國際綠色電力證書交易機制經(jīng)驗及啟示

文 | 張木梓

國際綠色電力證書交易機制經(jīng)驗及啟示

文 | 張木梓

當前全球各國支持可再生能源發(fā)展的電價制度主要分為“固定電價”和“市場電價+綠色電力證書收入”兩類。其中，固定電價制度是指可再生能源上網(wǎng)電價固定不變或者固定的補貼標準不變，補貼資金分攤到全網(wǎng)電費中；“市場電價+綠證收入”制度是指可再生能源在參與電力市場交易以市場價格結(jié)算的同時，通過出售綠色電力證書獲得額外收入。

目前，實行固定電價制度的國家主要有中國、德國、丹麥等；實行“市場電價+綠證收入”制度的主要國家有美國、英國、澳大利亞、墨西哥、印度等。從實施效果來看，兩類政策都不同程度地提高了其可再生能源應(yīng)用比例。但隨著可再生能源裝機規(guī)模的快速增大，德國等實行固定電價政策的國家，均面臨補貼資金需求大幅提高的壓力。據(jù)德國《法蘭克福匯報》網(wǎng)站10月10日報道,德國可再生能源附加費2017年起將由現(xiàn)在的6.35歐分/千瓦時上漲至6.88歐分/千瓦時,漲幅超過8%。而意大利等國則因補貼資金不足，造成了新能源裝機的急劇萎縮。

我國可再生能源實行標桿上網(wǎng)電價政策，補貼資金在全網(wǎng)銷售電價分攤，這一政策的實施極大地促進了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但隨著新能源裝機規(guī)模的不斷擴大以及全社會用電量增速的不斷下滑，補貼資金缺口也不斷增加。到2016年6月，補貼資金缺口已高達550億元。特別是

目前需要財政補貼的非水可再生能源發(fā)電量僅為全部發(fā)電量的5%，未來要實現(xiàn)非化石能源占一次能源比重15%和20%的戰(zhàn)略目標，風電、光伏發(fā)電的規(guī)模仍需快速擴大。因此，我國調(diào)整可再生能源補貼機制的需求日益緊迫。考慮到短時間內(nèi)化石能源的外部成本仍無法有效體現(xiàn)，且隨著電改的深入開展，原有的標桿電價模式將很快被市場交易電價取代，原有的補貼模式失去了補貼的基礎(chǔ)。通過實施可再生能源發(fā)電配額考核，配套實施綠色證書交易，形成“市場電價+綠證收入”盈利模式，將成為下一個階段支撐我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策選擇。

綠色電力證書交易機制概況

一、定義及內(nèi)容

綠色電力證書交易機制簡稱綠證機制，是可再生能源目標引導機制的重要手段之一，包括強制交易機制和自愿認購機制兩種類型。

強制交易機制是可再生能源配額制政策的配套政策，它在配額制的強制性之外提供了商業(yè)性的補充。政府將強制性的可再生能源發(fā)展目標通過法律、法規(guī)的形式對區(qū)域或發(fā)售電企業(yè)的電量中可再生能源電力的市場份額做出強制性規(guī)定。而綠證機制則通過綠色證書可追蹤、可核查、可交易、稀缺性的商品屬性，實現(xiàn)了區(qū)域之間、企業(yè)之間交易的可能。綠色證書的價值代表了可再生能源電力價格與常規(guī)電力價格的差值。同時對未達配額指標要求的責任主體設(shè)立了懲罰機制，且罰金遠大于履責成本，則可激勵各類市場主體積極生產(chǎn)和消費可再生能源。

自愿認購機制是指企業(yè)、個人通過自愿的方式購買綠色證書的交易方式，是對強制交易的有效補充。在為可再生能源成本分攤提供新思路的同時，為社會各界參與環(huán)境保護事業(yè)、支持可再生能源發(fā)展提供了一個有效的渠道。

二、綠證屬性及產(chǎn)生過程

如果說電表顯示的電量是綠色電力能源屬性的表現(xiàn)，那么綠證即是對綠色電力非能源屬性的認證，其主要目的是用來體現(xiàn)綠色電力的化石能源替代、環(huán)境保護等社會邊際收益。從一定程度上來說，綠證是綠色電力社會邊際收益的產(chǎn)權(quán)證明，它具有此綠色電力社會邊際收益的經(jīng)濟實體性、與電力本身的可分離性，以及流動的獨立性，也具有與產(chǎn)權(quán)相類似的激勵功能、約束功能、資源配置功能和協(xié)調(diào)功能。因此，它既可作為獨立的可再生能源發(fā)電的計量工具，又可作為配額制完成與否的核查、清算工具，同時也可以作為一種轉(zhuǎn)讓可再生能源社會邊際收益所有權(quán)的交易工具。

