軌道交通規(guī)制路徑選擇：從政府規(guī)制到新規(guī)制治理

■陳富良 熊 毅

軌道交通規(guī)制路徑選擇：從政府規(guī)制到新規(guī)制治理

■陳富良 熊 毅

發(fā)展軌道交通是推動城市公共交通發(fā)展的必然選擇，隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，軌道交通行業(yè)發(fā)展迅猛。然而，由于我國發(fā)展軌道交通時間較短，軌道交通行業(yè)規(guī)制單一、規(guī)制缺位、缺乏規(guī)制人才等問題突出。本文提出利用新規(guī)制治理理念，充分調(diào)動民間資本及民間積極性參與軌道交通建設(shè)及運營。引入第三方形成金字塔形規(guī)制框架，鼓勵軌道交通行業(yè)提升服務(wù)意識，實現(xiàn)自我規(guī)制為主、合約規(guī)制為輔、命令控制規(guī)制為最后手段的規(guī)制治理新格局；通過公私合作的方式實行上級法院為軌道交通PPP合約背書提高合約履約規(guī)范性，保證地方政府履行合約；以市場多樣化思維轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府地位，政府不再負責(zé)提供服務(wù)轉(zhuǎn)為提供高質(zhì)量的平臺促進軌道交通行業(yè)發(fā)展。

軌道交通；規(guī)制治理；新規(guī)制理念

陳富良，江西財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院政治經(jīng)濟學(xué)首席教授，博士生導(dǎo)師；

熊 毅，江西財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士生。（江西南昌 330013）

一、導(dǎo)言及相關(guān)文獻回顧

軌道交通作為現(xiàn)代化城市的標志性交通基礎(chǔ)設(shè)施，其優(yōu)越的乘車環(huán)境、準確的出行時間、龐大的運載能力已在發(fā)達國家取得良好運行效果。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，建設(shè)軌道交通已經(jīng)成為城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要選擇。據(jù)中金公司發(fā)布研究報告稱：“預(yù)計未來10年，我國城市軌道交通建設(shè)投資有望超過3萬億元”。此輪全國范圍的大規(guī)模修建軌道交通，其主體是沈陽、長春、青島、武漢、長沙、南昌、佛山、成都、貴陽、烏魯木齊等二、三線城市。多數(shù)二、三線城市均是首次修建城市軌道交通，缺乏相應(yīng)規(guī)制經(jīng)驗,軌道交通在城市發(fā)展中的綜合效用程度受到限制。

Robert Cervero and Mark Hansen應(yīng)用特征價格模型（HPM）方法，對美國加州圣達克拉拉郡輕軌站點周邊的商業(yè)地價進行研究。結(jié)果表明，位于市中心商業(yè)區(qū)輕軌站點周邊400M半徑范圍內(nèi)的商業(yè)地價提升了120%，其他輕軌站點周邊的商業(yè)地價提升23%。［1］Gagnepain and Ivaldi構(gòu)建了一個新的規(guī)制模型并運用委托代理理論分析了法國軌道交通的運行及發(fā)展狀況。研究結(jié)論表明：理論模型上推導(dǎo)得出的軌道交通最優(yōu)策略在實際上的結(jié)果通常不如次優(yōu)策略，造成這種結(jié)果的原因在于軌道交通屬于民生工程，不能單純地以營利性企業(yè)的角度規(guī)制法國軌道交通，社會福利的總體得失同樣不能忽略。［2］

