論堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國

劉曉芬

(中共西安市委黨校 黨史黨建教研部,西安　710000)

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[政法論壇]

論堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國

劉曉芬

(中共西安市委黨校 黨史黨建教研部,西安710000)

黨的十五大作出依法治國的戰(zhàn)略決策，黨的十八屆四中全會順應(yīng)時代要求，又作出了“全面出推進(jìn)依法治國”的重大戰(zhàn)略決策，全面推進(jìn)依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)是何關(guān)系？全面推進(jìn)依法治國是否仍要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)？對于這些問題，理論界又開始呈現(xiàn)不同的聲音。因此，仍有必要在思想上理論上進(jìn)一步厘清堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國的關(guān)系，正本清源，我們才能在實踐領(lǐng)域破除重重困難和阻力，全面深入推進(jìn)依法治國。

黨的領(lǐng)導(dǎo);依法治國;全面推進(jìn)

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國的有機統(tǒng)一是我國社會主義法治道路的基本特征。在推進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的主基調(diào)下，黨的十八屆四中全會順應(yīng)時代要求，作出“全面推進(jìn)依法治國”的重大戰(zhàn)略決策。這既是黨對自身執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識和把握逐步加深的結(jié)果，又是黨的執(zhí)政方式即將進(jìn)行巨大變革的莊嚴(yán)宣告，它表明中國共產(chǎn)黨將以更加自信開放的心態(tài)、更加文明進(jìn)步的方式掌握和運用權(quán)力。然而面對重重困難和阻力，如何在實踐領(lǐng)域全面深入推進(jìn)依法治國？理論界存在不同的聲音。有人認(rèn)為全面推進(jìn)依法治國就意味著要淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)，有人認(rèn)為繼續(xù)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)就會阻礙全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程，重新陷入依政策治國、以人治國的漩渦。因此，有必要在思想上理論上進(jìn)一步厘清堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國的辯證關(guān)系，正本清源。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的基本內(nèi)涵

要正確把握堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國的辯證關(guān)系，基本的前提是明確依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)涵，從源頭上厘清認(rèn)識。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)涵及其堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心要義

憲法在序言中開宗明義地確認(rèn)共產(chǎn)黨是處于領(lǐng)導(dǎo)地位的政黨，并確認(rèn)“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。中國共產(chǎn)黨黨章總綱更是明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，指出“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”。這是黨章、憲法對于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位合法性的一般規(guī)定。具體到黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基本內(nèi)涵則又包括以下幾個層次的問題：何謂領(lǐng)導(dǎo)核心？黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位如何具體體現(xiàn)？黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是如何形成的？其領(lǐng)導(dǎo)地位的現(xiàn)實合法性體現(xiàn)在哪？黨應(yīng)如何保持其領(lǐng)導(dǎo)地位的現(xiàn)實合法性？黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體方式又有哪些？

毋庸置疑，所謂領(lǐng)導(dǎo)核心就是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨章不僅明確規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，而且進(jìn)一步明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)的范疇，即主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨要在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。當(dāng)然黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不是天生的，是歷史和人民的選擇，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的歷史合理性和合法性，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的形成過程。但是歷史合法并不能代替現(xiàn)實合法，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的現(xiàn)實合法性，一方面來自憲法條文的確認(rèn)，另一方面則應(yīng)來自于黨的先鋒隊性質(zhì)的始終保持。換言之，從黨的領(lǐng)導(dǎo)地位歷史的邏輯判斷，如果黨失去了原有的先鋒隊性質(zhì)，黨便喪失了現(xiàn)實的執(zhí)政合法性，其領(lǐng)導(dǎo)地位的現(xiàn)實合法性也就自然消失。黨要保持執(zhí)政的現(xiàn)實合法性，就必須不斷加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，科學(xué)、民主、依法執(zhí)政。而這三者中，依法執(zhí)政為科學(xué)、民主執(zhí)政提供了基礎(chǔ)制度保障。

