并不成正比關(guān)系，而是呈現(xiàn)非線性關(guān)系。因此，不能簡單地以大規(guī)模好于小規(guī)模來論斷農(nóng)業(yè)經(jīng)營。其次，根據(jù)自身實(shí)際情況選擇適宜的經(jīng)營規(guī)模。由于各地經(jīng)濟(jì)狀況、自然地理?xiàng)l件、農(nóng)村勞動力狀況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素存在差異，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模應(yīng) “因地制宜”、“因時制宜”、“因人而異”。所以，在進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐時不應(yīng)盲目追崇和采取 “一刀切”的做法，應(yīng)從優(yōu)化外部條件角度靈活適度地選擇與推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)?？梢赃m當(dāng)提高，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不宜大搞規(guī)模經(jīng)營。對于農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，更是要視自己經(jīng)營實(shí)際情況，既要高瞻遠(yuǎn)矚又要腳踏實(shí)地，既要盡力而為又要量力而行。最后，優(yōu)化規(guī)?！按蟆迸c“小”轉(zhuǎn)化的外部條件。一是明確農(nóng)民為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)際主體，讓農(nóng)民有權(quán)力有能力流轉(zhuǎn)土地；二是生存保障逐步社會化，讓農(nóng)民敢于非農(nóng)轉(zhuǎn)化，使之“宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商”；三是搞好農(nóng)地硬件設(shè)施建設(shè)，科學(xué)進(jìn)行農(nóng)地整理，讓農(nóng)戶家庭經(jīng)營與規(guī)模經(jīng)營能夠有效進(jìn)退；四是搭好中介平臺，克服流轉(zhuǎn)雙方信息不對稱的制約，讓市場機(jī)制自發(fā)實(shí)現(xiàn)適宜規(guī)模經(jīng)營。

（四）糾正政府對流轉(zhuǎn)管理的過度與不足行為，使宏觀管好與微觀放活有效結(jié)合

正確處理好政府與市場關(guān)系，是突破農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理過度與不足的有效路徑。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用應(yīng)從主體難以觸及的宏觀層面著手，發(fā)揮市場決定作用則從微觀層面充分放活，讓政府權(quán)能有進(jìn)有退。一方面，限制或弱化政府強(qiáng)勢干預(yù)流轉(zhuǎn)。由于政府行政權(quán)力強(qiáng)大而又能隨心所欲，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的旗號下，政府非常容易強(qiáng)力介入，甚至不顧農(nóng)民意愿而一意孤行。因此，防止政府強(qiáng)行流轉(zhuǎn)侵權(quán)，必須限制政府行政權(quán)力，使其從直接參與者轉(zhuǎn)向外部服務(wù)者，即為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供政策宣傳、資金政策支持、技術(shù)咨詢服務(wù)、農(nóng)地整理規(guī)劃指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)主體利益關(guān)系協(xié)調(diào)、搭建流轉(zhuǎn)交易平臺，以及建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。另一方面，扭轉(zhuǎn)政府對流轉(zhuǎn)干預(yù)的不足。由于后稅費(fèi)時期農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題層出不窮，流轉(zhuǎn)過程中違規(guī)行為頻現(xiàn)，老問題沒有解決而新問題不斷，流轉(zhuǎn)政策設(shè)置的滯后性又使許多問題懸而未決，這極大地降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率和效益。

所以，政府當(dāng)務(wù)之急是要把好三關(guān)：一是把好土地紅線關(guān)，限制農(nóng)地非農(nóng)化使用，占用農(nóng)地搞商業(yè)開發(fā)、地產(chǎn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目，必須經(jīng)過嚴(yán)格審批，嚴(yán)格死守耕地紅線；二是把住耕地質(zhì)量關(guān)，堅持農(nóng)地農(nóng)用原則，減少破壞性或掠奪性經(jīng)營現(xiàn)象；三是把好土地流轉(zhuǎn)關(guān)，防止非法流轉(zhuǎn)，有效防范與應(yīng)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中不斷發(fā)生的糾紛與沖突。總之，只要政府與市場各司其能，市場決定性作用與政府有效干預(yù)相得益彰，宏觀管好與微觀放活的局面才能形成，農(nóng)地流轉(zhuǎn)效益才會普遍提高。

［1］董旭明，何蘇鳴．六成以上農(nóng)村成空心村，農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”如何破題［N］．錢江晚報，2011-09-25.

［2］李成貴.為了“空心村”的明天［N］.人民日報，2013-03-11.

［3］胡同澤，任涵．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主體阻礙因素分析及其對策［J］．價格月刊，2007,(7).

［4］閔桂林，祝愛武．近代以來中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革路徑與方向探析［J］．中國流通經(jīng)濟(jì)，2010,(9).

［5］楊群．土地流轉(zhuǎn):實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展［J］.學(xué)術(shù)交流，2013,(2).

［6］于傳崗.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)成本與治理績效分析［J］.江漢論壇，2011,(6).

［7］閔桂林．農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化理論與實(shí)踐問題爭論的辨析［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2011,(10).

【責(zé)任編輯：陳保林】

F301

A

1004－518X（2016）04－0062-06

國家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化視閾下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新研究”（13BJY086）、江西高校人文社科項(xiàng)目“三權(quán)分置背景下農(nóng)民土地權(quán)益保障政策研究”（JC1531）