中國(guó)的北極政策論析

朱寶林

摘要：北極大部分地區(qū)是海洋，因而應(yīng)該受到重視，北極戰(zhàn)略也應(yīng)該成為我國(guó)國(guó)家海洋戰(zhàn)略的重要組成部分。遺憾的是，到目前為止中國(guó)對(duì)北極的參與度還比較低，缺乏一個(gè)明確的北極政策來(lái)指導(dǎo)中國(guó)的北極事務(wù)。面對(duì)新形勢(shì)，中國(guó)需要在對(duì)北極資源和中國(guó)北極國(guó)家利益評(píng)估的基礎(chǔ)上確立自己的北極政策目標(biāo)，然后結(jié)合中國(guó)實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益的綜合環(huán)境，制定出實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益的具體政策。

關(guān)鍵詞：國(guó)家利益；北極政策；北極資源；北極環(huán)境保護(hù)；北極治理機(jī)制；北極和平

中圖分類(lèi)號(hào)：D812； D829.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0006

黨的十八大報(bào)告明確提出：“要提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。在2015年7月通過(guò)的新《國(guó)家安全法》中，更是把維護(hù)極地這一“戰(zhàn)略新疆域”的安全任務(wù)納入到了國(guó)家安全法中。可見(jiàn)，在全球變暖帶來(lái)的北極環(huán)境變化和新興經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)面前，中國(guó)越來(lái)越重視北極事務(wù)。但與此相對(duì)的是，中國(guó)卻缺乏一個(gè)明確的北極政策來(lái)指導(dǎo)中國(guó)的北極事務(wù)。因此，對(duì)中國(guó)北極政策的探討具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)的北極國(guó)家利益與目標(biāo)

利益是政策制定的基礎(chǔ)，根據(jù)中國(guó)在北極的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和安全等利益，中國(guó)的北極政策目標(biāo)應(yīng)該包括：促進(jìn)北極環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)北極利益的公平分配和維護(hù)北極的和平與穩(wěn)定等。

（一）促進(jìn)北極環(huán)保事業(yè)的發(fā)展

北極對(duì)中國(guó)具有首要的環(huán)境利益。北極氣候與我國(guó)的自然生態(tài)系統(tǒng)、沿海地區(qū)、森林、水資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、牧業(yè)、旅游等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活各個(gè)層面息息相關(guān)。然而自20世紀(jì)60年代中期以來(lái)，北極正在全面變暖。北極理事會(huì)和國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)在2004年發(fā)布的《北極氣候影響評(píng)估》報(bào)告指出：北極變暖的速度是全球變暖速度的兩倍[1]。這種迅速暖化的消極影響造成了北極冰雪的加速融化。2014年聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)發(fā)布了《氣候變化2013：自然科學(xué)基礎(chǔ)》的評(píng)估報(bào)告，該報(bào)告指出到本世紀(jì)中葉前北冰洋就可能出現(xiàn)9月份無(wú)冰的情況[2]。作為全球氣候變化的調(diào)節(jié)器，北極氣候變化影響著中國(guó)的生態(tài)安全和生活安全。從這個(gè)意義上講，保護(hù)北極環(huán)境，促進(jìn)北極環(huán)保事業(yè)的發(fā)展是中國(guó)北極政策的首要目標(biāo)。

