供給側(cè)改革背景下綠色信貸的制度創(chuàng)新

■曾 煜 陳 旦

供給側(cè)改革背景下綠色信貸的制度創(chuàng)新

■曾 煜 陳 旦

面對日益嚴重的環(huán)境和資源危機，我國正在走一條更加綠色的城鎮(zhèn)化道路。我國已經(jīng)推出綠色信貸政策，然而，在實施綠色信貸的實踐中，出現(xiàn)了“漂綠”問題，綠色信貸支持綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的效果不佳，其主要原因在于對參與綠色信貸的銀行、企業(yè)和地方監(jiān)管部門的激勵制度供給不足。因此，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，需要根據(jù)我國綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的新需求，進行制度創(chuàng)新，增加綠色信貸的財稅激勵和法律激勵有效制度供給，設(shè)計構(gòu)成綠色信貸激勵機制。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；綠色城鎮(zhèn)化；綠色信貸；激勵機制

曾 煜，中華女子學(xué)院金融系教授。（北京 100101）

陳 旦，中國銀行數(shù)據(jù)中心。（北京 100094）

為了破解資源環(huán)境危機與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，我國把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過程中，走一條更加綠色的新型城鎮(zhèn)化道路?！笆濉币?guī)劃要求，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快發(fā)展綠色金融。［1］綠色金融是十分有效的市場化正向激勵制度，對于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型具有非常重要的作用。推動綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅要依靠強有力的末端治理措施，還應(yīng)從投融資前端采用綠色金融手段控制污染性投資。

不同于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，綠色城鎮(zhèn)化是以促進人與自然和社會的可持續(xù)發(fā)展為目的，以節(jié)能產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)為動力帶動城鎮(zhèn)人口綠色消費的一種城鎮(zhèn)集約開發(fā)與綠色發(fā)展相結(jié)合的新型城鎮(zhèn)化模式，具有低排放、低消耗和高效有序的特點。［2］綠色信貸是指金融機構(gòu)根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，對高污染、高能耗、高排放等項目貸款額度加以限制，并以較高的利率加以懲罰，而對節(jié)能產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)給予低利率優(yōu)惠的金融政策手段。［3］綠色信貸是利用金融杠桿支持綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展，實施綠色信貸是綠色城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)和綠色城鎮(zhèn)化中的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，同時，實施綠色信貸也是銀行自身降低環(huán)境風(fēng)險，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)的內(nèi)在需要。綠色信貸與綠色城鎮(zhèn)化都是以可持續(xù)發(fā)展為目的，發(fā)展綠色信貸不僅可推動綠色城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，而且可以促進金融業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展。［4］

供給側(cè)是相對于需求側(cè)而言的，它是指社會生產(chǎn)這一端。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是指從社會生產(chǎn)這一端出發(fā)，進行結(jié)構(gòu)性改革，來適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展新需求的變化，實現(xiàn)全要素生產(chǎn)率的提高。［5］我國在推進綠色城鎮(zhèn)化進程中進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是指從生產(chǎn)端出發(fā)，發(fā)揮綠色金融支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的作用，限制高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)，促進節(jié)能產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加綠色產(chǎn)業(yè)有效供給，來滿足綠色城鎮(zhèn)化對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國綠色信貸的實施狀況及制約因素

（一）我國綠色信貸的實施狀況

綠色信貸是對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)和項目給予信貸支持，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境的企業(yè)和項目嚴格進行信貸控制。因此，綠色信貸業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)信貸不同，綠色信貸的實施過程應(yīng)接受政府和公眾的監(jiān)督。參與綠色信貸的主體不僅包括授信方（銀行）和受信方（企業(yè)或居民個人），還包括第三方即監(jiān)管方（銀監(jiān)會、環(huán)保部門和地方政府等）。綠色信貸各主體的目標(biāo)函數(shù)是不同的，綠色信貸實施的效果是各主體利益博弈、相互影響的結(jié)果。2007年7月國家環(huán)?？偩?、人民銀行、銀監(jiān)會三部委聯(lián)合正式推出綠色信貸政策，隨后各地方政府也相繼頒布了促進本地區(qū)綠色信貸發(fā)展的政策。然而，這些年來，在實踐中綠色信貸實施的效果并不理想，參與綠色信貸各主體的動力不足，綠色信貸流于形式，出現(xiàn)了“漂綠”現(xiàn)象，綠色信貸支持綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的效果不顯著。