我國學(xué)者對于軌道交通規(guī)制的研究，主要集中于軌道交通對于城市環(huán)境、財政壓力以及經(jīng)濟促進等方面。周立新、廖志財認為針對不同發(fā)展階段的城市修建軌道交通，規(guī)制目標確立的關(guān)鍵在于事先對軌道交通的建設(shè)時機與發(fā)展條件做出評估，通過指標評分估算，我國城市間軌道修建可分為兩類，北京、上海、廣州、深圳為第一類；其他二線城市為第二類。計量結(jié)果顯示：第一類城市修建軌道交通的決策無疑是正確的，從經(jīng)濟、交通、城市發(fā)展等各方面均能起到正向作用；而二線城市出現(xiàn)分化，尤其在地方政府債務(wù)繁重的背景下，部分二線城市存在隱患。［3］張軍、杜文分析了我國目前軌道交通規(guī)制中存在的問題，并結(jié)合不同類型軌道交通的優(yōu)缺點提出有針對性的軌道交通規(guī)制特點。結(jié)論認為：BOT模式可以作為軌道交通緩解資金壓力的方法，合理利用軌道交通地上空間的商業(yè)模式能夠優(yōu)化軌道交通的資源配置［4］。牛志平通過對北京軌道交通的測算，認為：軌道交通建設(shè)對于社會、經(jīng)濟層面具有正作用，對于城市管理效用不明顯，對于環(huán)境存在副作用。在規(guī)制管理過程中應(yīng)該更加側(cè)重于軌道交通對于環(huán)境的影響。［5］曹陽等針對無約束、盈虧平衡和補貼刺激三種狀態(tài)分析了軌道交通財政規(guī)制的最優(yōu)解決方案，并對無約束和盈虧平衡狀態(tài)進行了敏感性分析，計算結(jié)果表明：對于城市軌道交通線路系統(tǒng)福利補貼在較廣泛的范圍內(nèi)，最佳的福利曲線非常平坦。因此，在社會福利最大化的目標下，收支平衡規(guī)制補貼政策適合于城市軌道交通系統(tǒng)。［6］王岳龍利用2004—2011年全國35個大中城市的房價數(shù)據(jù)針對地鐵開通對城市平均房價的影響進行了細致的政策評估，實證研究發(fā)現(xiàn)：地鐵開通對城市商品房價上漲的貢獻率約為5.06%，其中更主要是對二三線城市和商業(yè)樓盤產(chǎn)生影響。預(yù)測按照我國目前規(guī)劃至2020年共修建6000km軌道交通將會導(dǎo)致開通軌道交通的33個城市的住房負擔(dān)上升1/4，需要多工作1.37年。［6］

綜上，相較于國外學(xué)者，國內(nèi)學(xué)者從多個角度論證了軌道交通對于城市發(fā)展的作用，著重于分析軌道交通的建設(shè)對于城市各項具體指標的效用；但并未從規(guī)制的角度分析如何通過有效的治理手段提高軌道交通自身的效用。

二、我國軌道交通規(guī)制歷程回顧

我國軌道交通發(fā)展可以大致分為四個階段，第一階段為1965年至1970年，我國于1965年開始建設(shè)第一條軌道交通線路，北京地鐵一期①。當(dāng)時的特殊國情導(dǎo)致軌道交通建設(shè)采用 “淺埋明挖”的方式秘密地進行，北京地鐵一期工程除交通運輸目的外，還承擔(dān)了特殊時期國防任務(wù)，所以我國首條軌道交通線路并不是單純的交通基礎(chǔ)設(shè)施。而施工單位以及施工人員基本以軍人和民兵為主，導(dǎo)致第一階段軌道交通的規(guī)制是命令規(guī)制，以服從命令為核心。第二階段為1985年至1999年，我國一線城市如北京、上海、廣州等城市開始修建正式的軌道交通線路，國有軌道交通企業(yè)相繼成立并為我國后續(xù)修建軌道交通積累了建設(shè)經(jīng)驗。但此階段軌道交通建設(shè)幾乎完全以國有資本為主，并且規(guī)制方式依然采用政府控制模式，“如何建、建在哪”等問題缺乏統(tǒng)一管理及科學(xué)論證。第三階段為2000年至2010年，一線城市軌道交通建設(shè)開始多條線路同時修建，二線城市逐步試點修建軌道交通線路，融資渠道從單一的政府投資轉(zhuǎn)變?yōu)槲赓Y以及民間資本。如北京地鐵4號線、6號線等部分線路嘗試以PPP模式吸引民間資本建設(shè)軌道交通線路，但由于城府承諾問題民間資本很難規(guī)?；M入軌道交通領(lǐng)域。第四階段為2010年至今，中央及地方政府開始鼓勵民間資本進入軌道交通建設(shè)，規(guī)制方式逐步從政府行政管制轉(zhuǎn)變成設(shè)立獨立的軌道交通公司及軌道交通設(shè)計院，依靠專業(yè)人才科學(xué)規(guī)制軌道交通建設(shè)，但由于我國地方政府行政權(quán)力過大，在規(guī)制中政府命令規(guī)制依然是軌道交通行業(yè)的主要規(guī)制手段。