（二）推動(dòng)北極利益的公平分配

北極對(duì)中國(guó)具有重要的經(jīng)濟(jì)利益。北極地區(qū)因其豐富的油氣儲(chǔ)量被比喻為世界最后的能源寶庫(kù)。根據(jù)2008年7月美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局（USGS）發(fā)布的一份調(diào)查表明，北極圈內(nèi)蘊(yùn)藏有近900億桶石油，1670兆立方英尺的天然氣和440億桶液化氣，這些石油儲(chǔ)量達(dá)到全球未開(kāi)采石油儲(chǔ)量的13%，天然氣儲(chǔ)量占的比例更大，達(dá)到全球未開(kāi)采儲(chǔ)量的30%[3]。過(guò)去幾十年中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)一直建立在對(duì)能源的巨大消耗上。從1993年起中國(guó)開(kāi)始從一個(gè)石油出口國(guó)轉(zhuǎn)變成了一個(gè)石油進(jìn)口國(guó)，從2003年起中國(guó)已經(jīng)成為世界第二位的石油消費(fèi)國(guó)[4]。將北極地區(qū)作為中國(guó)能源選擇的新方向，也將豐富我國(guó)能源采購(gòu)多元化戰(zhàn)略的內(nèi)容[5] 。北極航線的開(kāi)通有利于中國(guó)的能源、貿(mào)易安全和節(jié)省運(yùn)輸成本。目前，中國(guó)遠(yuǎn)洋貿(mào)易航線主要有兩條：一條是橫跨太平洋到達(dá)美洲西海岸再經(jīng)過(guò)巴拿馬運(yùn)河到達(dá)美洲東海岸的跨太平洋航線；一條是經(jīng)馬六甲海峽和蘇伊士運(yùn)河到達(dá)歐洲的地中海航線?？缣窖蠛骄€到達(dá)美洲東海岸要經(jīng)過(guò)世界上最繁忙運(yùn)河之一的巴拿馬運(yùn)河；地中海航線到達(dá)歐洲要經(jīng)過(guò)世界海運(yùn)樞紐馬六甲海峽和另一條繁忙運(yùn)河蘇伊士運(yùn)河。這些運(yùn)河和海峽的海運(yùn)能力已經(jīng)接近飽和且海盜出沒(méi)頻繁，一旦受到恐怖襲擊或者遭受海難，中國(guó)的能源安全和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易將受到嚴(yán)重的威脅。北極航線的出現(xiàn)將扭轉(zhuǎn)這一不利局面。中國(guó)可以走西北航線到達(dá)美洲的東部港口，走東北航線到達(dá)北歐、西歐和波羅的海的港口。這兩條航線不僅避開(kāi)了世界上最繁忙和充滿不定因素的馬六甲海峽、巴拿馬運(yùn)河和蘇伊士運(yùn)河，而且穿過(guò)北冰洋航行，可以縮短航程，節(jié)約成本。 如從上海經(jīng)蘇伊士運(yùn)河到倫敦的傳統(tǒng)航線全程約10500海里，而走東北航線航程約為8000海里，航程縮短約2500海里[6]。

北極的資源和航道不僅對(duì)中國(guó)而且對(duì)世界都具有重要的經(jīng)濟(jì)利益。然而，近些年來(lái)，北冰洋沿岸國(guó)家卻試圖使本國(guó)的大陸架外部界線向外擴(kuò)張，以獲得更多的資源利益。到目前為止，俄羅斯、挪威、加拿大和丹麥都已經(jīng)向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交了外大陸架劃界案，其中挪威已經(jīng)成功獲批。聯(lián)合國(guó)一旦同意這些國(guó)家的要求，北冰洋的國(guó)際公共海底區(qū)域?qū)⒋蠓s小，嚴(yán)重侵犯包括中國(guó)在內(nèi)的非北冰洋沿岸國(guó)家的公共利益。在航道利用上，加拿大和俄羅斯一直否定西北航道和東北航道的公水地位，把其視為歷史性?xún)?nèi)水，并通過(guò)國(guó)內(nèi)立法來(lái)強(qiáng)化這種主張?？v觀目前北極的利益分配，都是北極國(guó)家占主導(dǎo)，域外國(guó)家很少參與，甚至被北極國(guó)家所排斥。因而中國(guó)和其他利益相關(guān)國(guó)一起，防范北極國(guó)家對(duì)北極利益的壟斷，促進(jìn)北極利益的公平分配，也就成為了中國(guó)北極政策的另一重要目標(biāo)。