（二）我國綠色信貸發(fā)展的制約因素

從學(xué)者現(xiàn)有的研究看，目前影響我國綠色信貸發(fā)展的主要因素有：第一，缺乏綠色信貸的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。由于綠色信貸標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得商業(yè)銀行在具體執(zhí)行操作中不好把握，降低了綠色信貸實施的效力。［6］第二，嚴重缺乏綠色信貸專業(yè)人才。綠色信貸風(fēng)險評估人才的匱乏，導(dǎo)致綠色信貸項目評估困難，繼而影響銀行綠色信貸業(yè)務(wù)開展。綠色信貸產(chǎn)品創(chuàng)新的人才嚴重缺乏，使得綠色信貸品種較少，覆蓋面也較狹窄，難以滿足綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)對綠色信貸產(chǎn)品的需要。［7］第三，缺乏“綠色GDP”的考核機制。有些地方政府仍是唯“GDP”的考核機制，重經(jīng)濟輕環(huán)境，不利于當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門對綠色信貸監(jiān)管到位。［8］第四，綠色信貸的信息共享機制不健全。我國商業(yè)銀行、企業(yè)及環(huán)保等監(jiān)管部門的信息共享機制不健全，環(huán)境友好企業(yè)、環(huán)境污染企業(yè)名單及企業(yè)的環(huán)境評價信息未達到及時、充分進入信貸征信系統(tǒng)，使得商業(yè)銀行很難及時、全面獲得企業(yè)的環(huán)境評價信息，這是制約綠色信貸有效實施的最大瓶頸。［9］第五，綠色信貸的法規(guī)不完善。由于與綠色信貸相關(guān)的法律法規(guī)不完善，使得企業(yè)的守法成本大于違法成本。雖然2015年1月1日正式實施的新《中華人民共和國環(huán)境保護法》，規(guī)定了“按日計罰上不封頂”法條，加大了對違法企業(yè)懲治力度，但震懾力度還不夠。2015年修訂的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》中仍未明確規(guī)定綠色信貸參與主體的權(quán)利與責(zé)任。僅靠現(xiàn)有的綠色信貸的政策條文，很難達到通過綠色信貸來發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，遏制高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。［10］第六，缺乏綠色信貸激勵政策。目前國家頒布的綠色信貸政策和地方政府推出的各項綠色信貸政策，大多數(shù)是偏重于約束性的，激勵性的政策嚴重不足。［11］

二、構(gòu)建綠色信貸激勵機制支持綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要性與可行性

（一）構(gòu)建綠色信貸財稅激勵機制的必要性及可行性

任何社會生產(chǎn)都是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系辯證統(tǒng)一的原理，當(dāng)前我國進行供給側(cè) （社會生產(chǎn)端）結(jié)構(gòu)性改革，必須高度重視生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力所產(chǎn)生的巨大能動作用。［12］針對我國綠色信貸實施的現(xiàn)狀及存在的問題，需要進行制度創(chuàng)新，增加綠色信貸的財稅激勵和立法激勵有效制度供給。