三、我國城市軌道交通行業(yè)政府規(guī)制存在的問題

（一）規(guī)制缺失及規(guī)制缺位并存

城市軌道交通除受到當(dāng)?shù)卣闹苯右?guī)制外，還受到發(fā)改委、公用交通部門、財政系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)等多部門的規(guī)制，多頭規(guī)制最典型的問題在于規(guī)制缺失以及規(guī)制越位。存在部門利益時，各部門都會爭相行使自己的管理權(quán)力；而一旦出現(xiàn)狀況，部門之間又會相互推諉責(zé)任。2015年以來中央多次要求各部委明確自身的權(quán)責(zé)范圍，嚴控多頭規(guī)制導(dǎo)致的規(guī)制越位或是權(quán)責(zé)交叉現(xiàn)象，但是由于長期形成的體制弊端導(dǎo)致各地軌道交通均存在多頭規(guī)制的局面，很難在短時間內(nèi)得到改善。

（二）軌道交通價格規(guī)制落后于市場實際運行情況

我國軌道交通價格采用的是政府定價模式，政府在確定軌道交通價格之前會依照軌道運營公司上報的各種成本結(jié)合城市軌道交通日均運輸人數(shù)制定多種票價方案，然后舉行聽證會，邀請市民代表、軌道交通公司、發(fā)改委等多方共同制定軌道交通價格。我國城市軌道交通定價采用的此類定價模式存在計劃經(jīng)濟的影子，很難適應(yīng)現(xiàn)今軌道交通的發(fā)展。軌道交通價格受到政府的控制致使運營企業(yè)只能將價格維持在很低的水平，政府又被迫將更多的資源補貼軌道交通運營企業(yè)，導(dǎo)致軌道運營公司長期處于運營虧損—等待政府補貼—繼續(xù)虧損的惡性循環(huán)中。有學(xué)者認為，軌道交通采用低票價導(dǎo)致的虧損實際上是一種讓利于民的政策；實際上，本文認為這是一種潛在的福利轉(zhuǎn)移。如武漢、長沙、南昌等修建軌道交通的城市，在軌道交通的修建以及運營過程中均不同程度得到了省級財政的補貼。此類省級補貼維持的城市軌道交通低票價，實際上是將全省的福利轉(zhuǎn)移到了特定城市。

（三）規(guī)制手段單一，缺乏中介機構(gòu)參與規(guī)制

我國軌道交通行業(yè)尚處于發(fā)展階段，現(xiàn)階段規(guī)制政策仍然處于摸索實踐階段。軌道交通行業(yè)規(guī)制仍然以政府規(guī)制為主，缺乏市場以及第三方中介機構(gòu)參與。政府規(guī)制將政府機構(gòu)視為中心或主體，是基于行政機構(gòu)和行政人員在知識和信息及專門技能方面是有優(yōu)勢地位的假設(shè)。但是由于長期缺乏有效監(jiān)管，我國軌道交通規(guī)制人員不僅缺乏提升服務(wù)質(zhì)量意識，還存在尋租行為導(dǎo)致軌道交通事業(yè)效率低下。軌道交通規(guī)制除政府參與外還應(yīng)該融入行業(yè)協(xié)會、咨詢機構(gòu)、消費者協(xié)會等中介組織。中介組織能否被納入規(guī)制主體可以視作公用事業(yè)進步的重要標志，而一旦中介機構(gòu)被納入規(guī)制主體，如何協(xié)調(diào)與公務(wù)人員的關(guān)系就顯得尤為重要。