（三）維護(hù)北極的和平與穩(wěn)定

北極具有重要的戰(zhàn)略地位。著名的地緣政治家亞歷山大·德·塞維爾斯基指出，歐亞大陸與北美大陸之間最短的距離是北冰洋的上空，只要獲得對(duì)北極上空的控制權(quán)，就能獲得對(duì)歐亞和北美的控制權(quán)，從而稱(chēng)霸世界[7]。因而冷戰(zhàn)時(shí)期，北極就成為美蘇對(duì)抗的前沿陣地。雖然目前北極和平與發(fā)展是主流，但一些北極國(guó)家之間海域界限尚未劃定、大陸架歸屬尚未明確、航道法律地位還存在爭(zhēng)議。隨著北極資源、航道等利益的凸顯，這些矛盾將進(jìn)一步加深。北極國(guó)家為了加強(qiáng)底牌，紛紛擴(kuò)大了在北極地區(qū)的軍事存在。這些軍事力量的增加，雖然不表明軍事沖突迫在眉睫，但是當(dāng)出現(xiàn)利益糾紛時(shí)，軍事手段就成為了一種選擇，北極的和平穩(wěn)定將被破壞。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展。2008年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過(guò)德國(guó)，位居世界第三位；2010年超過(guò)日本，居世界第二位；2011年中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量占世界經(jīng)濟(jì)總額的10%左右[8]。中國(guó)經(jīng)濟(jì)能取得如此大的成就，是與中國(guó)處在一個(gè)整體和平與發(fā)展的世界大環(huán)境離不開(kāi)的。同樣，一個(gè)和平穩(wěn)定的北極是符合中國(guó)的國(guó)家利益的，“城門(mén)失火，殃及池魚(yú)”，如果北極爆發(fā)沖突，中國(guó)不僅在北極的各種經(jīng)濟(jì)、政治、戰(zhàn)略利益得不到保障，而且國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)受到波及，甚至?xí)黄染砣霊?zhàn)爭(zhēng)之中。中國(guó)是一個(gè)愛(ài)好和平的國(guó)家，建設(shè)和諧世界的理念已經(jīng)深入到中國(guó)外交活動(dòng)和對(duì)外政策之中。2013年3月，北極理事會(huì)春季高官會(huì)在斯德哥爾摩召開(kāi)，中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)高風(fēng)在會(huì)議期間表示，“中國(guó)有意愿也有能力為北極理事會(huì)工作作出貢獻(xiàn)，促進(jìn)北極地區(qū)的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展”[9]。2013年5月，中國(guó)成為北極理事會(huì)正式觀察員。因而，從這個(gè)意義上說(shuō)，維護(hù)北極地區(qū)的和平與穩(wěn)定也是中國(guó)北極政策的重要目標(biāo)。

二、中國(guó)實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)

作為國(guó)際體系和區(qū)域結(jié)構(gòu)中的一員，中國(guó)北極政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會(huì)受到眾多內(nèi)外因素的影響。中國(guó)強(qiáng)大的綜合國(guó)力、中國(guó)對(duì)極地事業(yè)的日益重視和現(xiàn)有的北極治理機(jī)制是中國(guó)實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益的優(yōu)勢(shì)因素；而中國(guó)的地理位置、北極地緣政治格局和外界對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)的誤解則是中國(guó)實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益的劣勢(shì)因素。

（一）中國(guó)實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益的優(yōu)勢(shì)

中國(guó)實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益的優(yōu)勢(shì)因素主要包括內(nèi)外兩個(gè)方面：中國(guó)強(qiáng)大的綜合國(guó)力是內(nèi)部客觀優(yōu)勢(shì)因素；中國(guó)對(duì)極地事業(yè)的重視是內(nèi)部主觀優(yōu)勢(shì)因素?，F(xiàn)有的北極治理機(jī)制，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益的外部?jī)?yōu)勢(shì)因素。