其產(chǎn)生過程是，政府及相關(guān)部門對發(fā)電企業(yè)每生產(chǎn)出的一定量（如1MWh）可再生能源電力進行認證并核發(fā)一個綠色證書。

在美國等綠證機制運行成熟的國家，綠色證書有一個重要的作用就是作為可再生能源電力的追蹤手段，使可再生能源電力的生產(chǎn)、交易、使用以及可再生能源配額制指標的達成情況可見、可衡量、可追蹤、可核查。

三、交易原理及交易過程

雖然各國能源結(jié)構(gòu)和電力市場情況不同，但綠證交易系統(tǒng)基本相似。

（一）綠色證書的內(nèi)容

為了使可再生能源發(fā)電可視化、易追蹤，綠色證書一般包括發(fā)電企業(yè)名稱、可再生能源品種、技術(shù)類型、生產(chǎn)日期、可交易的范圍、唯一識別編號等。其表現(xiàn)形式包括實物證書和電子證書形式等。

（二）運行原理

其運行有以下步驟：登記，可再生能源發(fā)電企業(yè)到運行管理機構(gòu)登記注冊；核發(fā)，運行管理機構(gòu)核發(fā)綠色證書；記賬，發(fā)電企業(yè)將證書記入綠色證書賬戶；交易，履責主體向發(fā)電企業(yè)或擁有富余綠證的主體購買綠色證書，完成配額目標；轉(zhuǎn)移，交易確認后，證書的所有權(quán)將由出售方賬戶轉(zhuǎn)移到購買方賬戶。

主要國家的發(fā)展經(jīng)驗

一、美國

（一）交易機制

美國對可再生能源支持方式復雜多樣，主要支持政策有可再生能源配額政策（Renewable Portfolio Standard, RPS）、稅收抵免、凈電量計量等。目前，美國有29個州和華盛頓特區(qū)及2個附屬地區(qū)實施強制配額政策，另外8個州和2個附屬地區(qū)設(shè)定了可再生能源配額目標。

美國配額制履責主體（通常是售電公司）的責任核查、計量以可再生能源證書（Renewable Energy Certificates, RECs，以下簡稱證書）形式實現(xiàn)。每兆瓦時可再生能源電力的產(chǎn)生，即同時生成一個證書。證書與可再生能源電力捆綁著同時存在，并在發(fā)電公司和售電公司之間交易?？稍偕茉措娏Φ浇K端用戶即被消費掉，而證書則被留在了售電公司，用以被核查。滿足配額要求的多余證書可在售電企業(yè)之間通過電網(wǎng)進行交易?？稍偕茉措娏途G色證書生產(chǎn)、交易、銷售的每一個環(huán)節(jié)均有電網(wǎng)間建立的“追蹤系統(tǒng)”負責計量和監(jiān)測。

追蹤系統(tǒng)責任包括：證明可再生能源電力的產(chǎn)生并予以統(tǒng)計；確保不重復計算證書數(shù)量以及保證不重復發(fā)放證書；追蹤并記錄證書交易，以及配額制指標的完成情況；記錄并明確證書的失效。目前美國共有10個“追蹤系統(tǒng)”，監(jiān)督記錄著綠證交易和配額制的完成情況。

（二）價格形成及影響因素

證書的價格通常通過市場交易形成。由于美國不同州的配額要求不同且各州資源各異，影響證書價格的因素很多，如證書的年份、地區(qū)、供需緊張程度、電源品種等。在對太陽能利用有特別比例要求的16個州中，太陽能證書（SRECs）更加值錢。而無差異市場中，具有經(jīng)濟和規(guī)模優(yōu)勢的風電則更受青睞。

（三）考核與監(jiān)管

通常各州的公共事業(yè)管理局負責考核和監(jiān)管配額指標的完成情況，并制定了嚴格的懲罰機制。如德克薩斯州公用事業(yè)監(jiān)管法及具體細則規(guī)定，對未完成配額義務(wù)的履責主體處以50美元/兆瓦時（約合0.32元/千瓦時）或在義務(wù)期內(nèi)綠色證書交易平均價格200%的罰款。通常允許責任主體選擇價格較低的處罰措施，但處罰措施要遠遠大于履行義務(wù)的成本。