（四）缺乏專業(yè)軌道交通行業(yè)規(guī)制人才

城市軌道交通雖然是構(gòu)成城市公用交通的一部分，但運行方式以及運行列車又與高鐵、動車相類似，所以城市軌道交通規(guī)制必須由專業(yè)的人才執(zhí)行。但是由于專業(yè)人才有限，城市軌道交通規(guī)制，尤其是多數(shù)在建的二線城市軌道交通規(guī)制人員有相當(dāng)一部分來自于政府機構(gòu)，導(dǎo)致軌道交通規(guī)制在具體實施中官僚氛圍濃厚，行政命令性質(zhì)強。很多城市作為被規(guī)制對象的軌道交通公司又是這些具有政府規(guī)制實施資格的行政主體的下屬部門機構(gòu)，使得在政府規(guī)制過程中存在政府管理職能過度交叉以及角色嚴重重疊等不良現(xiàn)象。

（五）行業(yè)準入門檻較高，阻礙民間資本進入

1.規(guī)模經(jīng)濟問題。我國城市的軌道交通均由政府作為投資主體修建，一線城市已經(jīng)形成了覆蓋城市主體的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，二線城市也開始逐步完善城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)。軌道交通形成城市網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)才能在交通運力方面發(fā)揮優(yōu)勢，所以繼續(xù)發(fā)展已有的規(guī)?；壍澜煌ňW(wǎng)絡(luò)，最好的做法就是繼續(xù)由政府承建剩余的軌道交通線路，致使民間資本很難規(guī)模化進入軌道交通領(lǐng)域。另外，軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施的巨大投入又使地方政府希望民間資本分擔(dān)部分投資壓力，但由于軌道交通投資巨大、收效緩慢等原因，導(dǎo)致目前我國軌道交通建設(shè)呈現(xiàn)出“國欲放而民不進”的現(xiàn)狀。

2.政府政策干預(yù)。軌道交通作為改善城市交通的基礎(chǔ)設(shè)施，其主要職能應(yīng)該是緩解城市交通壓力。但軌道交通對于城市經(jīng)濟發(fā)展也有著重要的拉動作用，軌道交通線路的修建并不是簡單緩解交通壓力為目的，如何有效刺激城市經(jīng)濟也是修建軌道交通的目的之一。一方面，軌道交通的修建配合城市地上商圈及房地產(chǎn)確能起到拉動經(jīng)濟增長的效果；但另一方面，在現(xiàn)實中部分城市軌道交通路線在設(shè)計過程中受到政府干擾過多，而忽略了軌道交通應(yīng)該緩解交通壓力的作用。民間資本的逐利性強于政府投資，也不愿意接受過多的政府政策干預(yù)，致使民間資本在配合政府政策的情況下修建軌道交通存在困難。

四、運用新規(guī)制治理理念規(guī)制我國軌道交通

在軌道交通規(guī)制實踐中，利用私人參與者的知識和資源，而非將產(chǎn)業(yè)界視為處于被動地位的規(guī)制對象。新規(guī)制治理理論結(jié)合了傳統(tǒng)公用事業(yè)管理模式與新公共服務(wù)的理念，其核心觀點有3種規(guī)制方法：公私合作、引入第三方、市場多樣化。