1.中國(guó)強(qiáng)大綜合國(guó)力的支撐。 改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)綜合國(guó)力明顯增強(qiáng)。2008年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過(guò)德國(guó)，位居世界第三位；2010年超過(guò)日本，居世界第二位；2011年中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量占世界經(jīng)濟(jì)總額的10%左右。其中，中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成就引人注目。2012年中國(guó)海洋生產(chǎn)總值達(dá)到50087億元，占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量的9.6%，預(yù)計(jì)未來(lái)中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)仍將保持8%左右的年增長(zhǎng)速度，到2020年，海洋生產(chǎn)總值占GDP的比重將達(dá)到12%，2030年將超過(guò)15%[10]。中國(guó)雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和海洋經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展勢(shì)頭，將為極地事業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支撐。另外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、國(guó)家實(shí)力的提升，促進(jìn)了中國(guó)同北極國(guó)家的貿(mào)易合作。截止2014年，中國(guó)已經(jīng)成為加拿大的第二大出口市場(chǎng)和第二大進(jìn)口來(lái)源地；成為俄羅斯的第六大出口市場(chǎng)和第一大進(jìn)口來(lái)源地；芬蘭的第七大出口市場(chǎng)和第七大進(jìn)口來(lái)源地；冰島的第二十大出口市場(chǎng)和第四大進(jìn)口來(lái)源地；丹麥的第八大出口市場(chǎng)和第五大進(jìn)口來(lái)源地；瑞典的第十大出口市場(chǎng)和第八大進(jìn)口來(lái)源地；挪威的第九大出口市場(chǎng)和第三大進(jìn)口來(lái)源地；美國(guó)的第二大貿(mào)易伙伴[11]。中國(guó)對(duì)北極國(guó)家經(jīng)濟(jì)的影響力，增強(qiáng)了中國(guó)在北極事務(wù)上的話語(yǔ)權(quán)，為中國(guó)北極國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.中國(guó)對(duì)極地事業(yè)的重視。決策者的政策制定和實(shí)行，是根據(jù)他們關(guān)于現(xiàn)實(shí)的意向和認(rèn)知進(jìn)行的[12]。隨著極地利益的凸顯和中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)將極地納入到國(guó)家海洋事業(yè)的總體發(fā)展布局中，在戰(zhàn)略上高度重視。從1984年進(jìn)行首次南極考察以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)成功進(jìn)行了31次南極科學(xué)考察，建立了4個(gè)南極科學(xué)考察站；從1999年進(jìn)行首次北極考察以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)成功進(jìn)行了6次北極科學(xué)考察活動(dòng)，建立了1個(gè)北極科學(xué)考察站?！笆濉逼陂g，中國(guó)更是把極地考察事業(yè)定位為服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需求和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。2011年，中國(guó)發(fā)布的《中國(guó)極地考察“十二五”發(fā)展規(guī)劃》確立了中國(guó)極地領(lǐng)域近30年來(lái)規(guī)模最大的一個(gè)極地專(zhuān)項(xiàng)——“南北極環(huán)境綜合考察與評(píng)估”專(zhuān)項(xiàng)。它計(jì)劃利用五年的時(shí)間，完成南極周邊重點(diǎn)海域、北極重點(diǎn)海域和南極大陸考察站周邊地區(qū)的環(huán)境綜合考察評(píng)估，極地對(duì)全球和我國(guó)氣候變化影響綜合評(píng)估以及極地國(guó)家利益戰(zhàn)略評(píng)估。另外，“南北極環(huán)境綜合考察與評(píng)估”專(zhuān)項(xiàng)還確立了我國(guó)極地事業(yè)的另一個(gè)重點(diǎn)，即全面提升極地考察和研究水平，包括實(shí)施優(yōu)勢(shì)考察和觀測(cè)項(xiàng)目，建立一艘新的極地科考船和完善、更新考察站的基礎(chǔ)設(shè)施等。極地考察專(zhuān)項(xiàng)是中國(guó)極地考察事業(yè)新的里程碑，是推動(dòng)中國(guó)極地事業(yè)發(fā)展的重要抓手。除了政府層面的重視外，民間也積極進(jìn)行極地智庫(kù)建設(shè)。目前武漢大學(xué)國(guó)家主權(quán)領(lǐng)土和海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心、中國(guó)南極測(cè)繪研究中心，中國(guó)極地研究中心、中國(guó)海洋大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、上海國(guó)際問(wèn)題研究院等高校和科研單位都組建了極地研究團(tuán)隊(duì)，取得了豐碩的研究成果，為中國(guó)極地利益的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)大的智力和技術(shù)支持。