2.依法治國理念的基本內(nèi)涵及其歷史演進(jìn)

黨的十五大報告首次提出把“依法治國”作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，同時對依法治國的基本內(nèi)涵首次給出較為全面的闡釋：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！盵1]之后九屆全國人大二次會議正式將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”這一基本方略寫入憲法，進(jìn)一步在國家根本大法中確認(rèn)了“依法治國”作為基本治國方略的法律地位。

2004年胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國人大成立50周年大會上的講話中指出，“依法治國，前提是有法可依，基礎(chǔ)是提高全社會的法律意識和法制觀念。關(guān)鍵是要依法執(zhí)政，依法行政，依法辦事，公正施法?！盵2]首次提出了堅定不移實施依法治國基本方略的法治理論體系。在講話中，胡錦濤還指出：“到2010年形成中國特色社會主義法律體系，要全面推進(jìn)依法行政”，“努力建立法制政府?！盵2]繼而黨的十七大進(jìn)一步提出“全面落實依法治國的基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”。

黨的十八大報告對依法治國的基本方略進(jìn)行了更為深入的發(fā)展，提出了更為具體的實施要求及目標(biāo)，明確指出到2020年“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障?！盵3]十八屆四中全會，中央作出“全面推進(jìn)依法治國”重大戰(zhàn)略決策，提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，[4]既指明了我國法治體系的社會主義本質(zhì)，又提出了實現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本途徑就是全面推進(jìn)“依法治國”，這是中國共產(chǎn)黨治國理政理念認(rèn)識上的又一次飛躍。

由此，對于“依法治國”基本內(nèi)涵的理解應(yīng)該更為豐富，簡單概括則可以表述為：黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過憲法和法律治理國家、社會等各項事務(wù)。從黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國二者的內(nèi)涵來看，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國的首要前提。

二、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在邏輯

古人講“懸衡而知平，設(shè)規(guī)而知圓”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國，兩者的關(guān)系并非非此即彼相互對立，而是相互促進(jìn)內(nèi)在統(tǒng)一的。

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國的基本前提和根本保證

首先，依法治國的基本方略、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下提出的，是黨對自身執(zhí)政方式的不斷反思主動革新的成果，也是黨在領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)進(jìn)程中的經(jīng)驗總結(jié)。正如十八屆四中全會決定明確提出的“把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一起來是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗?！盵4]

其次，依法治國的基本方略是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)和實施的。作為中國特色社會事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，國家的各項大政方針都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定實施的，依法治國、建設(shè)社會主義法治國家也不例外。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，同時黨又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律，不能超出憲法、法律的范圍來行動。

再次，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史和人民的選擇，并且在憲法中以根本大法的形式進(jìn)行了確認(rèn)，具有歷史合法性和合憲性。與此同時，黨的先進(jìn)性又為黨的領(lǐng)導(dǎo)贏得了現(xiàn)實合法性，只要黨的先進(jìn)性永存，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位就必須堅持。離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅會喪失社會主義法治的根本性質(zhì)，而且會動搖國家的根基、命脈，與廣大人民的利益要求是相悖的，全面推進(jìn)依法治國，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

2.全面推進(jìn)依法治國是加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然要求

首先，全面推進(jìn)依法治國規(guī)范了黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強了黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實合法性。在人類社會的發(fā)展進(jìn)程中，隨著社會政治生活的發(fā)展變化，政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式必然也要不斷改進(jìn)。在革命戰(zhàn)爭年代，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過黨的政策來實現(xiàn)，當(dāng)前，我們黨作為長期持續(xù)執(zhí)政的執(zhí)政黨，就不能再沿用革命戰(zhàn)爭年代的領(lǐng)導(dǎo)方式，而要善于運用法律法規(guī)來實現(xiàn)自己的執(zhí)政意圖，要把黨的意圖通過法定程序上升為國家法律。當(dāng)前擺在我們黨面前的重大政治任務(wù)就是領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)全面深化改革，這一方面需要前所未有的勇氣，同時還需要運用現(xiàn)代的科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方法。全面推進(jìn)依法治國，既要建章立制，對現(xiàn)行法律法規(guī)查漏補缺，做好法律的廢改立；同時還要厘清法律與權(quán)力的邊界，杜絕有法不依、有法難依的現(xiàn)象。因此全面推進(jìn)依法治國一方面為我們黨的領(lǐng)導(dǎo)提供制度支持，同時也是黨的執(zhí)政方式的再次升級，能最大限度地避免黨的領(lǐng)導(dǎo)的隨意性，增強了黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)性和現(xiàn)實合法性。