（一）公私合作

我國從20世紀90年代開始逐步探索PPP模式發(fā)展公用事業(yè)，至今已經(jīng)取得顯著成果。但是在發(fā)展過程中依然存在很多制約公私合作的問題，其中在傳統(tǒng)規(guī)制領(lǐng)域政府承諾以及政策穩(wěn)定性問題一直制約著公私合作的發(fā)展。軌道交通行業(yè)又存在投資數(shù)額大、投資周期長、投資技術(shù)復(fù)雜等特性使得政府承諾及政策穩(wěn)定性顯得更加重要。新規(guī)制治理理論為解決政府承諾發(fā)展軌道交通公私合作提出了一個新的解決路徑。以往在PPP模式下，民間企業(yè)都是通過與地方政府簽訂特許經(jīng)營合同，而一旦政府有意違約或是政策改變迫使其被動違約就會出現(xiàn)上述政府承諾問題。所以新規(guī)制治理理論認為，民間企業(yè)在簽署特許經(jīng)營合同時，除與地方政府簽約外，還應(yīng)該與上級法院乃至最高法院簽訂公證合同以保證民間資本進入軌道交通行業(yè)的利益。英國及愛爾蘭政府就已經(jīng)采取了類似的做法，依靠全國性律師事務(wù)組織為當(dāng)?shù)剀壍澜煌≒PP合同背書。由于我國缺少類似的全國性律師組織，所以可改為依靠上級法院為軌道交通PPP合同背書，迫使地方政府不能輕易修改合同或拒絕履行合同，逐步吸引民間資本嘗試進入軌道交通行業(yè)。

（二）引入第三方

引入第三方模式認為應(yīng)該建立金字塔形的監(jiān)管格局。Ayres&Braith Waite共同提出過一個新規(guī)制治理的三重路徑。在第三方監(jiān)管模式下，軌道交通規(guī)制應(yīng)以自我規(guī)制為主，合約規(guī)制為輔，命令控制規(guī)制作為最后的必要手段。自我規(guī)制構(gòu)成了金字塔的塔基，合約規(guī)制構(gòu)成金字塔的中間，命令規(guī)制構(gòu)成金字塔的頂端。改變過去傳統(tǒng)命令控制型監(jiān)管模式，向兼顧治理模式轉(zhuǎn)型。正如前文所提到的，完成這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于第三方中介的作用。

軌道交通自我規(guī)制。自我規(guī)制不能依賴行政體系，必須依靠第三方中介。前文已經(jīng)提及由于大規(guī)模建設(shè)軌道交通導(dǎo)致我國軌道交通專業(yè)人才短缺，部分管理人員來自行政體系，使得軌道交通行業(yè)缺乏行業(yè)自主性，行政命令修改施工線路的案例時有發(fā)生。本文認為軌道交通行業(yè)應(yīng)該配合城市經(jīng)濟建設(shè)，但作為城市交通發(fā)展的核心基礎(chǔ)設(shè)施，軌道交通路線的設(shè)計應(yīng)該將緩解城市交通壓力放在首位，正如我國工程院院士施仲衡教授認為 “城市軌道交通越修越多，為何愈加擁堵的原因在于政府經(jīng)常為各種目的直接修改路線”②，引入第三方中介參與軌道交通規(guī)制，并使其發(fā)揮特性是解決軌道交通受行政干預(yù)問題的關(guān)鍵。但如何保證第三方中介參與軌道交通規(guī)制的效果，本文認為應(yīng)該從獨立性、專業(yè)性、效能性三方面加以思考：

第三方中介人員的報酬不能由政府支出，軌道交通行業(yè)應(yīng)該設(shè)立專門的監(jiān)管規(guī)制費用以支付第三方監(jiān)管人員報酬。第三方中介的人員必須具有軌道交通專業(yè)知識背景，應(yīng)該由具備經(jīng)驗的專業(yè)持證評估人員、專業(yè)持證技術(shù)人員及高校相關(guān)領(lǐng)域教授組成，充分保證第三方中介人員的專業(yè)性。第三方中介人員在軌道交通的發(fā)展中應(yīng)該享有投票權(quán)、話語權(quán)、否決權(quán)。具備制衡參與軌道交通規(guī)制公務(wù)員的權(quán)利才能保證其更好地發(fā)揮監(jiān)督規(guī)制職能，保證第三方中介人員合理規(guī)制的效能性。

軌道交通合約規(guī)制。如果軌道交通不能做到自我規(guī)制，第三方中介難以起到效果，那么合約規(guī)制是介于政府規(guī)制與自我規(guī)制的中間選擇。首先，政府與軌道交通單位簽訂合約，按照一定時間重新修訂合同內(nèi)容。其次，在合同履行過程中，政府選出代表及時反饋軌道交通的合同履行狀況。最后，在合同到期時政府與軌道交通事業(yè)代表一同評估項目的完成情況，并依據(jù)評估結(jié)果調(diào)整下一個周期的合同。