（四）自愿認購

美國有著良好的清潔能源公眾教育，自愿認購市場非常繁榮。企業(yè)通過自愿認購將銷售門店、組裝工廠、數(shù)據(jù)庫運營等所需的電量，全部購買為可再生能源發(fā)電。即體現(xiàn)了企業(yè)強烈的社會責任意識，又是很好的營銷宣傳手段。2016年初，蘋果公司宣稱其在全球93%的設(shè)施用電完全使用可再生能源，即通過自愿認購綠色證書得以實現(xiàn)。

二、墨西哥

作為拉美第二大經(jīng)濟體、世界第五大石油生產(chǎn)國，墨西哥自2013年開始了能源改革，主要目的是應(yīng)對國際能源版圖變革帶來的外憂內(nèi)困，推進能源、電力市場化進程，推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。改革的核心是通過引入電力競拍、清潔能源證書等市場化手段，打破能源壟斷，降低能源價格，扭轉(zhuǎn)石油頹勢對經(jīng)濟發(fā)展造成的負面影響。

（一）交易機制

墨西哥的綠色證書交易系統(tǒng)稱為清潔能源證書系統(tǒng)CEL（Clean Energy Certificates）。為了調(diào)整對石油的依賴，實現(xiàn)減排目標，墨西哥將包括聯(lián)合循環(huán)、核電、氫燃燒發(fā)電等17種技術(shù)均納入了清潔能源技術(shù)的核查范圍，且1MWh電量等于1個證書。與美國可再生能源證書的系統(tǒng)相似，墨西哥也通過“追蹤系統(tǒng)”核定和追蹤清潔能源電力的生產(chǎn)交易及證書交易。證書由墨西哥能源監(jiān)管委員會（CRE）核發(fā)，僅適用于2014年8月12日之后并網(wǎng)的清潔能源項目，存量項目不發(fā)放證書。

墨西哥強制配額目標的責任主體是：非清潔能源發(fā)電企業(yè)、未簽訂電力互聯(lián)協(xié)議的自發(fā)自用電企業(yè)以及高耗能用電企業(yè)。若企業(yè)未達到配額目標會受到罰款，且需繼續(xù)完成配額比例目標。清潔能源證書的交易形式類似于新增化石能源電力發(fā)電權(quán)，證書交易在發(fā)電企業(yè)之間進行。

（二）需求與價格計算

為達成能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標，墨西哥能源部（SENER）規(guī)劃了清潔能源發(fā)電量占總發(fā)電量到2018年25%、2021年30%、2024年35%、2036年45%、2050年60%的分階段目標。并通過發(fā)、用電量預測，計算出清潔能源證書的年度增量，此增量即是能源監(jiān)管委員會計算證書價格的主要依據(jù)。以2019年證書計算為例，預計2019年清潔能源發(fā)電量占總發(fā)電量的26.27%，市場清潔能源證書所需量計算公式為：

按照墨西哥能源部的要求，2016年3月第一次長期電力競拍（此次競拍共有208.5萬千瓦、54億千瓦時的清潔能源項目中標，平均清潔能源證書價格為14.66美元）及以后的所有新建化石能源電力項目的發(fā)電企業(yè)均需向清潔能源發(fā)電企業(yè)購買等量的清潔能源證書，以滿足電力供應(yīng)的清潔能源占比配額目標。

由于電力市場化程度不同、供求關(guān)系不同，同樣基于美國的“追蹤系統(tǒng)”思路設(shè)計下的墨西哥清潔能源證書交易系統(tǒng)因地制宜地調(diào)整了履責主體、清潔能源的定義范圍、證書交易的平臺機構(gòu)以及配額制的監(jiān)管部門。墨西哥電力壟斷嚴重，政府在設(shè)計清潔能源證書交易系統(tǒng)時，并沒有交給電網(wǎng)直接運行，而是依托了墨西哥能源監(jiān)管委員會所屬的平臺單獨管理，避免了壟斷環(huán)節(jié)的信息不透明等造成的監(jiān)管困難。此外，墨西哥電力供應(yīng)不足的市場結(jié)構(gòu)，容易使清潔能源在發(fā)展初期容易造成電價的快速升高，且與傳統(tǒng)能源在不計算外部成本時相比，成本差距明顯。為此，墨西哥以發(fā)電企業(yè)作為配額考核的主體，從而將外部成本內(nèi)部化，用非完全市場的手段，解決了非完全市場的問題。