3.北極治理機(jī)制的支撐。政治學(xué)家詹姆斯·羅西瑙指出：無(wú)論是國(guó)家間體系還是多元中心體系，“它們都維持著一種引起其成員關(guān)注并構(gòu)成其權(quán)威場(chǎng)域（spheres of authority）邊界的規(guī)則體系”[13]。換言之，這種規(guī)則體系就是機(jī)制。北極現(xiàn)有的治理機(jī)制，主要包括適用于北極地區(qū)的法律和北極組織?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》和《斯瓦爾巴德條約》是北極主要的法律機(jī)制，北極理事會(huì)是最重要的北極組織?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定：北極國(guó)家和非北極國(guó)家在北冰洋公海海域和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有自由航行的權(quán)利，在領(lǐng)海內(nèi)享有無(wú)害通過(guò)權(quán)，在國(guó)際海峽具有過(guò)境通行權(quán)；規(guī)定締約國(guó)在國(guó)際海底管理局的管理和經(jīng)營(yíng)之下，享有合理開(kāi)發(fā)北冰洋公共海底資源的權(quán)利；規(guī)定各國(guó)在海洋都有從事科學(xué)研究的權(quán)利?！端雇郀柊偷聴l約》規(guī)定：斯瓦爾巴德群島主權(quán)屬于挪威，但是各締約國(guó)的公民和公司享有自由進(jìn)出和在斯瓦爾巴德地區(qū)居住的權(quán)利；成員國(guó)在遵守挪威法律的前提下，可以在斯瓦爾巴德地區(qū)從事漁業(yè)、狩獵或進(jìn)行海洋、工業(yè)、礦業(yè)和貿(mào)易活動(dòng)，包括挪威在內(nèi)的所有成員國(guó)在這些活動(dòng)中保持平等關(guān)系。中國(guó)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《斯瓦爾巴德條約》的締約國(guó)，這兩個(gè)北極地區(qū)主要的法律機(jī)制，為中國(guó)實(shí)現(xiàn)在北極的航行利益、資源利益和科研利益提供了法律支撐。在北極組織方面，中國(guó)已經(jīng)在2013年5月成為北極理事會(huì)正式觀察員國(guó)。作為北極理事會(huì)觀察員國(guó)，中國(guó)雖無(wú)投票權(quán)，但中國(guó)代表在場(chǎng)意味著中國(guó)的聲音可以被聽(tīng)到，中國(guó)獲得了一種表達(dá)自己意愿的機(jī)會(huì)。同時(shí)北極理事會(huì)作為一個(gè)有關(guān)北極發(fā)展的信息樞紐，有助于研究者和其他團(tuán)隊(duì)活動(dòng)獲得專(zhuān)家和政策制定者在北極事務(wù)上提供的最新信息[14]。

（二）中國(guó)實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益的劣勢(shì)

中國(guó)北極國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)不會(huì)一蹴而就，而是會(huì)受北極地緣政治格局、外界對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)的錯(cuò)誤認(rèn)知以及中國(guó)地理位置等因素的不利影響和制約。

1.北極地緣政治格局的制約。20世紀(jì)70年代以來(lái)，北極氣候的快速變化帶來(lái)了北極地區(qū)自然環(huán)境和人類(lèi)社會(huì)的深刻變化，進(jìn)而導(dǎo)致北極地區(qū)國(guó)際關(guān)系的復(fù)雜變動(dòng)。隨著北極地區(qū)的能源利益、航道利益、戰(zhàn)略利益的凸顯，現(xiàn)在一場(chǎng)新的大博弈正在上演[15]。北極國(guó)家紛紛出臺(tái)了國(guó)家層面的北極政策，來(lái)指導(dǎo)本國(guó)的北極事務(wù)，并通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等各種手段加緊對(duì)北極形成事實(shí)的占有和掠奪。另外，在防止域外國(guó)家參與到對(duì)北極權(quán)益的分享上，這些北極國(guó)家還一致對(duì)外。北極理事會(huì)2011年發(fā)布的《努克宣言》規(guī)定：從2011年起，欲申請(qǐng)北極理事會(huì)觀察員的國(guó)家必須承認(rèn)北極國(guó)家在北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)[16]。北極國(guó)家的門(mén)羅主義傾向昭然若揭，成為北極理事會(huì)觀察員意味著承擔(dān)更多的義務(wù)，并有喪失權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)[17]。北極國(guó)家的排外傾向和對(duì)北極利益的高度重視，無(wú)疑是制約中國(guó)實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益的重要因素。