構(gòu)建對參與綠色信貸主體財稅激勵的必要性。由于綠色城鎮(zhèn)化中的公共設(shè)施建設(shè)以及節(jié)能減排項目、綠色產(chǎn)業(yè)新技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用存在明顯的正外部性，若企業(yè)創(chuàng)造的社會效益與私人收益之間的差額長期得不到彌補，企業(yè)的積極性就會被嚴重挫傷，就會失去通過綠色信貸來從事綠色產(chǎn)業(yè)項目的生產(chǎn)的動力，解決外部性問題是提高綠色信貸支持綠色城鎮(zhèn)化效率的關(guān)鍵。因此，需要政府完善激勵機制，對參與綠色信貸的企業(yè)形成正向激勵作用。有學(xué)者運用委托代理理論、博弈論等經(jīng)濟學(xué)理論對參與綠色信貸主體（銀行、企業(yè)和環(huán)保部門）進行成本收益分析，研究認為在信息不對稱、法律法規(guī)不完善的條件下，參與綠色信貸的銀行、企業(yè)及地方監(jiān)管部門等多方存在利益博弈，各主體的利益是受損的，在缺乏激勵機制下，參與綠色信貸的動力不足，需要構(gòu)建對參與綠色信貸主體（銀行、企業(yè)及地方監(jiān)管等部門）的財稅激勵機制［13］，并且有學(xué)者提出了對參與綠色信貸的銀行、企業(yè)及個人稅收優(yōu)惠和財政風(fēng)險補貼的具體措施［14］。另有學(xué)者從政策激勵角度，提出需要環(huán)保指標(biāo)納入地方政府的政績考核體系中，逐年提高環(huán)保指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，并對注重“綠色GDP”的地方政府給予一定的財政補貼的對策建議。

構(gòu)建綠色信貸財稅激勵的可行性。學(xué)者通過對發(fā)達國家綠色信貸激勵機制的比較研究，論證了發(fā)達國家構(gòu)建綠色信貸激勵機制的可行性，認為英國、德國、日本和美國等國家的財稅經(jīng)濟手段及政策、法律非經(jīng)濟手段的激勵措施各具特色［15］。通過設(shè)計財稅激勵機制改變綠色信貸生產(chǎn)函數(shù)，量化環(huán)境污染成本，將環(huán)境問題的外部性予以內(nèi)部化，從而夯實綠色信貸支持綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的微觀基礎(chǔ)，并驗證了綠色信貸財稅激勵機制的有效性，財稅激勵在引導(dǎo)私人投資流向綠色城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮著積極作用。經(jīng)過實踐驗證表明，通過財稅激勵綠色信貸所產(chǎn)生的乘數(shù)效應(yīng)，可有效激活商業(yè)資本，根據(jù)UNEP（2008）的測算結(jié)果，100億元的財政資金可撬動300億—1500億元的環(huán)境投資［16］。

（二）構(gòu)建綠色信貸法律激勵機制的必要性及可行性

法律激勵是指把激勵制度上升到法律層面，來規(guī)范主體行為，產(chǎn)生“激勵”效應(yīng)。法律激勵包括正向激勵（獎勵性的）和反向激勵（懲罰性的），綠色信貸法律激勵是通過明確參與綠色信貸主體的權(quán)利和責(zé)任等法律規(guī)范的設(shè)置來實現(xiàn)的。［17］

構(gòu)建綠色信貸法律激勵機制的必要性。命令控制型的法律法規(guī)，只有在消除信息不對稱的基礎(chǔ)上，才能發(fā)揮其應(yīng)有的效果，信息不對稱會使法律法規(guī)呈現(xiàn)低效率。由于我國綠色信貸企業(yè)、銀行及相關(guān)的監(jiān)管部門的信息不能充分共享，從而影響監(jiān)管部門執(zhí)行綠色信貸法律法規(guī)的效率。借鑒國際經(jīng)驗，我國自2007年以來綠色信貸法律法規(guī)實現(xiàn)由 “硬法”（正式法律）向“軟法”（規(guī)范條例）的轉(zhuǎn)型，相繼頒布的《綠色信貸指引》、《能效信貸指引》等各項促進綠色信貸發(fā)展的條例，屬于軟法范疇。然而，由于軟法中沒有明確相關(guān)主體的責(zé)任制度，軟法在現(xiàn)實中實施的效果不理想。［18］“當(dāng)存在不完全信息時，政府的干預(yù)幾乎總是必要的，且會引起帕累托改進。”［19］因此，要創(chuàng)建出能產(chǎn)生“帕累托改進”效應(yīng)的法律法規(guī)，必須進行制度創(chuàng)新，改革單純采用命令控制型法律或軟法條例的傳統(tǒng)做法，制定激勵與制約相容的法律法規(guī)，發(fā)揮法律激勵機制的作用，以克服信息不對稱下法律執(zhí)行效率低的難題。［20］