其次，全面推進(jìn)依法治國鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強了黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律效力。憲法和法律是國家意志的基本表現(xiàn)形式，是國家和社會制度的最高權(quán)威表達(dá)，也是社會公平正義的最基本體征。在全面深化改革的攻堅階段，黨更要善于運用法律的形式鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，即善于運用法律的非人格化權(quán)威治理國家。由此，全面推進(jìn)依法治國從黨的自身來看，必然要求黨善于把黨的路線方針政策等通過法定渠道、法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，以制度的形式保障黨的基本路線、基本方針的長期穩(wěn)定和切實執(zhí)行，用制度文明的方式鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律效力。

再次，全面推進(jìn)依法治國提升了黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強了黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然性、合理性?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》總綱明確規(guī)定：黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)的一項根本要求，也是黨全面推進(jìn)依法治國的一項根本要求。黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動，要求黨在領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律的過程中堅持科學(xué)、全面、公正、客觀合理等原則，同時又要求黨在國家社會治理過程中嚴(yán)格遵守憲法法律的各項要求，用實際行動維護(hù)憲法法律的權(quán)威。要全面推進(jìn)依法治國，對黨的執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)水平提出了更高的要求。一方面，黨要善于領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，善于把黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲业姆?，善于以法律的手段維護(hù)制度的權(quán)威，從而保障自己制定的法律的嚴(yán)肅性可執(zhí)行性；另一方面，法律制度一經(jīng)形成，黨必須充分尊重憲法和法律的崇高地位，在憲法和法律的框架下規(guī)范自己的執(zhí)政行為，最大限度地避免人為因素的干擾，最大限度地排除領(lǐng)導(dǎo)者個人意志對于憲法和法律實施的阻力，從而提高黨的整體領(lǐng)導(dǎo)能力、執(zhí)政水平。

可見，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國具有內(nèi)在統(tǒng)一性。這種內(nèi)在統(tǒng)一性貫穿于黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定遵守憲法和法律的具體過程，貫穿于黨的依法執(zhí)政、黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守憲法和法律的具體行為，也貫穿于黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國特設(shè)社會主義的具體實踐。

三、把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于全面推進(jìn)依法治國的全過程

十八屆四中全會明確提出“目前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，司法體制不斷完善，全社會法制觀念明顯增強”。[4]從宏觀層面看，當(dāng)前我國的法治建設(shè)確實取得了卓著的成績。然而從微觀層面觀察，我國要建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)，尤其在立法、執(zhí)法、司法等實踐領(lǐng)域仍然存在諸多矛盾和問題，實踐領(lǐng)域違法用權(quán)、越法用權(quán)的現(xiàn)象屢禁不止，因權(quán)力濫用造成的群體性事件時有發(fā)生，社會矛盾依然尖銳激烈，建設(shè)社會主義法治國家的任務(wù)遠(yuǎn)未完成。因此，也有人把我國社會主義法治體系建設(shè)中存在諸多問題的原因歸結(jié)于黨的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為談堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是實行人治而非法治，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是弱化依法治國，更有甚者提出全面推進(jìn)依法治國不應(yīng)該以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本前提。究其原因，在于對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的重要性認(rèn)識不足，混淆了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與堅持黨的個別領(lǐng)導(dǎo)人意志的領(lǐng)導(dǎo)之間的差別。全面推進(jìn)依法治國一方面要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時黨要擔(dān)當(dāng)起全面推進(jìn)依法治國的重任，必須不斷加強和改善自身的領(lǐng)導(dǎo)。十八屆四中全會也明確指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”，[4]因而必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于全面推進(jìn)依法治國的全過程。