命令控制型規(guī)制。如果前兩種設(shè)想依舊不能實現(xiàn)軌道交通合理健康發(fā)展的目標，只能回到傳統(tǒng)的命令控制規(guī)制。命令控制規(guī)制由于其存在強制性能夠保證軌道交通最低限度的發(fā)展，但前文已經(jīng)列舉政府直接規(guī)制的諸多弊端，軌道交通的發(fā)展應(yīng)該盡可能地利用自我規(guī)制以及合約規(guī)制的做法，保持活力。

（三）市場多樣性

隨著市場化的發(fā)展及制度的逐漸完善，政府部門可以考慮退出直接參與軌道交通的經(jīng)營管理，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅谋O(jiān)督者。政府的角色不再是提供優(yōu)質(zhì)的軌道交通服務(wù)而是提供一個公平有效的市場平臺，將市場交由民營企業(yè)發(fā)展軌道交通行業(yè)。政府應(yīng)該依靠其自身的資源配置優(yōu)勢，激活市場參與軌道交通建設(shè)。建立合理的企業(yè)生存環(huán)境，促進企業(yè)健康發(fā)展，保證其效率的提高，通過競爭機制為公眾提供更好的軌道交通服務(wù)。但新規(guī)制治理理論認為即使政府將軌道交通服務(wù)交給企業(yè)，規(guī)制主體依然有存在的必要。規(guī)制主體應(yīng)該著力解決以下幾個問題：接入問題、網(wǎng)絡(luò)互通問題、普遍服務(wù)以及交叉補貼問題。

五、結(jié)論

軌道交通行業(yè)對于我國推進城鎮(zhèn)化的進程有著舉足輕重的影響，而通過新規(guī)制治理理念能夠在合理的行政體制下提高軌道交通行業(yè)的運營效果。然而，從國內(nèi)外經(jīng)驗中我們可以看出并沒有一種十全十美的規(guī)制能夠解決某一特定行業(yè)的所有問題，但新規(guī)制治理理念的確能夠在現(xiàn)有國情下推動我國軌道交通事業(yè)的良性發(fā)展。

注釋：

①北京地鐵1期為1965年修建的半軍事化工程從北京西山蘋果園至北京火車站 （在當(dāng)時并不對外開放），并非北京地鐵1號線。

②http://news.163.com/14/0317/09/9NHGFLRO00014AED.html。

［1］Robert Cervero and Mark Hansen.Induced Travel Demand and Induced Road Investment:A Simultaneous Equation Analysis.Journal of Transport Economics and Policy,2002.

［2］Philippe Gagnepain and Marc Ivaldi.Incentive Regulatory Policies:The Case of Public Transit Systems in France. The RAND Journal of Economics,2002.

［3］周立新,廖志財.中國城市發(fā)展軌道交通條件比較［J］.同濟大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2004,（11）.

［4］張軍,杜文.城市軌道交通發(fā)展的戰(zhàn)略思考［J］.經(jīng)濟體制改革，2005,（3）.

［5］牛志平,朱嬿.城市軌道交通項目可持續(xù)性評價［J］.清華大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2007,（3）.

［6］曹陽等.基于社會福利最大化的城市軌道交通補貼決策［J］.吉林大學(xué)學(xué)報（工學(xué)版)，2012，（3）.

［7］王岳龍.地鐵開通對房價影響的實證研究［J］.經(jīng)濟評論，2015，（3）.

【責(zé)任編輯：希 文】

F570.5

A

1004－518X（2016）04－0032-05

國家社會科學(xué)基金重點項目“基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營合約中的政府承諾問題及其治理研究”（13AJL011）、江西省高校人文社會科學(xué)重點研究基地招標項目 “新規(guī)制治理理論及其應(yīng)用研究”(JD1552)、江西財經(jīng)大學(xué)研究生課題“公共事業(yè)規(guī)制改革路徑——新公共服務(wù)到新規(guī)制治理”（XS263）