構(gòu)建綠色信貸法律激勵的可行性。有學(xué)者通過對發(fā)達國家綠色信貸激勵現(xiàn)狀的比較研究，表明執(zhí)行綠色信貸法律激勵措施的可行性，其中德國、美國等發(fā)達國家的法律激勵做得比較好，這些國家在實踐中驗證了綠色信貸法律激勵的有效性。德國把財稅激勵用立法形式規(guī)范，政府專門安排了復(fù)興信貸政策性銀行來實施綠色信貸法律激勵制度，這樣保證了政府的激勵性資金使用得公開、公平與高效，取得了良好的社會效果。例如：對提供給綠色產(chǎn)業(yè)的項目貸款的銀行給予一定的貸款貼息，對貸款從事綠色產(chǎn)業(yè)的項目的企業(yè)，給予不到1%的貸款優(yōu)惠利率，貸款期限可持續(xù)l0年，以保證綠色產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。美國實施綠色信貸法律激勵機制是比較成功的，其秘訣在于既科學(xué)又靈活地設(shè)計法律激勵機制，能夠?qū)⒓钚圆呗造`活地運用于綠色信貸的法律中，例如：美國1978年出臺的《能源稅收法》，把財稅激勵等措施上升到法律層面。［21］

三、構(gòu)建綠色信貸激勵機制的路徑選擇

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，構(gòu)建我國綠色信貸激勵機制的目標(biāo)是：增加綠色信貸激勵制度的有效供給，滿足綠色信貸支持綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展制度的有效需求。構(gòu)建綠色信貸激勵機制采用激勵的方式是：財稅經(jīng)濟激勵與政策、法律非經(jīng)濟激勵相結(jié)合的方式。構(gòu)建綠色信貸激勵機制的路徑是：首先通過制度創(chuàng)新，增加對參與綠色信貸主體 （銀行、企業(yè)及地方監(jiān)管部門）及相互間協(xié)同發(fā)展的財稅激勵和法律激勵制度供給，構(gòu)建綠色信貸激勵機制；然后增加保障綠色信貸激勵機制健康運行的制度供給，提高綠色信貸激勵機制的有效性。

（一）增加綠色信貸主體及相互間協(xié)同發(fā)展的激勵制度供給

從供給側(cè)改革的角度出發(fā)，要根據(jù)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展對綠色信貸制度的新需求，進行制度創(chuàng)新，不僅增加對參與綠色信貸主體（銀行、企業(yè)及地方監(jiān)管部門）的激勵制度供給，而且增加對主體相互間協(xié)同發(fā)展的激勵制度供給，設(shè)計出能調(diào)動綠色信貸各主體積極性的激勵機制。

對銀行的財稅激勵和法律激勵制度。對開展綠色信貸的商業(yè)銀行給予經(jīng)濟上的財稅激勵，如：若銀行提供給從事綠色產(chǎn)業(yè)的企業(yè)的貸款無法收回時,可通過國家財政給予銀行一定比例的補貼。對執(zhí)行綠色信貸成效顯著的銀行給予獎勵性的正向激勵，而對于銀行違規(guī)向環(huán)境違法企業(yè)貸款的行為實行懲罰性的反向激勵。不僅要從政策層面實施正向激勵和反向激勵，時機成熟時通過立法形式，把成熟的政策制度上升到法律層面上，實施法律激勵。修改和完善現(xiàn)有的《商業(yè)銀行法》，把綠色貸款寫入商業(yè)銀行法的條文里，從法律上明確綠色信貸主體的權(quán)利和義務(wù)。

對企業(yè)的財稅激勵和法律激勵制度。政府要對從事綠色產(chǎn)業(yè)的企業(yè)給予經(jīng)濟上的財稅激勵，如：對企業(yè)購置用于綠色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備，該設(shè)備一定比例的投資額可以從企業(yè)當(dāng)年的應(yīng)納稅額中抵免。對把綠色信貸的貸款從事綠色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)給予政策激勵，而對從事 “兩高”產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)做出嚴厲處罰，并且適時把成熟的政策制度上升到法律層面，以立法形式給予規(guī)范。修改和完善現(xiàn)有的《環(huán)境保護法》，加大獎懲力度。