1.要在立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保中國特色社會主義法治體系的根本性質(zhì)

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義的最基本特征，也是我國社會主義法治的根本特征。在立法環(huán)節(jié)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要確保黨的正確主張通過法定程序上升為國家意志，就是確保我國的法治體系的根本性質(zhì)不改變，從而保障我國法治體系切實服務(wù)于廣大人民群眾，保證人民當(dāng)家做主的權(quán)益；在執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要確保執(zhí)法的嚴(yán)格性、司法的公正性，從而彰顯中國特色社會主義法治體系的公平正義價值。

2.要把全面推進(jìn)依法治黨與全面推進(jìn)依法治國統(tǒng)一起來

作為一個擁有8000多萬黨員的執(zhí)政黨，要全面推進(jìn)依法治國，其前提是必須全面推進(jìn)依法治黨。所謂依法治黨，就是依據(jù)和運用黨規(guī)黨法治黨管黨，而不是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者的個人意志治黨管黨。首先，黨必須嚴(yán)格按照黨章規(guī)定的組織原則、組織程序管理黨的各級組織、黨員隊伍，確保黨的各級組織、全體黨員在黨規(guī)黨法的范圍內(nèi)活動，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主；其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須在憲法和法律的框架下實現(xiàn)，不能超出憲法法律的范疇，黨的領(lǐng)導(dǎo)人、黨的各級組織要善于運用法律、遵守法律，依法執(zhí)政。

3.要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于建設(shè)中國特色社會主義的具體實踐過程

黨領(lǐng)導(dǎo)人民全面推進(jìn)依法治國的過程，就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行中國特色社會主義建設(shè)的實踐過程。在全面深化改革的攻堅階段，一方面我國各項建設(shè)取得了舉世矚目的成就，另一方面不同社會群體間收入差距的不斷擴大、社會利益群體的固化矮化、生態(tài)環(huán)境逐步惡化、腐敗問題凸顯、干群矛盾不斷累積甚至激化等等社會矛盾層出不窮。面對重重困難和阻力，面對復(fù)雜多樣的社會矛盾，只有建設(shè)堅強有力的執(zhí)政核心，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面推進(jìn)依法治國，厲行法治、重拳反腐、改善民生建設(shè)社會主義的生態(tài)文明，才能實現(xiàn)人與自然、社會的和諧相處，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

[1]高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——江澤民在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告．[EB/OL]．http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526289.html,1997-09-12.

[2]胡錦濤.在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話．[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-09/16/content_1987867.htm,2004-09-15.

[3]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗——胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL]．http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html，2012-11-08

[4]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[EB/OL]．http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html,2014-10-23

[責(zé)任編輯亦奮]

Adhering to Leadership of the Party and Carrying forwardOverall Law-based Governance

LIU Xiao-fen

(ResearchDept.OfthePartyHistoryandConstruction,PartySchoolofXi’anMunicipalPartyCommittee,Xi’an710000,China)

The strategy of law-based governance was raised in the 15th congress of the party and stressed in the 4th plenary session of the 18th congress. There is still doubts in the theoretical circle about the close relationship between promoting overall law-based governance and adhering to leadership of the party. Therefore, promoting overall law-based governance can only be achieved on the premise of correctly understanding the relationship between adhering to leadership of the party and promoting overall law-based governance ideologically and theoretically.

the party’s leadership; law-based governance; promoting

2015-12-16

劉曉芬(1980—)，女，湖南岳陽人，中共西安市委黨校黨史黨建教研部副教授，主要從事黨史黨建和民主政治研究。

D02

A

1008-777X(2016)02-0078-04