表1 美國、墨西哥綠色電力證書交易機制關(guān)鍵內(nèi)容對比表

政策啟示

總結(jié)上述兩個典型國家的發(fā)展經(jīng)驗，綠色電力證書交易機制協(xié)助配額制實現(xiàn)了目標引導的落實、監(jiān)測和評價，使可再生能源支持性政策從價格推動轉(zhuǎn)向了需求拉動，用市場化手段代替了政府管制對資源的配置。同時，市場化的激勵、懲罰機制使得可再生能源發(fā)電企業(yè)在收獲售電價格的同時收益了證書交易價格，交割清晰、收益明確，避免了固定補貼的征收、繳納、發(fā)放等冗長的環(huán)節(jié)，以及補貼資金拖欠的風險。

從實踐效果來看，在可再生能源步入替代能源的發(fā)展階段，配額考核和綠證交易制度是比現(xiàn)有的固定電價制度更符合市場化原則、全社會成本更低、更符合我國國情和發(fā)展需求的政策選擇。

一、保障戰(zhàn)略目標

當前，我國2020年和2030年非化石能源消費量占一次能源消費比重分別達到15%和20%的目標已為可再生能源發(fā)電配額制的實施設(shè)置了中遠期的戰(zhàn)略目標，而根據(jù)資源限制、技術(shù)裝備限制、成本下降空間等因素判斷，風電和太陽能發(fā)電將成為保障非化石能源目標實現(xiàn)的關(guān)鍵領(lǐng)域。推行綠色電力證書交易可有效促進可再生能源持續(xù)、健康的規(guī)?；l(fā)展，保障我國非化石能源消費目標和可再生能源發(fā)展規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

二、降低補貼強度

目前，我國可再生能源對財政補貼依賴程度較高，而電價附加缺口越來越大，補貼拖欠嚴重。在當前經(jīng)濟形勢下行壓力較大的情況下，大幅提高電價附加水平并不現(xiàn)實，特別是隨著遠期可再生能源的高速發(fā)展，降低財政補貼強度勢在必行。在這種情況下，能源產(chǎn)業(yè)內(nèi)部消化部分可再生能源補貼壓力，補償可再生能源環(huán)境效益，是促進可再生能源可持續(xù)健康發(fā)展的可行選擇。

三、有效配置資源

當前，我國能源領(lǐng)域資源分配主要以地方政府通過行政手段實現(xiàn)。而中央對地方可再生能源發(fā)展的管理手段僅限于可再生能源補貼相對應(yīng)的規(guī)?？刂啤＞G證機制的實施可以避免資源的“指令控制方式”，通過證書的有償轉(zhuǎn)讓和靈活交易，使欠豐富資源地區(qū)的履責主體從其他地區(qū)購買證書完成義務(wù)，還可使履責主體在資源匱乏年份通過儲存的證書完成配額。實現(xiàn)資源在地域、年度間通過市場手段的有效配置。

四、實現(xiàn)監(jiān)測管理

通過建立電力和證書追蹤系統(tǒng)，可再生能源電力的發(fā)電情況及證書的發(fā)放、收購、交易、提交、時效等情況可以得到實時監(jiān)控，且配額制指標的落實完成情況也可以得到及時查看，既解決了信息不對稱的問題，又可防止證書的重復計量、核算。

五、推進電力改革

由于綠證的社會邊際收益所有權(quán)屬性可與綠色電力的能源屬性分離，其交易的市場化建立可獨立于電力市場之外實現(xiàn)，在現(xiàn)階段我國尚未形成成熟電力市場的當下，綠色證書交易市場的建立可與電力市場的建立同步進行。設(shè)計和實施的配額制及綠證交易市場，既可作為電力市場改革的一部分及重要補充進行試點示范，又有利于加快培育可再生能源企業(yè)和火電企業(yè)的市場競爭適應(yīng)能力，推動可再生能源企業(yè)積極參與電力市場。

六、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)

參考墨西哥綠證運行經(jīng)驗，如將我國強制性配額目標考核機制的履責主體設(shè)定為火電企業(yè)，可以有效起到調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的作用。首先，考慮當前的火電企業(yè)利潤水平和煤炭產(chǎn)能過剩的形勢，由火電企業(yè)承擔綠證成本，可利用市場機制倒逼火電企業(yè)減少落后裝機，提升發(fā)電效率、投資清潔能源生產(chǎn)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。第二，我國目前尚處于電力市場改革初期，國網(wǎng)、南網(wǎng)、蒙西電網(wǎng)等三大電網(wǎng)公司依然占據(jù)絕大多數(shù)售電份額，在售電側(cè)實施配額考核與直接提高可再生能源電價附加效果相同，必將直接推高終端售電價格，而考核化石能源則可有效地使外部成本內(nèi)部化，符合“誰污染、誰付費”的法理。

（作者單位：水電水利規(guī)劃設(shè)計總院）