對地方監(jiān)管部門財政激勵和法律激勵制度。對地方環(huán)保部門監(jiān)管得力的，對地方政府以“綠色GDP”作為考核指標(biāo)的，給予一定的財政補貼和政策、法律激勵，提高地方政府支持綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極性。［22］

對主體相互間協(xié)同發(fā)展的激勵制度。面對日益嚴重的環(huán)境污染和資源枯竭問題，綠色信貸主體間存在利益共生共榮關(guān)系，協(xié)同合作是雙贏的基礎(chǔ)，雙贏是協(xié)同合作的目標(biāo)。如何保證銀行、企業(yè)及地方政府在協(xié)同合作中各方獲得效益均為最大化，是創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展激勵制度的根本原則。因此，應(yīng)設(shè)計銀行、企業(yè)及地方政府協(xié)同發(fā)展和良性互動指數(shù)，并將該指數(shù)納入各主體的績效評估考核的范圍，構(gòu)建對綠色信貸各主體相互間協(xié)同發(fā)展利益共享的激勵機制，來共同實現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

（二）增加保障綠色信貸激勵機制運行的制度供給

綠色信貸激勵機制的有效運行，需要相關(guān)的配套保障制度。因此，我們要從以下幾個方面進行制度創(chuàng)新，增加保障綠色信貸激勵機制健康運行的制度供給。

健全實時的監(jiān)控制度。健全實時的監(jiān)控制度，是保證綠色信貸財稅激勵和法律激勵機制有效運行的制度保證，通過監(jiān)管部門對企業(yè)貸款投資的去向和環(huán)境風(fēng)險監(jiān)控，是保證綠色信貸合同生效的前提。由于在貸款持續(xù)期間，可能存在環(huán)境風(fēng)險的不確定性，企業(yè)（受信方）有可能違反銀行（授信方）的貸款約定，因此，銀行及政府相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)對貸款的環(huán)境及社會風(fēng)險進行隨時動態(tài)監(jiān)控，從而保證稅收優(yōu)惠和財政補貼落到實處，也是綠色信貸激勵機制有效運行的保證。

綠色信貸信息共享制度。目前企業(yè)、環(huán)保部門和銀監(jiān)部門信息披露不充分、不能共享，使得銀行等金融機構(gòu)貸款審查的成本及環(huán)保部門監(jiān)管獲得信息成本都高。雖然各地方政府都下了文件，要各地銀行、企業(yè)、環(huán)保部門和銀監(jiān)部門實現(xiàn)信息共享，但真正可以共享的信息甚少，并且信息發(fā)布不及時。因此，需要銀行、企業(yè)、環(huán)保部門和銀監(jiān)部門協(xié)同聯(lián)手，建立有效的聯(lián)動機制，并且構(gòu)建在各銀行間確立統(tǒng)一的綠色信貸執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理的發(fā)布機制，及時、充分地共享信息。構(gòu)建包括銀行、企業(yè)及監(jiān)管部門等一體化的共享信息機制，是實現(xiàn)綠色信貸支持綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提，它為商業(yè)銀行審查企業(yè)信貸資質(zhì)提供貸款提供依據(jù)，也是財稅激勵機制和法律激勵機制有效運行的保證。同時，也是政府部門對綠色貸款的環(huán)境及社會風(fēng)險進行動態(tài)監(jiān)控的保障。例如：截至2010年，中國人民銀行央行征信管理部門已采集三萬多條企業(yè)違反環(huán)保政策信息和三千多條企業(yè)建設(shè)項目的環(huán)境評估信息，這些信用信息的數(shù)據(jù)庫，可為商業(yè)銀行提高綠色信貸服務(wù)提供保障［23］。

［1］加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2015-12/22/c_134939147.htm.

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